探索宅基地所有权资格权使用权“三权分置”

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栏目简介

从2015年初开始，全国33个县市开展了农村土地制度改革三项试点。

这项改革意义重大、影响广泛，在全面深化改革总体部署中属于“四梁八柱”改革。

2018年中央一号文件提出的农村宅基地“三权分置”改革是又一项重大理论实践课题和顶层设计。德清县在以往宅基地制度改革经验的基础上，按照中央的新要求，围绕宅基地“三权”的内涵、权利边界及相互关系，积极探索农村宅基地“三权分置”落地生根之路。

笔者择其探索要点，以PPT的形式进行生动化阐述，以期推动相关研讨，助力改革深化。

此为本期[改革笔记本]的由来。

2018年中央一号文件提出的农村宅基地“三权分置”改革是又一项重大理论实践课题和顶层设计。作为33个农村土地制度改革试点地区之一，德清县在以往宅基地制度改革经验的基础上，按照中央的新要求，围绕宅基地“三权”的内涵、权利边界及相互关系，积极探索农村宅基地“三权分置”落地生根之路。

完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权，不得违规违法买卖宅基地，严格实行土地用途管制，严格禁止下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆。

一、德清县宅基地创新管理背景与基础

德清县农村宅基地管理创新之路由来已久，从1989年开始就进行了宅基地总登记并不断更新，2008年开始又进行了农村地籍数字化测量，确权登记做到了全覆盖。

在快速城市化过程中，德清县也出现了一些闲置宅基地和闲置房屋。近年来，除增减挂钩之外，宅基地利用方式探索和创新大致出现了四种形式：

一是短期出租。随着乡村旅游经济逐步兴起，一部分农户利用自有的宅基地和农房自办或出租给他人的方式，用于开办“农家乐”，但租期短，投资者风险大，农户租金收入较低，宅基地（农房）利用方式相对低端。主要原因是工商资本以租赁方式从农户获得的“权利”，稳定性较差，得不到有效保障。

二是长期出租。在实践中，农户与开发者在不断创新宅基地利用的方式，逐步拉长了出租的年限，改变了租金的支付方式，有的甚至达到了30年一次性出租。投资风险大大降低，投资意愿增强、投资规模扩大，农户的租金收入明显上升，从最初的每年几千元租金，到现在的30年一次出租四、五百万元。最典型的代表就是以德清西部山区“裸心”系列项目为代表的“洋家乐”农村旅游产业。

三是合作开发。在社会资本进入农村的同时，一些新的理念和意识也带到了农村，部分农户逐步不满足于纯粹出租获得收益，在实践中产生了合作开发的方式，农户利用自有的宅基地和农房作为出资，与社会资本合作开办“洋家乐”。

四是自行开发。随着农村新产业新业态的发展，农村经济逐步活跃，吸引了一部分外出创业的农村青年和农村大学毕业生返乡创业，他们具有先进的经营理念，有些也已经积累了一定的资金，利用自家或邻居的宅基地，自行举办精品民宿，为农村经济带来了内生的动力。

截至目前，全县在宅基地上改建的民宿共有650余家，每年可增加农户租金收入3250多万元，平均每户年均增收5万多元，农民住房的财产性收入翻了几十倍。

二、德清县宅基地创新管理问题与目标

从近年来德清县闲置宅基地开发利用探索和创新的四种形式看，农村宅基地“三权分置”已具备实践基础和雏形，但在现行农村宅基地管理体系和制度下也面临着很大的困难和压力。

一是宅基地所有权主体虚化。在农民财产性收入增加的同时，我们也清楚的看到，宅基地所有权的主体代表——集体经济组织的权益却得不到很好的发挥和保障。比如，村内宅基地怎么用？怎么布？有决策权吗？在宅基地（或者民房）流转过程中有话语权、支配权吗？同时，农村集体经济组织为了保障农村新产业新业态的发展，加大了基础设施的投入，改善了农村生态环境，资金成本和管理成本大大提高，有收回投资的权力吗？村内良好的生态环境是振兴的基础，需要全体村民共同努力共同维护，可用于办民宿等产业并非全部，集体有利益调节的权力吗？等等。

二是农户的宅基地取得权益的实现路径较为单一。德清县严格贯彻“一户一宅”政策，制定了分户标准。尽管实施严控宅基地总规模的政策，但新的宅基地还在不断增加。主要原因是宅基地取得权益的实现路径较为单一，达到符合分户条件的农户，一般情况就会申请新的宅基地建房，尽管在城镇有居住商品房，农村房屋建了也基本不住，也要急于将宅基地落实在土地上。为什么？农民就怕不落地权利就没了，保障就没了，“落袋为安”才是上策。

三是宅基地使用权流转缺乏保障。以“一户一宅”为主要内容的农村宅基地制度，是我国农村土地集体所有制的一个重要内容，是中国特色的农村住房保障制度，是当今中国社会稳定的“定海神针”。基于宅基地制度的农村住房保障功能定位，我国《物权法》、《土地管理法》在将宅基地使用权定性为用益物权的同时，也对宅基地使用权的出租、转让、抵押等权能予以限制，只允许在集体内部调剂流转，严禁城镇人口购买，宅基地自由流转受到很大的限制。

综上分析，除宅基地所有权需要进一步明确落实外，“两权复合”已然造成“两权难全”，这就是我们宅基地制度改革面临的“问题导向”，解决些问题就是我们改革的“目标导向”。

在2018年中央一号文的指引下，德清县在总结以往宅基地改革经验的基础上，聚焦我国宅基地制度的身份性居住保障功能和物权性财产权功能如何兼顾这个重大理论和实践难题，本着实现既让宅基地适度流动起来，让宅基地成为农民的资产，解决闲置宅基地和闲置农房问题，又不能动摇农村住房保障制度，确保农民住有所居全覆盖的目标，探索开展了宅基地“三权分置”改革，实现了宅基地产权制度改革和宅基地流转方式创新的联动。

三、德清县宅基地创新管理改革路径

2018年6月28日，德清县人民政府印发《德清县农村宅基地管理办法（试行）》（德政发〔2018〕31号），着眼于农村宅基地的住房保障功能和物权性财产权功能的分离与优化，打破现行宅基地使用权的身份性居住保障权与物权性财产权“两权复合”结构，对宅基地“三权分置”开展了体系化的探索和设计。

请横向观看~

（一）夯实宅基地“三权分置”改革的基础。落实宅基地集体所有权，是宅基地“三权分置”改革的基础。对于如何落实宅基地集体所有权，德清县除了赋予其参与村土地利用规划和村庄规划编制决策权利的同时，提出坚持宅基地“三权分置”改革以优化宅基地空间用途管制为前提，适度拓展宅基地用途，经批准后宅基地可用于兴办农村电商、民宿、餐饮、养老、科研、创意、文化产业和符合条件的小型加工业等农村新产业、新业态，以促进农村产业融合发展。

同时，根据全县农村集体经济组织股份制改革的现状，在民主决策的基础上，明确由村股份经济合作社代表村农民集体行使宅基地集体所有权，细化了村股份经济合作社对宅基地管理重要事项决策的范围及程序。

P.S.宅基地所有权从法定的角度，其权利行使主体应当按照“三级所有、队为基础”的原则来划分。但在各地的实践中，已普通存在跨集体经济组织安排使用宅基地的情况，且村庄集聚更有利于农村“三生空间”和基础设施的统一布局和安排，有利于农村集体土地的集约节约利用，因此，在经过充分的民主决策前提下，可以推广由村级统一行使宅基地所有权这一做法。

（二）扭转宅基地“三权分置”改革的关键。只有抓住宅基地农户资格权这个关键，宅基地“三权分置”改革才能纲举目张。德清在改革中着力探索宅基地农户资格权的性质及其内涵，提出宅基地农户资格权在法律性质上属于集体成员权的一个具体类型，是集体成员以户为单位所直接支配的专属性的身份利益。物权以权利人直接支配标的物为特征，而宅基地农户资格权中所包含的财产利益是间接的，即农户通过直接支配其身份利益方得以实现财产利益。

宅基地农户资格权不是物权，不是对财产利益的直接支配，而是属于农户凭成员身份享有的对集体经济组织的请求权，它只能通过集体所有权主体内部的分配机制实现自己。因此，对宅基地农户资格权的规范和保护，也只能从集体成员与集体组织的相互关系的角度进行。

基于这一认识，德清县对宅基地农户资格权取得和变动的规则及其实现方式等进行了体系化设计，将宅基地农户资格权配置和确认的权限纳入村民自治的范畴；虽然宅基地资格权不纳入不动产统一登记范围，但其所具有的特殊权利状态应当以明确的形式来实现，探索了以“村股份经济合作社宅基地资格权登记簿”、“宅基地资格权登记卡”等方法，对宅基地农户资格权进行公示和确认。

明确了宅基地农户资格权的多样化实现方式，资格权人可以享有的权利有：

• 可以申请分配宅基地

• 可以申请享受城镇住房保障政策

• 可以申领居住补贴

实现了以宅基地农户资格权为载体确保农村集体经济组织成员住房保障全覆盖；规定了诸如本村股份经济合作社社员身份丧失、经自愿申请退出等情形下，村股份经济合作社可以收回宅基地农户资格权。

（三）突出宅基地“三权分置”改革的重点。将身份性居住保障功能从现行宅基地使用权中剥离出来，推动宅基地使用权向典型用益物权转型和发展，是宅基地“三权分置”改革的重心所在。

德清县认为，纯化为典型用益物权后的宅基地使用权是集体成员依法行使宅基地农户资格权的结果，宅基地使用权一经设立，便独立于宅基地农户资格权。提出纯化为典型用益物权后的宅基地使用权可以出租、出让和抵押。宅基地使用权出租、出让的，应当向村股份经济合作社缴纳土地收益调节金，使宅基地集体所有权落到实处。土地收益调节金按合同价款的1%—3%的比例交纳，具体由村股份经济合作社在民主决策的基础上自行确定。

特别是，德清县探索允许宅基地使用权人将宅基地一定年限的地上权让与社会主体使用，并由受让人向宅基地使用权人一次性支付地上权出让金，受让人取得的地上权和房屋使用权可以抵押、出租和再转让。

宅基地使用权人出让地上权后，在同一宗宅基地上便并存着由集体所有权、宅基地农户资格权、农户宅基地使用权和社会主体的地上权等构成的权利群。

社会主体取得的地上权在法律性质上属设立于宅基地使用权上的下级用益物权，这一产权制度创新同时也是宅基地流转方式的创新，对于发挥宅基地的资产功能、破解闲置宅基地难题，具有重要意义。

P.S. 为防止借“三权分置”的名义，将“小产权房”合法化及形成新的“小产权房”，防止违法买卖宅基地，明确转让年限到期后农户必须收回“两权”。当然，若转让年限到期后，农户的宅基地资格权未发生变化的，也可以根据双方意愿确定是否续期。

2018年6月30日，德清县向为下渚湖街道二都村、莫干山镇何村、劳岭村、后坞村等4个村股份经济合作社颁发宅基地资格权登记簿，为流转宅基地的8位农户、2位用地业主颁发了宅基地农户资格权登记卡和不动产权证，对流转双方的权利予以公示和确认，让流转双方吃了定心丸，得到农民群众肯定。

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