甘肃陇西县首轮农村宅基地制度改革试点情况综述

吴钢宅基地管理与利用

2024-09-15

一、农村宅基地制度改革试点背景

2014年12月2日，习近平总书记主持召开中央全面深化改革领导小组第七次会议。会议审议了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，并于2015年1月，由中共中央办公厅和国务院办公厅正式印发，这标志着，我国农村土地制度改革进入试点阶段。我县经省政府推荐被国务院列为全国33个农村土地制度改革试点地区之一，承担农村“三块地”改革任务。

为便于推进重大改革于法有据，2015年2月27日，第十二届全国人大常委会第十三次会议通过了《关于授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》（以下简称《决定》）。根据《决定》，在北京市大兴区等33个试点县（市、区）暂停实施《土地管理法》《城市房地产管理法》的6个条款。

三年多来，根据党中央、国务院统一部署，原国土资源部等有关部门认真落实中央精神以及《决定》要求，在地方各级党委政府的密切配合下，各地试点工作取得重要阶段性成效：一是农村集体经营性建设用地入市改革效果初显，已形成相对成熟的规则体系；二是宅基地制度改革在保障农民取得宅基地、自愿有偿退出宅基地和完善宅基地制度等方面作了积极探索；三是农村土地征收制度改革中一些重点、难点、热点问题开始破题。原试点工作按照改革方案，应于2017年年底结束，在全国人大授权的期限（2017年12月31日）届满之际，为了进一步深入推进改革试点、总结试点经验，为法律修改打好基础，经国务院提请全国人大常委会审议，2017年11月4日，第十二届全国人大常委会第三十次会议通过了关于延期的决定（延长一年至2018年12月31日）。此后的2018年12月29日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第七次会议再次做出决定，将调整实施有关法律规定的期限又延长至2019年12月31日。在“三块地”改革试点期间，为更好地实现改革目标，2016年9月，中央批准进一步统筹协调推进农村土地三项制度改革试点，在坚守“土地公有制性质不改变，耕地红线不突破，农民利益不受损”3条底线的前提下，把土地征收制度改革和农村集体经营性建设用地入市改革扩大到现有33个试点地区，宅基地制度改革仍维持在原15个试点地区。

通过两次延期和33个试点地区前后近5年的改革试点，就全国而言，改革试点成果已在《土地管理法》、《土地承包法》《民法典》等法律修订中得到体现。第三次修正的《土地管理法》在2019年8月26日第十三届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议通过，自2020年1月1日起施行；第二次修正的《土地承包法》在2018年12月29日第十三届全国人民代表大会常务委员会第七次会议通过，自2019年1月1日起施行；《民法典》在2020年5月28日第十三届全国人民代表大会第三次会议通过，自2021年1月1日开始施行。

二、陇西宅基地制度改革试点情况

2015年3月，陇西被列入全国33个农村土地三项制度改革试点地区，作为我省唯一承担改革试点任务的县，试点的重点方向是农村集体经营性建设用地入市。根据《国土资源部关于深化统筹农村土地制度改革三项试点工作的通知》(国土资发〔2017〕150号)精神，2017年，在原《陇西县农村集体经营性建设用地入市和土地征收制度改革试点实施方案》的基础上增加农村宅基地制度改革内容，修改完善形成了《陇西县深化统筹农村土地制度改革三项试点实施方案》。按照中办国办印发的《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》精神，我县宅基地改革主要有四项内容：一是针对农户宅基地取得困难、利用粗放、退出不畅等问题，要完善宅基地权益保障和取得方式，探索农民住房保障在不同区域户有所居的多种实现形式；二是对因历史原因形成超标准占用宅基地和一户多宅等情况，探索实行有偿使用；三是探索进城落户农民在本集体经济组织内部自愿有偿退出或转让宅基地；四是改革宅基地审批制度，发挥村民自治组织的民主管理作用。2017年以来，由“入市”单项突进，到“入市、征收”双向耦合，再到“入市、征收和宅基地”三项统筹，陇西县认真谋划、扎实推进。

（一）改革试点进展与成效

1、宅基地管理基础工作方面。（1）基本建立了宅基地管理信息数据库。完成了全县17个乡镇215个行政村集体土地所有权和115416宗46767亩宅基地使用权的调查入库工作，排查摸底闲置宅基地（包括闲置农房在内）共计6268宗2309亩，完成8.2万宗农房补充调查，登记发证61144宗23418亩，颁发不动产产权证书3200本。为建立管理数据库，实现信息化管理奠定了基础。（2）推进“多规合一”规划编制和落实。规划是推进农村土地制度改革的基础和前提，陇西县以“多规合一”试点为契机，编制完成了县级和17个乡镇的《城乡统筹“多规合一”总体规划（2015-2030）》，完成了县、乡两级土地利用总体规划中期评估、调整完善工作，对重点村开展《村土地利用规划》，初步实现经济社会发展、土地利用、村庄建设、环境整治等“一个规划、一本蓝图”。同时，委托专业机构对陇西县17个乡镇建设规划区基准地价进行了综合评估，编制城乡土地级别与基准地价更新报告，实现了基准地价全覆盖，为宅基地有偿使用提供了依据。

2、宅基地改革制度性成果方面。陇西县以切实保障和维护农民宅基地权益为出发点和落脚点，制定了《陇西县宅基地管理暂行管理办法》、《陇西县建设用地使用权转让出租抵押管理暂行办法》、《陇西县集体建设用地使用权抵押操作规范》、《陇西县宅基地使用权出租操作规范》、《陇西县居民建房管理办法》和《陇西县2018-2019年度宅基地自愿有偿退出、有偿使用标准》，为农村土地制度改革提供了制度遵循。

以此制度建设为基础，在改革试点中形成三个创新亮点：一是探索界定提出了资格权概念，即指为保障集体经济组织内部成员户有所居，按户享有首次无偿分配本集体所有土地建造住宅及其生活附属设施的权利；二是按照宅基地有偿使用所得就是集体土地增值收益的思路，参照集体经营性建设用地入市调节金收取比例，结合基准地价，以加权平均的办法分区域测算出宅基地有偿使用标准，最终形成了《陇西县2018-2019年度宅基地有偿使用和退出标准》，实现“三块地”改革集体收益基本平衡目标。三是以租赁方式实现有偿使用，提出了以租赁方式实现宅基地的有偿使用模式，同时为宅基地抵押权的实现开拓了路径。

3、宅基地有偿退出及闲置利用方面。宅基地改革试点期间，实现287宗、186.6亩宅基地在自愿有偿退出后，就地入市36.6亩、异地调整入市150亩；对全县3829宗2470亩废旧宅基地编制了复垦方案，完成复垦1220亩，实现闲置宅基地流转399宗154亩，与“两权抵押”改革相结合，赋予宅基地和入市土地使用、收益、流转及抵押、担保等权能，其中，实现宅基地抵押84宗3779万元，探索了宅基地的用益物权，增加了农民财产性收入。

4、依托改革试点推进农村经济发展方面。一是加快小城镇建设步伐。陇西县首阳镇完善中药材特色小镇规划，对临街宅基地用地采取“规划管控、自拆自建”的方式进行建设，将首阳镇临街134宗81亩宅基地统一调整为商服用地。对有融资需求的49宗经营性建设用地抵押2.7亿元，拓宽了融资渠道，实现了农村集体经营性建设用地从资源到资产再到资本的转化，盘活了低效利用的宅基地资源，唤醒了“沉睡”的资产。入市后新建和追加投资已达1.7亿元以上，优良的投资环境带动了产业发展，形成了政府、社会同参与，国有、集体共推进的良好局面，探索出了小城镇改造建设的新模式、新路径。同时，增加了就业机会，为贫困户脱贫增收拓展了就业渠道。据统计，永宁路商业街建成后，带动就业人口同比增加3000余人，提高了群众务工收入，为脱贫攻坚拓宽了路子。二是盘活农村资源。农村土地三项制度改革试点以来，积极探索，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权，适度放活宅基地使用权。和平乡永胜村组建成立黄土密码乡村文化旅游产业联合体，鼓励农民流转宅基地使用权，经营主体发挥各自优势，分工协作，共同发展，增加了农民财产性收入，促进了美丽乡村建设；马河镇贺家川村通过集体经济组织牵头，改善基础设施，美化村容村貌，依托宅基地着力打造原生态写生民俗体验村落，农户更是自发改善住房条件，还原当地特色建筑风貌，不断吸引画家、游客前来体验农家生活，初步实现了农宅变旅舍、家园变花园，个别户增收达3000元。

（二）改革试点不足与问题

1、试点工作基础较薄弱。从改革试点推进情况来看，一是规划编制方面，因林业与土地规划编制规程中对林地的界定各不相同，土地规划和“多规合一”规划基期年限不一致等，导致“多规合一”滞后，除集镇外，村庄规划严重滞后；二是土地利用规划及村庄规划落实受各种因素的制约，严格落实还有一定困难；三是全县宅基地基础数据统计录入还不完整，动态变化调整滞后。

2、宅基地监管难度大。陇西县城乡特别是城乡结合部的宅基地，出租、私下买卖行为比较普遍，普遍不申请办理登记备案，而宅基地的出租买卖相对较为隐蔽，集体经济组织作用发挥不够，加之受基层执法职责不明确和执法力量制约，宅基地依法监管及违法查处难度大，问题多。

3、宅改资金整合较困难。宅基地整治、宅基地有偿退出补偿及收回或回购的宅基地处置都需要大量前期配套资金，由于脱贫攻坚和贫困县县级财力有限缘故，使宅改资金筹集及整合十分困难，直接制约了宅改的有效推进。

4、基层群众对改革有抵触思想。受农村宅基地改革政策宣传不到位和农民根深蒂固的传统观念束缚，加之地域土地价值及利用的经济利益差异，群众普遍对改革试点政策、措施有不同乘程度的抵触情绪，推行宅基地有偿退出、有偿使用及闲置利用难度较大。

5、改革试点成效还不突出。宅基地改革试点虽然在有改革需求，经济有带动的区域和较发达的集镇取得进展和成效，但在面上，还没有取得大的突破，制度建设及创新还没有得到全面有效的落实；随着首轮改革试点的结束，已出台的宅基地取得与保障、退出与利用政策制度还不完善、不系统，配套衔接还不顺畅，需要进一步依法完善，依法落实。

三、陇西县农村宅基地制度改革试点的启示

（一）强化组织领导和领导亲力亲为是改革试点推进与成效取得的保障

改革试点以来，自然资源西安督察局和省、市、县三级党委、政府高度重视，省级成立了由省委副书记任组长的甘肃省试点工作领导小组。县委书记亲自挂帅担任领导小组组长，西安督察局安排专人挂职指导改革试点，形成了“省委直接抓、市委负责抓、县委主责抓，西安督察局参与抓、相关部门协同抓、国土部门具体抓”的“六抓”工作格局。县领导小组专设调查摸底、宣传报道、规划编制、政策制定4个工作组，建立了工作联席会议制度和“一周一调度、半月一督查、一月一通报”工作机制。强有力高规格专职化的组织领导和省、市、县三级党委、政府业务主管部门的参与指导为改革试点提供了有力保障。实践也证明，改革试点没有党委和政府坚强有力的组织领导是不可能取得成功的。

（二）强化培训引导和总结宣传推介是改革试点推进与成效取得的前提

陇西县采取“县上集中培训乡镇+乡镇集中培训村社”的模式，先后多次分级组织开展农村土地制度改革试点工作培训，做到乡镇党政主要负责人、业务专干、村两委班子“全覆盖”。多形式多途径的宣传和培训活动，让群众知晓改革、参与改革。通过四年的探索实践，试出了明显成效，产生了工作影响。2016年初，国务院副总理张高丽在新华社《国内动态清样》中，就陇西试点工作作了重要批示。中央深改办《改革情况交流》2016年第166期，对陇西经验予以交流推广。《经济信息联播》、《聚焦三农》、《甘肃新闻》及《国土资源报》、《经济日报》、《光明日报》等主流媒体先后宣传报道15次，新华社《甘肃领导专供》2018年第45期中，对陇西改革试点工作进行了专版介绍；行业期刊《中国土地》2018年第8、9期还对陇西试点经验连载予以报道。原国土资源部组织召开的全国性会议上陇西县作为典型进行了8次交流发言。这些宣传既提升了改革工作的知名度和创新水平，又反过来自加压力，推进了改革试点工作的创新和拓展。

（三）注重多方参与和发挥各方智慧是改革试点推进与成效取得的基础

在改革试点中，自然资源西安督察局、省厅相关处室负责同志，会同陇西县改革办全程调研、指导陇西县“三块地”改革试点工作，同时，县土地制度改革领导小组办公室积极主动邀请甘肃农业大学专家围绕集体建设用地二级市场开展了专题研究，委托兰州市国土资源评价研究院对集体经营性建设用地入市及收益分配从理论层面进一步进行分析研究，多部门的实践调研和理论指导，形成了具有较高理论水平和实践指导意义的调研报告，如针对陇西提出的“均衡分享”思路，就如何统筹推进入市和征收试点、如何实现收益分配的大体平衡等问题进行深入探索，形成了《统筹推进农村土地制度改革——陇西“思考”》、《如何实现入市与征收土地增值收益分配大体平衡的报告——关于陇西县试点探索的调查报告》、《农村集体土地“三权分置”面临问题和对策建议》、《陇西县集体建设用地二级市场建设专题研究》、《陇西县处置、盘活闲置土地措施及其闲置费收取标准研究》和《陇西县国有（集体）土地二级市场中税费政策研究》、《陇西县集体经营性建设用地入市与土地征收成本、增值收益研究》和《关于如何实现入市与征收土地增值收益分配大体平衡的报告》等研究成果资料。这些成果资料成为农村土地三项制度改革“陇西模式”试点经验的重要理论和技术支撑。

（四）注重真抓实干和努力开拓创新是改革试点推进与成效取得的根本

陇西县承担的全国宅基地改革试点工作与国家、集体、农户利益相联系，与农村社会的稳定和发展相联系，与党在农村的大政方针法律规范相联系，可以说牵一发而动全身。正因为如此，中央明确改革试点严格限制在经法律授权的县（市）开展，要求封闭运行，风险可控。这就要求我们的改革试点既要脚踏实地，真抓实干，又要针对贫困地区农村宅基地管理现状，严格按照中央三项制度改革意见精神及统筹三项试点实施方案，扎实而系统的进行了所涉及的改革任务。在改革试点的内容上，特别是机制建设上，利益分配上，措施落实上有破有立，结合实际，努力增强改革制度的系统性、整体性、协同性，为形成全国可复制、可推广、利修法的试点经验做出陇西的探索。

陇西县首轮宅基地制度改革试点工作已于2019年结束，目前，按照中央农办农业农村部的安排部署，又与我省的凉州区、康县承担了新一轮宅基地制度改革任务。无疑，陇西县首轮宅基地制度改革试点工作的成效和启示，必将作为工作基础和措施在新一轮宅基地制度改革试点中得到进一步的完善和创新。

附参阅引用资料：

1、2017年11月6日，国土资源部就农村土地制度改革三项试点延期答问，国务院新闻办公室网站

2、2017年12日，陇西县改革试点领导小组办公室，《陇西县深化统筹农村土地制度改革三项试点实施方案》

3、2018年12月，陇西县改革试点领导小组办公室，《陇西县农村土地制度改革试点工作总结》

4、2018年12月，陇西县改革试点领导小组办公室，《陇西县宅基地制度改革试点工作总结》

5、2018年8月、9月，叶红玲，《统筹推进农村土地制度改革三项试点——陇西的探索与思考》，《中国土地》2018年第8、9期

6、2018年12月29日，《十三届全国人大常委会第七次会议在京闭幕》，新华网

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