《世界经济》2022年第10期|扩大国有资本经营预算：国企利润上缴比例还能提高吗？

作者：席鹏辉，中国社会科学院财经战略研究院；潘健平，东南大学经济管理学院；张训常，暨南大学经济学院

刊期：《世界经济》2022年第10期

原标题：扩大国资预算与企业保值增值：来自利润提取改革的证据

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国有资产属于全体人民，如何让广大人民群众分享国有资产保值增值的收益，共享改革发展的成果，是全面深化改革的若干重大问题之一。一直以来，通过国有企业利润上缴的形式来扩充国有资本经营预算（简称“国资预算”）是国有企业收入分配制度的关键组成部分，也是国有资产保障和改善民生的重要方式。国资预算自2007年建立以来经历了快速发展。然而，我国国资预算的相对规模仍然较低。2020年国资预算收入占国有独资企业及国有控股企业（以下简称“国有企业”）实现利润总额的比例仅为11.61%，其中利润收入占国有企业利润总额的比例仅为7.64%，国有资本经营预算收入占中国四本预算收入仅为1.34%，与中国国有经济规模严重不符。一方面，国资预算规模不仅影响政府宏观调控能力，也直接决定了社会公众和政府部门对国有企业监督范围和强弱，中国庞大的国有经济规模对国资预算管理提出了更高的要求。另一方面，近年来大规模减税降费政策叠加新冠疫情等因素引起中国财政收入增速放缓，国资预算收入成为增强财政可持续性和当前财政保“三保”的重要财力保障。

国资预算收入主要来源于国企净利润提取，过低的提取比例现状制约着中国国资预算规模的扩大。中共十八届三中全会提出，“提高国有资本收益上缴公共财政的比例，2020年提高到30%，更多用于保障和改善民生”。不过，国企利润上缴也引发了各界对国企正常盈利能力和保值增值能力的担忧。不少文献指出具有分红性质的“输出式”利润上缴制度可能直接降低了企业现金流，不利于企业发展。国企利润上缴对企业经营效应研究结论的莫衷一是，不利于国有资本收益提取改革进程的推进。在2014年利润提取比例改革后，央企利润提取比例一直保持稳定，距2013年确定的“30%目标”存在较大距离。利润上缴制度改革是否会对国有资产的保值增值以及发展壮大产生不利影响，这是理论界和实践界无法回避且亟待解决的一个重要议题。

（图片来自网络）

为了解答这一问题，本文以2007年以来的中央企业利润提取改革作为准自然实验，观察提高国有资本收益上缴比例对企业利润水平的影响。实证结果表明，提高国资收益提取比例显著降低了国有控股企业的利润规模，但这并非国企遭受流动性冲击所引起的经营能力恶化或成长潜力下降，而是由国企主动采取真实盈余管理所导致。本文结果为当前国有企业及国资预算改革提供了一定的启示。

第一，国企利润收益的提取比例仍存在提升空间。通过提高国企利润上缴比例以扩大国资预算收入规模是应对未来中国一般公共预算和社保基金预算缺口的重要方式。当前阶段的收益提取对企业的正常经营活动没有产生明显的负面影响，继续提高国企税后利润提取比例，能够实现在不影响国有资产保值增值的条件下进一步扩大国资预算收入规模。

第二，强化国有企业财务审计监督，做实提取比例的应有效应。应重点关注国有企业盈余管理指标的变化，提高国资预算的监督内涵及深度。2018年7月8日，中共中央、国务院印发《关于完善国有金融资本管理的指导意见》，第十一条指出“合理确定国有金融机构利润上缴比例”。在金融性国有资本收益提取比例逐步提高的过程中，应防范类似问题对预算改革效果的弱化。

第三，注重国有企业业绩考核，建立有效的激励机制。进一步健全中央企业负责人经营业绩考核评价体系，对国有资产的保值增值及盈利水平、成本控制以及投资规模等指标进行综合评估。同时，强化业绩考核评价的正面激励，提高考核结果与企业负责人晋升激励关联性，增强业绩考核结果的正面引导性，降低央企负责人盈余管理的主观动机。

本文可能的创新及贡献主要体现在以下三个方面。一是本文为当前中国国资预算改革的基本方向提供了充分的实证证据支持，继续提高国企的利润提取比例能够在不影响国企保值增值和盈利水平的条件下做大国资预算规模。二是本文基于中央企业利润提取改革这一准自然实验，考察强制性股利政策对企业利润和经营活动的影响，在理论上进一步拓展并丰富了有关强制性股利政策的研究。三是本文是关于中国财税实践中“名义税率”和“实际税率”差异性研究的一个补充性文献。已有大量研究发现了中国税收及社保领域存在着巨大的征管空间，本文将这一现象拓展至极具中国特色的第三财政，并发现造成这一现象的主要原因是“被征收主体”的真实盈余管理行为。

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