乡村振兴背景下宅基地“三权分置”改革的理论逻辑

从新中国成立以来乡村发展与宅基地制度改革的关联分析中可以发现，不同时期的宅基地制度改革有其特定的乡村发展时代背景和现实诉求。在经济社会全面深刻转型和城乡社会流动性不断增强的背景下，当前的宅基地制度逐渐难以适应乡村振兴战略的发展要求，推动宅基地“三权分置”改革恰逢其时。然而也应当清醒地认识到，在宅基地“三权分置”改革探索中依然还有诸多问题亟待解决，应当首先明确为什么改革和怎么改革的理论基石，才能通过理论指导实践、防止改革在实施中南辕北辙、莫衷一是。

1、宅基地所有权公有制：制度变迁中的历史传承

改革开放以来，我国依靠土地公有制，着力推进工业化和城镇化，有力保障了国家汇聚关键资源、有效引导推动经济和社会发展。我国农村土地改革实践的经验表明，集体所有制下的宅基地制度作为农民基本生存条件和农村社会稳定的保障，不仅为国家集中资源发展工业、建设社会主义创造了有利的条件，而且有效抑制了土地投机、土地寻租和土地兼并等风险，充分保障了农村的长治久安，集中体现了社会主义制度的优越性。

当然，过往的发展逻辑偏于城镇和工业发展，而乡村振兴战略的提出，意味着社会主义公有制的保障公平、平衡差距、提升效率和抑制风险等核心优势将重点落实在农村土地上。农村土地集体所有制的形成有其必然性，在根本上是由生产力特别是农业生产力的发展水平所决定的，这一制度在长期的乡村发展和改革中未曾变化，已然形成较强的制度变迁路径依赖，一旦变更将面临高昂的制度成本和不可控风险。因此，未来宅基地制度改革仍需继续坚持宅基地集体所有制制度，以降低成本、保障稳定、防止风险和缩小差距。

然而，坚持宅基地集体所有制并不是一成不变、墨守成规，而是不断结合过去改革经验和当前乡村振兴战略诉求进行完善和升华。针对当前宅基地集体所有制权利主体不清、产权权能不足和衍生权利界定不清等问题，建立具体个体所有者组成的公有制， 摒弃主张公有而实际上无主所有的虚化所有制，充分明确宅基地集体所有制中“集体”的内涵、外延和组成，完整化界定集体所有制的权利主体，充分赋予集体所有权完整权能，明确其包含收益权、处置权和管理权等诸多权能，由此才能集中资源推进乡村核心产业建设，促进实现“产业兴旺”。

同时，为了既保证土地社会化占有以适应社会化生产的需要，又确保集体成员对生产资料所有权的实现， 应当深化探索集体成员个人所有制的具体实现，分离出既体现社会化占有又确保成员权利的资格权， 以确保成员的基本居住福利底线。

乡村振兴背景下宅基地“三权分置”改革

2、宅基地资格权分离：多元福利的替代保障

当前宅基地制度改革的基本底线是通过治理手段不断完善，坚守“户有所居”和“安全舒适”的基本福利保障，切实推进实现“乡风文明”和“治理有效”。宅基地制度演进轨迹表明，宅基地的获得一直都是基于集体成员身份进行福利分配的，这种无偿分配宅基地的制度优势为农民创造了良好的居住条件。具有身份属性的宅基地无偿分配制度，其逻辑起点是成员权制度。

尽管学术界对集体成员权有不同的理解和界定，但基本认同其是“集体成员在将土地所有权让渡给集体组织之后所保留下的一种本源性权利，属于民事权利，且是一系列权利组成的权利集合”，其中包括财产性权利与非财产性权利，而宅基地的初始分配请求权为财产性权利之一。宅基地资格权是集体经济组织成员的一项专属权利，也是保障农民基本福利的特殊权利。

然而，福利的实现并不仅仅依靠宅基地本身，还依赖于个人能力、外部环境等一系列要素，进而发展出衍生福利如养老、医疗、教育等，因此宅基地制度改革应尤为关注低收入、易失地等特殊群体，通过治理能力提升进一步优先审批弱势群体的宅基地获得申请，严格审查强势群体的宅基地获得申请， 充分强化老年农民、城郊农民等易失地群体的退出保护，鼓励帮助保障低收入人群建设安全住房，以充分实现户有所居、老有所养、弱有所依的居住基本福利保障，推进形成“治理有效”的“乡风文明”。

需要指出的是，宅基地作为当前农民的基本居住福利，其主要提供主体为农民集体。然而随着农村人口不断涌入城市，实际上有一部分群体的日常居住福利由城市政府、企业或个人承担，这也是造成宅基地居住福利功能弱化、引发大量宅基地闲置的主要原因之一。

就宅基地制度改革而言，农民的居住福利应当可以由农民集体、城市政府、市场和社会 (家庭、志愿组织或其他) 共同保障，由此农民的资格权可以由农民集体进行管理和仲裁。通过考量城市政府、市场和社会等部门的福利提供，农民集体在审查农民宅基地获得申请时，可以衡量其他部门福利提供，以一定金额有偿提供宅基地资格权；同样，可以评估其他部门福利提供水平，相应弱化或敦促退出农民资格权；当乡村不断振兴、治理水平达到高级阶段时，城市居民或其他组织具有极为强烈的逆城镇化倾向时，农民集体和农民也可以通过出售本集体经济组织资格权获得其他部门的福利提供。当然，宅基地福利功能的变化情况与整体社会福利体系的建立完善关系密切，当城市政府、市场和社会等部门提供福利水平参差不齐时，农民集体应当审慎允许或鼓励资格权退出，严守农民居住福利保障的最后底线。

3、宅基地使用权市场化配置：财产功能的挂钩显化

实施乡村振兴战略，“生活富裕”是根本。土地资源是农村最大的一块“沉睡”资产，因此急需通过宅基地制度改革盘活沉睡资产。随着经济体制市场化改革不断向纵深领域拓展，市场在资源配置中的决定性作用愈发明显，宅基地资源配置的市场化趋势也日益显著。

随着经济社会发展以及自然资源用途管制的日趋严格，存量建设用地稀缺性将不断增强，其中的宅基地价值也会不断提高，一旦宅基地进行市场配置，集体和农户将能在流转中获得大量土地增值收益，共享土地红利，从而为乡村人居环境改善提供资金保障。

同时，宅基地价值提升导致的稀缺性增强可以引导改善宅基地粗放、低效利用状况， 提高土地资源利用效率。此外，市场能够更有效配置资源，实现供给与需求的合理匹配。例如，城市通过增减挂钩等政策，通过宅基地城乡流转，能够获得更大建设扩展空间，提升城镇化和工业化效益。此外，一旦生产要素由农村流向城镇的单向流动格局被打破，通过发挥市场机制引导社会资本流入农村日益增多的空闲宅基地交易市场，能够优化农村生产要素规模和结构，发展乡村新业态，拓宽农民就业渠道，增加农民收入，促进实现“产业兴旺”和“生活富裕”。

值得强调的是，具有身份属性的宅基地使用权进入市场是土地权利的一次性变现，与为农民提供长久居住保障的福利需求相悖，因而需从宅基地使用权中分离社会福利的权能赋予资格权，财产性的权能仍保留在使用权中，从而去除社会福利保障的负担， 充分彰显其使用、流转、处分和收益的权能。

由于土地要素城乡流动长期受阻，城乡统一建设用地市场仍未建立，因而尽管改革试点工作持续推进，但在当前宅基地制度下农民宅基地的财产权利仍然难以显化。制度变迁的过程并非一蹴而就，而是在自上而下、自下而上的各个程序中由创新诉求和改革成本的反复权衡博弈所产生、替代或改变。

因此，农民宅基地进入市场可引入“挂钩”理论，探讨是否存在具有响应作用的利益诉求、流转需要和可能风险之间的相互关系。例如，若存在大量的宅基地及其上住房的居住诉求，如经济发达地区的城市郊区，应当进一步分析以何种宅基地流转方式与利益诉求和可能风险挂钩。如该流转方式挂钩于利益诉求，则在流转中倾向于利益最大化，然而往往利益最大化的过程意味着风险最大化；如流转方式挂钩于可能风险， 如土地投机、社会稳定、粮食安全、制度重构等风险，则在流转方式选择中倾向于风险最小化。

同样地，面对较为薄弱的区域宅基地居住诉求，应当在流转方式选择中度量究竟挂钩于利益诉求还是可能风险，根据乡村发展的切实需要审慎进行抉择，才能在流通环节中通过市场配置合理、科学和安全地释放剩余使用权的资产和资本属性，增加农民财产性收入，激活乡村空间价值，为实现乡村振兴提供保障和支撑。

摘自《乡村振兴战略实施与宅基地“三权分置”改革的深化》

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