《世界经济》2022年第6期|从税收征管的“污染效应”看多部门协同治理问题
作者：李力行、聂卓、席天扬，北京大学国家发展研究院
刊期：《世界经济》2022年第6期
原标题：多维度治理与国家能力：增值税征管和企业排污的视角
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加强对工业企业的税收征管，会导致企业排污增加吗？税收与治污，这两个看似不相关的领域，其政策之间有怎样的联系，是否会产生跨部门溢出效应呢？对这一问题的探究，有助于加深对多部门协同治理必要性的理解。
要回答这一问题，首先需要理解的是，国家治理存在多个维度，由不同的政策部门负责。这些不同的治理政策，都会对企业的成本产生影响。站在企业的角度，为了节约成本，存在逃避治理的动机。税收征管是企业面临的最重要的治理政策。现实中，企业有动机通过少报利润等各种手段进行逃税，使得税收治理的绩效不佳。这在经济学和社会科学主流文献中早已得到充分描述，即以财政能力为中心的国家能力的匮乏，使得发展中国家正式制度提供不足，削弱了公共政策的效果，导致经济活动的非正规性。
然而，除了税收之外，企业也同时面临其他领域的治理政策，例如污染治理、质量监管等。不同政策领域的治理行为之间，可能通过企业成本这个纽带联系在一起，产生相互关联和跨部门的溢出效应。某一政策领域治理能力的改进，并不必然意味着其他领域治理能力的同步提升；缺乏部门协同的治理措施可能顾此失彼。一种可能的情况是，当领域A的执法力度强化时，企业出于节约成本的考虑倾向于减少在A领域经济活动的非正规性，转而增加在B领域的违规活动，造成B领域治理绩效下降。
本文以税收征管和排污治理这两个重要的公共治理体系之间的关系为例，讨论了公共治理的跨部门溢出效应。当税收征管不严格时，面对较高的名义税率，一些企业会选择逃税。随着税务部门监管和稽查力度的提高，逃税或地下经营被查风险和处罚金额相应攀升，从而企业在这方面的违规行为减少。相对而言，通过超标排放来节约成本，风险和处罚较低，成为企业相对更为划算的一种选择。简言之，逃税和违规排放都能节约成本，两者互为替代；当税收征管加强时，企业更可能选择违规排放。
本文的主要结论如下：
一个城市的工业企业增值税征收强度与工业二氧化硫（SO2）排放强度之间存在显著的正相关关系：增值税实际税率每提高1%，对应单位工业产值工业SO2排放量平均提高0.27%。这一效应在私企占比较高、内资占比较高、企业利润率较低的城市更大。机制分析显示，伴随着增值税征收强度的增加，企业在生产过程中污染物产生强度并未上升，但污染物去除率显著下降。这进一步证明企业实际税率和排污强度之间的正向关系主要源于企业追求成本最小化的动机。
本文的主要政策启示如下：
这一研究为理解污染治理提供了一种基于多维度国家治理能力的新视角。以往的文献通常认为地方政府出于地方竞争和政企合谋等动机，策略性地选择放松对环保领域的监管力度。这些文献强调监管部门“不愿”加强监管的激励，可以看作对监管绩效的“需求侧”解释。相对而言，这一研究则更强调企业面对税收负担主动增加违规排放努力导致排污强度增加，强调了监管部门“不能”完美实施监管的前提，可以看作对监管绩效的“供给侧”解释。
由于增加避税和违规排放这两种行为对于成本节约存在替代关系，税收能力的强化反而可能削弱环境治理的绩效。公共治理是一个综合、多维度的体系，现代化治理体系的构建和国家治理能力的提升，需要多部门协同工作、多管齐下；缺少一致行动的治理行为可能导致跨部门的外部性成本。
这一研究视角有助于理解近年中国政府包括金税工程、环保督察、减税降费等多项重要政策之间的关系。在分税制改革时，考虑到现实中税收征管能力的薄弱，政府设定的企业名义税率偏高。随着金税工程等改革的实施，中国税务部门征管能力不断提升，政府的财政能力也大为增强。税收征管日趋严格使企业向环保、社保等领域转嫁税收负担。近年来，由于中国政府意识到环保领域公共治理的重要性，采取了包括环保督察在内的一系列监管措施。这些措施提升了环保治理绩效，也降低了企业通过非正规经济活动规避监管成本的可能性。这一背景下，近年适时推出的大规模减税降费措施，在提振经济活力的同时巩固了前期税收征管、环境规制等领域的治理成果。未来在进一步提升环保治理能力的同时，需要进一步降低体制成本为企业减负，实现经济和社会的治理共赢。
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