农村集体经营性建设用地入市的德清密码

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栏目简介

从2015年初开始，全国33个县市开展了农村土地制度改革三项试点。

这项改革意义重大、影响广泛，在全面深化改革总体部署中属于“四梁八柱”改革。

德清县作为全国33个土地制度改革试点县之一，从改革开始就承担了农村集体经营性建设用地入市改革试点任务。

笔者择其工作要点，以PPT的形式进行生动化阐述，以期推动相关研讨，助力改革深化。

此为本期[改革笔记本]的由来。

德清县作为全国33个土地制度改革试点县之一，自试点开展以来，紧紧围绕顶层设计要求，确立了“建设一个统一市场、平衡两种权利、坚守四条底线”的改革路径，构建了“一办法、两意见、五规定、十范本”的政策体系。在全国率先实现了入市第一宗、登记第一本、抵押第一单。

截至目前，完成农村集体经营性建设用地入市234宗，面积1928.56亩，成交金额5.37亿元，征收调节金1.04亿元，农村集体收益4.33亿元。

一、主要做法

改革中，重点围绕 “谁来入市、哪些地入市、怎么入市、钱怎么分”这四个问题，积极推进改革举措的落地生根。

（一）坚持农民主体地位，分类明确“谁来入市”

农村土地制度改革关系农民切身利益，他们不能成为旁观者，更不能被缺席。德清县在主体设置、程序规定上把参与权、选择权、决策权赋予农民和农民集体。

1、明确了三类入市主体。在全面完成集体土地所有权确权登记发证的基础上，根据镇、村、组三类集体经济组织的不同形态和发育程度，结合不同的区域条件，建立了“自主入市、委托入市、合作入市”三种实现形式。

2、落实农民集体的市场主体资格。结合浙江省“三权到人（户）、权跟人（户）走”农村产权制度改革，开展了村级集体资产股份制改革，全县160个村（社区）级经济合作社成立了股份经济合作社。

3、强化土地入市的民主决策。为确保入市改革工作的透明度和公众参与度，德清县开展了农村土地民主管理“十村示范、百村共建”活动，将集体经营性建设用地入市等事项纳入核心内容，建立“三会三公开”制度。

（二）坚持集约高效利用，多规合一确定“哪些地入市”

为防止集体经营性建设用地入市形成“村村冒烟、组组点火”式的“低、散、乱”，注重在规划布局、产业门槛等方面把好准入关。

1、多维度调查确定存量。根据卫星遥感影像图、土地利用现状图和历年土地利用数据库，结合图上作业、无人机航拍和实地勘测等手段，开展集体经营性建设用地“一村一梳理，一地一梳理”，摸清了1881宗10691亩的存量底数。

2、“多规合一”促进布局优化。结合全国“多规合一”试点工作，对照土地利用总体规划、城乡建设规划、产业发展规划和生态保护规划套合分析，堵疏结合，分类确定入市途径。对符合“多规合一”要求的，确定了就地入市的途径，涉及地块1036宗，面积5819亩。

3、严格产业准入和加强供需对接。结合德清县“标准地”管理改革，组建农村集体经营性建设用地部门会审机制，强化入市项目前期审核，提高入市项目质量水平。同时，实行异地调整“先预约、后复垦、再入市”方式，公开接受广大业主用地规模预约申请，以需求定供给，确保有复垦、必入市。

（三）坚持市场配置资源， 以“五统一”规范“怎么入市”

围绕“让市场发挥决定性作用”这一主线，充分发挥政府在政策制定、环境营造、服务监管等方面的作用，通过“五统一”来构建城乡统一的建设用地市场。

1、实行统一的交易平台。依托县公共资源交易中心，增加集体经营性建设用地使用权交易项目，搭建城乡建设用地交易平台。

2、实行统一的地价体系。修编完成了全县城乡统一的建设用地基准地价和租金体系，并明确了试点期间每个地块必须选择2家以上评估公司进行评估后确定入市底价。

3、实行统一的交易规则。实行与国有土地交易 “大同小异”规则要求，，鼓励集体经济组织实施招拍挂的公开交易形式，已入市土地采用挂牌、拍卖方式交易的达到96%。

4、实行统一的登记管理。完善不动产统一登记系统，将集体经营性建设用地纳入不动产统一登记范围，并于2016年8月2日，发放了全国首本集体经营性建设用地《不动产权证书》。县内银行业金融机构实现了该业务的全覆盖。

5、实行统一的服务监管。全面做好平台搭建和审批监管等工作，实现了“申请、审批、交易、颁证”全程服务60日办结。

（四）坚持收益均衡共享，差别化落实“钱怎么分”

按照“让农民群众有更多的改革获得感”为目标，建立土地增值收益在国家、集体和个人之间合理分配机制。

1、差别化确定调节金征收比例。在综合考虑了工业地价与商业地价、不同的规划区对土地增值的影响，确定了按类别、有级差的征收模式。

2、差别化落实内部收益分配。提出了“实物形态、股权形态、现金形态”三类分配模式，并将入市收益纳入农村“三资”管理范围。

3、开发信息平台“统一”管好资金流向。开发了“农村集体经营性建设用地入市一体化信息管理平台”，将资金征缴、分成、缴库、支出、监管等各个环节纳入系统统一管理。

二、主要成效

坚持以改革实效、群众是否受益来检验改革举措，把改革举措落地作为重点来抓，实现了土地增效、农民增收、集体壮大、产业升级和基层治理加强的目标。

（一）实现了“同权同价、同等入市”，县域内城乡统一的建设用地市场形成。建立完善市场交易规则，将全县集体经营性建设用地统一纳入县公共资源交易中心交易，在县域范围内初步建立起了城乡统一的建设用地市场，形成公平竞争的用地市场环境。

（二）实现了“集体壮大、农民增收”，群众的改革获得感显著增强。始终把维护好、发展好农民利益作为出发点，让老百姓共享发展成果。 

（三）推进了“土地增效、产业兴旺”，农村经济发展后劲明显增强。坚持用农村土地制度改革举措落地服务农村经济发展，精准对接农村新业态新产业的发展需求，以农村产业的升级拉动土地增效，持续为农村经济的发展注入活力。

（四）推动了生态保护、节约集约，农村面貌进一步改善。改革中始终把生态保护优先、节约集约利用放在首位，结合农村全域土地综合整治和美丽乡村建设，全面推进农村“生产、生活、生态”空间再造。

（五）实现了“治理有效、乡风文明”，农村土地自我管理明显提升。始终把农民和集体放在主体地位，真正让农民群众当家作主，权赋予农民和农民集体。

三、经验样本

德清的相关改革做法被《国务院关于“三块地”改革试点情况的总结报告》4次引用，集体土地入市抵押贷款征收范围认定等多条创新举措被新《土地管理法》等法律法规吸收，为国家土地修法贡献了德清元素。

1、农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款全国第一单

率先在全国出台了允许农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款的政策性文件，将集体经营性建设用地使用权列入押品范围，在全国实施了农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款第一单。

2、土地增值收益核算方面

德清提出的“按类别、有级差”的土地增值收益调节金征收模式被吸纳到原财政部和原国土资源部联合发布的《农村集体经营性建设用地土地增值收益调节金征收使用管理暂行办法》中。

3、入市收益内部分配方面

2015年12月30日经浙江省第十二届人民代表大会常务委员会第二十五次会议通过的《浙江省农村资产管理条例》第二十七条收纳了德清县集体经营性建设用地入市收益分配做法。

4、统筹推进农村土地制度改革三项试点工作现场交流会

2017年4月25-26日，部统筹推进农村土地制度改革三项试点工作现场交流会在德清召开，来自全国33个试点地区的领导代表参会，并实地考察了全国首宗农村集体经营性建设用地入市（醉清风度假酒店）等7个项目。

5、入选大型展

德清首宗入市照片及合同分别入选“伟大历程·辉煌成就-庆祝中华人民共和国成立七十周年大型成就展”及“伟大的变革-庆祝改革开放四十周年大型展览”。

6、新闻联播

2019年11月24日《新闻联播》用时2′24″专题报道德清的农村集体经营性建设用地入市工作。

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