收缩型城市：鹤岗市完成街、社合并，市辖区合并已具备条件

鹤岗市是东北明星城市，近些年在各大媒体频繁现身。由于人口流失，房价非常便宜，公众号主编方舆无形有诗歌赞曰：

晴空一鹤排云上，

各地人民去买房。

作为黑龙江省4煤城之一，鹤岗市七普总人口89万。县的人口规模，地级的政区编制，设置6区2县，编制资源非常丰富。

鹤岗市政区图（方舆论坛 周釜俊绘制）

鹤岗市政区表（无形编制）

一、鹤岗市城市规划

鹤岗市规划2020年将城市人口控制在86万以内，这个任务超额完成，按七普数据，鹤岗市辖区城市人口2020年在50万以内。

国务院办公厅发布《关于批准鹤岗市城市总体规划的通知》（国办函〔2017〕135号），通过了《鹤岗市城市总体规划（2006—2020年）（2017年修订）》，规划提到：

“合理控制城市规模。到2020年，中心城区常住人口控制在86万人以内，城市建设用地控制在98.68平方公里以内。”

作为人口严重流失的地级市，鹤岗市确实把市中心人口控制在86万以内了，2020年七普人口全市89万，市辖区54.5万，中心城区人口应在50万以下，并逐年在下降，这个86万以内，笔者看应修订为50万以内。

不知道2030年的城市人口规划，笔者建议，不低于40万就好。

鹤岗市市辖区政区图（方舆论坛 余烨绘制）

二、鹤岗市财政破产

进入21世纪以来，鹤岗的财政状况逐步恶化。

根据鹤岗年鉴，南方周末记者统计了2001年－2020年鹤岗市财政缺口的情况。按全口径财政收入/支出计算，鹤岗市2001年财政缺口仅为1.8亿元，到2020年，缺口攀升至118亿元。

开源节流，作为塌陷性城市，人口流失，各行各业发展乏力，没有新的经济增长点，开源难度很大，节流就是必须面临的了。

2021年12月23日，鹤岗市发出通知，因鹤岗市政府实施财政重整计划，财力情况发生重大变化，决定取消公开招聘政府基层工作人员计划。

鹤岗市6个区只有54.5万人口，区划设置过多，市财政收入多年严重入不敷出，降低行政成本，区划调整已经不得不进行了。

实质上，鹤岗市的街道合并、社区合并已经推进了若干年。

三、鹤岗市进行街道、社区大合并

面对区划调整的压力，鹤岗市没有撤并市辖区，而是从下一级的街道开始。

鹤岗市的街道合并，是按《黑龙江省设立街道标准》规定执行：

1.建成区人口密度每平方公里1万人以上的不设区的市或市辖区，拟设街道区域常住人口不低于5万人，城镇人口不低于3万人；

2.建成区人口密度每平方公里0.5—1万人的不设区的市或市辖区，拟设街道区域常住人口不低于3万人，城镇人口不低于1.8万人；

3.建成区人口密度每平方公里0.5万人以下的不设区的市或市辖区，拟设街道区域常住人口不低于1.5万人，城镇人口不低于0.9万人。

街道撤并，合署先行。近几年的街道撤并（合署），方舆论坛收集的信息如下：

1、 2020年11月19日，鹤岗市东山区召开新一办、三街办合署办公第一次会议。（最新的区划统计，三街办已经撤销）

2、2021年3月12日，鹤岗市东山区人民政府网站发布， 经市政府同意，成立鹤岗市东山区新华农场街道办事处。

2、2021年11月16日，鹤岗市南山区大陆、富力合署办公街工委集中学习六中全会会议公报。2022年6月1 日，鹤岗市南山区铁东、铁西街工委书记齐丰实带着浓香的粽子和鸡蛋，看望辖区的困难居民。（大陆街道与富力街道合署、铁东街道与铁西街道合署）

3、2021年6月17日，鹤岗市工农区介绍显示：下辖红旗、新南(解放)、团结(湖滨)、育才4个街道办事处。2020年，湖滨街道办事处与团结街道办事处合署办公，解放路街道办事处与新南街道办事处合署办公。

4、2022年，资料显示，鹤岗市兴安区兴建路街道（与兴长路）合署、兴安街街道（与峻德街街道）合署。

5、2022年3月24日，鹤岗市向阳区概况显示：2021年下辖四个街道办事处。共含7个社区党群服务中心。即：北山街道办事处，含梧桐社区党群服务中心；红军街道办事处，含友谊社区党群服务中心、煤城社区党群服务中心；光明街道办事处，含和平社区党群服务中心、振兴社区党群服务中心；胜利南翼街道办事处，含红叶社区党群服务中心、南翼社区党群服务中心。（胜利街道、南翼街道合署）

鹤岗市街道合署示意图（方舆论坛 余烨绘制）

实质上，街道合署之前，社区合并就已经进行，以下仅就2010年与2022年街道、社区数量进行对比。

2010年，鹤岗市6个市辖区辖有32个街道、113社区（仅含街道所辖社区）：

1. 向阳区，5街道，17社区
2. 工农区，6街道，18社区
   
3. 南山区，6街道，24社区
   
4. 兴安区，5街道，18社区
   
5. 东山区，6街道，20社区（未计乡镇、林业局、新华农场及所辖社区、村等）
6. 兴山区，4街道，16社区

2022年，鹤岗市6个市辖区有24街道（合署等同撤并，不计新华农场改置街道）、53社区（仅含街道所辖社区，不计新华农场），如下图所示：

2022年相对2010年，鹤岗市辖区街道由32个减少到24个（黑龙江省民政厅仍按32街道计算，本文将合署按撤并算），街道所辖社区由113个减少到53个。

四、鹤岗市市辖区调整展望

2019年，鹤岗市对市辖区调整做过探讨，提出撤并一个市辖区，以宝泉岭垦区为中心成立新的行政区。

宝泉岭农场，位于鹤岗市萝北县，由黑龙江农垦总局宝泉岭分局管理。宝泉岭农场地处萝北县西南部，场部北距萝北县城30公里，南距鹤岗市22公里。

宝泉岭设区大概是以撤销东山区来置换。这个方案显然没有能通过上级认可，几年来未见进展消息。

从卫星图上看，宝泉岭镇区与萝北县县城（凤翔镇3万多人）建成区规模接近，作为县域中心勉强说得过去，但设镇划归地方也是合理选择。

实质上宝泉岭所属的农场在划归地方，设立镇（街道）或社区：

1. 黑龙江农垦宝泉岭管理局所属军川、延军农场移交鹤岗市萝北县，分别划归名山镇、云山镇。

2. 黑龙江农垦宝泉岭管理局所属名山农场移交鹤岗市萝北县，拟设街道办事处。

3. 黑龙江农垦宝泉岭管理局所属共青农场移交鹤岗市萝北县，设立共青农场社区管委会。

4. 黑龙江农垦宝泉岭管理局所属江滨农场移交鹤岗市萝北县，设立江滨社区管委会。

5. 黑龙江农垦宝泉岭管理局所属绥滨、普阳、二九〇农场移交鹤岗市绥滨县，分别设立社区管委会。

宝泉岭作为位于鹤岗市区与萝北县城中间的独立城镇，如果联合东山区、萝北县部分区域设立市辖区，则萝北县人口只剩余十几万人口，宝泉岭人口也只有十万人左右，规模偏小，设立市辖区的希望不大。

鹤岗市6个市辖区平均每个区辖4街道，每个区辖9个社区。街道之外，有2镇2乡1林业局1农场（该农场改制为街道）。

鹤岗市进行街道、社区撤并后，从行政角度上，保证了层级的有序，从管理角度上，则是奇特的存在。区、街道、社区3个层级显得过多，笔者认为可以削减一级，例如街道一级（每个街道辖2.2社区）。

鹤岗市辖区54.5万人口（2020年七普），面积4553平方公里，6个市辖区合并为1个市辖区是完全可行的。

原6个市辖区（不含乡镇）平均每个区辖9个社区，就是街道的规模，撤销原街道，6区改制为6个街道，2镇2乡保留，共计设立10个乡级建制。

若鹤岗市6区合并，以3市县(鹤岗市、萝北县、绥滨县）并入佳木斯市，或是合理的选择。

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