乡村振兴促进法制定台前幕后的故事

承载亿万农民期待，凝聚顶层设计匠心与各方民智民力，历经三次审议，乡村振兴促进法4月29日由十三届全国人大常委会第二十八次会议表决通过。6月1日，乡村振兴促进法正式实施。自此，三农领域固根本、稳预期、利长远的基础性、综合性法律落地生根。

乡村振兴促进法聚焦增加农民收入、提高农民生活水平、提升农村文明程度等核心任务，对乡村振兴的总目标、总方针、总要求作出明确规定，把实施乡村振兴战略必须遵循的重要原则、重要制度、重要机制固定下来，阐明乡村振兴往哪走、怎么走、跟谁走等重大问题，成为当之无愧的三农法治重器。

中央农村工作领导小组办公室主任、农业农村部部长唐仁健表示，乡村振兴促进法与2018年中央一号文件、乡村振兴战略规划、中国共产党农村工作条例，共同构成实施乡村振兴战略的“四梁八柱”，而且是“顶梁柱”，必将更好地发挥法律的规范、引领和推动作用，持之以恒、驰而不息促进乡村振兴，确保党中央关于乡村振兴战略部署不折不扣贯彻落实。

充分凝聚立法智慧，方能铸就重器良法。回顾乡村振兴促进法的制定过程，立法机关始终坚持依法立法、科学立法、民主立法。在起草过程中，党中央和国务院各有关部门积极参与，群策群力，多次召开各种层次的座谈会，充分讨论交流，广泛听取意见，反复研究论证，不断修改完善，并深入地方调研，总结实践经验，特别是充分发挥人大代表在立法中的作用，先后书面征求500多位全国人大代表意见，最终成就这部反映民意、集中民智、凝聚民力的重器良法。

群策群力

党的十九大提出实施乡村振兴战略后，中央进行一系列部署，特别是在2017年的中央农村工作会议和2018年的中央一号文件中都明确提出，要制定乡村振兴法。2018年3月，十三届全国人大一次会议后，中央把牵头制定这部法律的责任落实到全国人大农业与农村委员会。全国人大农业与农村委员会进行一系列调查研究，向全国人大常委会领导汇报之后，征求各方意见，也征得中央同意，最后明确这部法律名称为乡村振兴促进法。

自2018年9月十三届全国人大常委会绘就五年立法规划蓝图以来，乡村振兴促进法的立法工作一直牵动社会关注。乡村振兴涉及范围广、立法难度高，如何甄别和提炼问题，选择适合通过立法进行规范的重点内容，实实在在考验立法智慧。

2019年1月，全国人大农业与农村委员会牵头组织国家发展和改革委员会、农业农村部、财政部等成立乡村振兴促进法起草领导小组和工作小组。全国人大农业与农村委员会主任委员陈锡文担任组长，时任农业农村部副部长韩俊为领导小组副组长。全国人大农业与农村委员会办公室、农业农村部法规司主要负责人担任起草工作小组组长，相关处室参加工作小组。

2019年3月，陈锡文接受采访时表示，由全国人大常委会制定的乡村振兴促进法，将是一部有关乡村发展、城乡融合的上位法。实施乡村振兴战略，要真刀真枪、真金白银地干，这就需要依靠法律来保障。

2019年4月，农业农村部在江西省南昌市召开乡村振兴立法工作座谈会。来自全国各地农业农村法规系统的与会代表见仁见智、各抒己见，呼吁进一步明确、细化依法护航乡村振兴的具体内容，明确需要通过法律规定乡村振兴最低限度必须做成什么样，明确必须依法保障乡村有人振兴、有地务农、有钱发展。

2019年12月，乡村振兴促进法起草领导小组召开会议，对法律草案初稿进行审议讨论并完善。随后的全国人大农业与农村委员会全体会议审议并原则通过乡村振兴促进法草案。

2020年2月，农业农村部就司法部转来的乡村振兴促进法草案（征求意见稿），按照时任农业农村部领导指示要求和有关司局意见建议，从坚持农业农村优先发展方针、增强法律针对性和约束力方面，形成进一步细化实化财政、金融、用地等有关扶持措施条款的具体修改建议。

千锤百炼

2020年6月，乡村振兴促进法草案提请十三届全国人大常委会第十九次会议审议。陈锡文在作草案说明时表示，乡村振兴促进法重点在促进，通过建立健全法律制度和政策措施，促进乡村全面振兴和城乡融合发展，不取代农业法等其他涉农法律，与其他涉农法律共同构成农业农村法律制度体系，在起草过程中注意处理好与现有涉农法律的衔接，同时也作出一些创新性规定。

会后，全国人大常委会法制工作委员会将草案印发各省（区、市）人大、中央有关部门和部分全国人大代表、基层立法联系点、高等院校、研究机构征求意见。全国人大宪法和法律委员会、全国人大农业与农村委员会、全国人大常委会法制工作委员会联合召开座谈会，听取中央有关部门、全国人大代表、专家学者的意见。全国人大宪法和法律委员会到陕西调研，听取意见。全国人大常委会法制工作委员会多次就草案的有关问题与全国人大农业与农村委员会、农业农村部交换意见，共同研究。

与此同时，一审草案全文在中国人大网公布，面向社会公众公开征求意见，我国拟立法保障乡村“五大振兴”的公共讨论频现。2020年8月，据全国人大常委会法制工作委员会发言人臧铁伟通报，一个月的征求意见期里，共收到978名公众提出的1752条意见，另外收到群众来信52件。一些社会公众建议草案进一步落实乡村振兴战略，提高相关举措的针对性、可操作性等。

2020年11月，针对全国人大常委会法制工作委员会形成的乡村振兴促进法草案（一审后修改稿），农业农村部再次研究提出修改意见，建议细化、实化支持保护措施，推动农业农村优先发展方针落地，遵循村庄发展规律，防止村庄规划、整治中搞“一刀切”等。

2020年12月，全国人大常委会法制工作委员会、农业农村部等赴山东青岛、潍坊两地，就乡村振兴促进法进行调研，召开座谈会听取地方人大、农业农村等部门和有关专家对法律草案的意见。同月，全国人大宪法和法律委员会第131全体会议审议乡村振兴促进法草案。

2020年12月，十三届全国人大常委会第二十四次会议对乡村振兴促进法草案展开二次审议。根据全国人大常委会审议意见和各方面意见，二次审议稿作出主要修改：首先，更充分体现党中央关于全面推进乡村振兴战略实施的目标任务和指导原则，突出党对乡村振兴工作的领导及促进乡村振兴应当遵循的原则；其次，完善乡村建设管理、改善乡村人居环境的内容，加强乡村无障碍设施建设，强化新建农村住房规划管控，严格禁止违法占用耕地建房；再次，增加推进节约粮食，防止和减少粮食浪费的规定。另外，明确要求各级人民政府采取措施增强脱贫地区内生发展能力，建立解决相对贫困的长效机制，巩固脱贫攻坚成果等。

再三打磨

十三届全国人大常委会第二十四次会议闭幕后，全国人大常委会法制工作委员会在中国人大网全文公布草案二次审议稿，征求社会公众意见，共收到141人提出的300条意见，另收到群众来信11件。意见主要集中在增加防止耕地“非农化”“非粮化”的规定、加强乡村法律服务、发挥农民在乡村振兴中的主体作用、完善脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的制度措施等方面。全国人大宪法和法律委员会、全国人大常委会法制工作委员会还到北京、山东等地调研，听取地方意见，并多次与有关方面交换意见，共同研究。

2021年1月，农业农村部会同国家乡村振兴局与全国人大常委会法制工作委员会共同研究，根据中央农村工作会议、2021年中央一号文件和全国农业农村厅局长会议等精神，对草案作出进一步修改完善，加快推进法律制定进程。

2021年3月，中央农村工作领导小组办公室主任、农业农村部部长唐仁健针对乡村振兴促进法草案（二次审议稿修改稿），就充实完善粮食安全战略、抓好种子和耕地两个“要害”、农业生产“三品一标”、规范村庄撤并、加强传统村落和传统文化保护等有关内容提出一系列重要修改意见。

2021年3月23日，全国人大常委会法制工作委员会组织召开乡村振兴促进法草案修改座谈会；3月26日，全国人大宪法和法律委员会全体会议审议乡村振兴促进法草案；4月12日，全国人大常委会法制工作委员会组织召开乡村振兴促进法草案通过前评估会，邀请部分全国人大代表、专家学者、基层立法联系点、基层人民政府、农民专业合作社、农业企业、村干部和农民等方面的代表进行评估。4月20日，全国人大宪法和法律委员会再次进行审议。

2021年4月26日，十三届全国人大常委会第二十八次会议对乡村振兴促进法草案展开三次审议。根据各方意见，乡村振兴促进法草案三次审议稿主要修改在于进一步强调保障国家粮食安全的重要性，并增加防止耕地“非农化”“非粮化”以及保障种子安全等内容；在总则中突出乡村文化振兴的内容，并增加中国农民丰收节的规定；健全支持乡村产业发展的内容；完善对乡村人才队伍建设的规定；充实支持城乡融合发展的内容，并严格规范村庄撤并，严禁违背农民意愿、违反法定程序撤并村庄；加大对乡村振兴的支持保障力度，完善巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的规定等。

民主立法

坚决贯彻落实党中央决策部署，十三届全国人大常委会扛起立法责任，制定乡村振兴促进法，是以法律的形式将党中央有关乡村振兴的系列重大决策部署制度化，把行之有效的政策措施法定化，将其转化为国家意志和全社会行为准则。这决定了乡村振兴促进法必然以人为本、以粮为天，立足复兴，面向未来，不仅要为跨越30年的乡村振兴战略提供长久制度保障，而且要因应我国农业农村现代化加速推进和第二个百年奋斗目标实现的历史使命。

亿万农民翘首期待，社会各界高度关切，乡村振兴促进法制定的台前幕后，代表委员提案里、三次分组审议时、历次立法调研间、公开征集民意期，开门立法、民主立法的故事屡见不鲜。

直到2021年4月27日，全国人大宪法和法律委员会还在逐条研究全国人大常委会组成人员围绕草案三次审议稿发表的审议意见，针对乡村产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴、组织振兴提出具体修改建议：增加持续改善农村学校办学条件，支持开展网络远程教育，支持县乡村医疗卫生人员参加培训、进修，支持医师到乡村普及医疗卫生知识等规定；将第四章章名“文化传承”修改为“文化繁荣”，在有关条款中增加提倡诚实守信、促进男女平等等规定；增加加强乡村环境治理，因地制宜推广简便易行的垃圾分类，鼓励和支持使用清洁能源、可再生能源等规定；增加推进数字乡村建设，加快县域城乡融合发展，提升乡村基本公共服务水平，加强对残疾人的关爱服务，保障农民工社会保障权益等规定；增加规定，村民委员会、农村集体经济组织等应当接受村民监督，村庄规划、建设应当尊重农民意愿等。

如何确定乡村振兴促进法的调整对象，特别是乡村振兴中乡村的范围，起草过程中也存在不同看法。对“乡村”的定义，草案原本表述为“本法所称乡村，是指城市建成区以外具有自然、社会、经济特征和生产、生活、生态、文化等多重功能的地域综合体，包括乡（民族乡、镇）、村（含行政村、自然村）等”。最终，在充分讨论后，颁布的法律中对“乡村”的定义表述为“本法所称乡村，是指城市建成区以外具有自然、社会、经济特征和生产、生活、生态、文化等多重功能的地域综合体，包括乡镇和村庄等”。

从调整方法区分，法律有主体法、行为法、促进法等不同类型，历经立法调研和三次审议期间的百家争鸣，最终明确乡村振兴促进法的重心系规范各级人民政府及有关部门在实施乡村振兴战略中的行为以及应当承担的责任，属于典型的促进法类型。

值得一提的是，乡村振兴促进法的主体内容是明确政府及其部门促进乡村振兴的支持对象、支持范围、支持手段、支持措施等制度，在责任制度的设定上不同于民法中的民事责任，也不同于其他行政法中的行政责任，而是通过加强党的领导、行政管理体制的层级约束、人民代表大会的监督约束等保障法律的实施。除为政府及有关部门设定职责外，还专章规定监督检查制度，从考核评价、评估、报告、检查、监督等方面明确责任追究体系，确保政府及相关部门依法履行职责。法律全文中“政府应当”的表述出现51次，都是为政府设定的法定义务。针对实践中个别地方政府滥权损害农民利益的现象，法律也作出严格的实体性限制和程序性限制。

针对乡村振兴促进法制定，此前社会各界期待主要围绕如下领域：重点解决城乡之间、区域之间、产业之间的发展差距问题；突出对相对贫困地区和弱势群体的倾斜政策；兼顾乡村振兴中的多元目标；严格限定政府行为防止政府及其部门滥权损害农民利益；做好与其他相关法律的衔接；盼望法律规定的相关措施更好体现可操作性。最终颁布的乡村振兴促进法对上述群众期待均有回应，并作出相关规定。

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