欧洲国土评述：欧洲未来的国土合作（下）——欧洲未来国土发展的七个重要领域
欧洲是个老龄化的大陆，在可预见的未来仍将如此。人口（特别是年轻人）持续集聚到大城市。来自欧盟以外的国际移民，为欧洲带来十分敏感的社会和政治问题。如今，欧洲长寿人口逐年增加，高企的老年人口抚养比和生育率下降对劳动力市场带来巨大挑战。欧洲某些地区的老龄化程度远高于其他地区，这些地区通常是偏远地区，当地的老龄人口获得充足的医疗保健服务面临很大挑战。
（一）欧洲老龄化地域特征
欧洲正在经历“银发海啸”的威胁。欧洲中位年龄从2008年的40岁增加到2014年的42岁，意味着一半人口的年龄在2014年超过了42岁。欧盟所有成员国的中位年龄都在增加，并且预计会进一步增加。平均而言，2014年出生的欧洲人预期寿命可达80.9岁。
老年抚养比普遍较高。在欧洲大部分地区，老年抚养比普遍较高，尤其是瑞典、法国、希腊、意大利、德国和葡萄牙的大部分地区。老年抚养比最高的地区包括怀特岛（英国）、博恩霍尔姆（丹麦）、希腊群岛以及撒丁岛中部（意大利）的奥里斯蒂安地区。而老人抚养比较低的地区包括加那利群岛、法属圭亚那、亚速尔群岛（葡萄牙）、爱尔兰、波兰、捷克共和国、斯洛伐克、塞浦路斯和冰岛的大部分地区。
老龄化与低生育率叠加。老年人通常需要更多的医疗保健服务，因此医疗保健系统可能会面临挑战。另一个挑战是劳动力减少。整个欧洲的生育率同时在下降，只有城市地区的人口自然增长最高，这在西北欧和波罗的海地区的大都市区尤其明显。大多数地区人口持续下降，特别是东欧国家和德国的非城市地区，由此导致区域衰退。德国东部、爱沙尼亚、拉脱维亚、立陶宛、保加利亚以及英国、西班牙、葡萄牙、意大利、希腊和罗马尼亚的农村地区尤为严峻。此外，欧洲移民和难民问题对欧洲国土发展的影响亦不容忽视。
人口（尤其是年轻人）主要流向是城市中心。寻求更好的工作机会和家庭团聚是人口迁移的主要原因，获得更便利的基本公共服务（SGI）是人们向城市中心迁移的另一个重要考量。“农村外流”是一种普遍现象，人力资本从偏远农村地区迁移到城市和交通便利的市郊地区。随着城市中心的吸引力逐渐增大，提供了更多的就业机会，越来越多的人迁移到大城市或二线城市。充满活力的城市中心净迁入率较高，特别是首都的净迁入率最高。
欧洲内部移民仍然是欧洲移民的主要形式。欧洲劳动年龄人口的10％不在其出生国居住。罗马尼亚、葡萄牙、立陶宛、拉脱维亚和克罗地亚的许多人移居到其他国家。据统计，2015年有140万欧盟公民迁移到其他欧盟成员国。其中德国接收的欧洲内部移民人数最多（154万人），其次是英国（63.22万人），法国（36.4万人），西班牙（34.2 万人）和意大利（28万人）。欧洲自由贸易区国家也接收了欧洲内部移民，瑞士接收的移民最多（15.4万人），其次是挪威（6.1万人）、冰岛（6千人）。按占比，卢森堡是接收欧洲内部移民人数最多的国家，其次是马耳他、奥地利和德国。
高技能和有专长的年轻人流动性更大。自2004年以来，所有欧洲地区的劳动力流动性都在加强，尤其是来自欧洲东部、南部地区受过高等教育的年轻人，他们向西、向北移动，以寻求更好的工作和生活条件。20~29岁和30~44岁年龄段的人口迁移率分别为3％和4％，约为45岁及以上年龄人口迁移率的3倍。
人口迁出地区的发展受到严重挑战。人才外流是欧洲内部移民最显著的特征之一。受过教育的年轻人在本土或其他国家的城市寻求更好的机会，造成迁出地区（通常是农村地区）面临人才流失，人口和经济活动减少、基本公共服务水平下降等风险。
欧洲一些高素质年轻人走向全球活力中心。尽管欧洲的生活和工作十分诱人，但越来越多的高技能年轻人倾向于迁移到欧洲以外充满活力的全球中心。欧洲邻国或印度、中国、巴西、南非等充满活力的新兴大都市，在一定程度上开始与欧洲和西半球其他城市竞争，吸引国际投资和熟练劳动力，也吸引着欧洲高素质年轻人。这种趋势使欧洲一些国家和地区已经面临的整体人才流失进一步加剧。
难民涌入造成严重的人道主义危机。难民主要通过陆路或海路等八种途径不定期地跨境进入欧盟。地中海东部路线成为2015年的最大迁徙热线，约有6.6万来自叙利亚、伊拉克、阿富汗和巴基斯坦的寻求庇护者涌入欧洲。在当前的难民危机中，西巴尔干路线达到非法移民的最高水平。2010年到2015年，地中海中部路线吸引了最多的移民；地中海的岛屿和内陆小镇成为难民主要过境中转站。由于难民大量涌入，对过境地区造成严重的社会和经济影响。例如，人口为199,231的北爱琴海，仅2016年就有169,993难民涌入。近年来，欧洲收到的庇护申请者不断增加，其中德国、瑞典、法国和意大利收到的庇护申请最多。接受率最高的国家是保加利亚、马耳他、丹麦、荷兰、瑞典、瑞士和意大利。庇护申请率最低的国家集中在中欧和东欧。
与移民领域的合作与政策指引
为偏远地区老年人提供更好的基本公共服务。跨地区共享基本公共服务或在线提供医疗保健建议会创造双赢局面。开发针对老年人的区域性一站式联合行政管理解决方案，制定联合电子医疗保健建议条款；通过联合报价和投资，确保老年人有更多的机会享受基本公共服务；城市中心和农村地区可携手合作，为老年人提供无障碍空间、娱乐活动场所和替代方案。
发挥老年人的经验，保持区域对年轻人的吸引力。老年人仍然可以对社会做出有益贡献，因此不应仅仅将老龄化视为一种负担。探索“年轻、充满活力”和“银发”地区间的互补发展潜力，年轻人可以从老年人的经验中获益，老年人因此而保持活力。创建教育或文化中心吸引年轻人，使地区保持吸引力，平衡整个欧洲日益严重的人口失衡问题。
减少移民对城市地区的压力。移民不断向中心城市流入，增加了这些城市的压力。要加强合作，制定减轻城市压力并控制城市蔓延的跨地区联合解决方案。
使移民更好地融入新环境。对于要迁移到新地方的人，特别是来自不同文化背景且没有工作的难民来说，在新地方定居并不容易。跨地区的联合行动有助于新移民融入社会，为此要加强联合劳动力流动平台建设，让欧洲移民更好地融入劳动力市场。
改进对难民潮的管理。加强对全欧洲难民的入境、过境、定居和流动的管理与合作，对北爱琴海群岛、马耳他、意大利南部沿海地区和东欧的小城镇等过境地区尤为重要。要建立联合系统，规范欧洲以外移民的管理和流动，减轻入境口岸（如地中海沿岸地区和岛屿）的压力。
随着第四次工业革命的到来，知识经济越来越重要。预计第四次工业革命将对人们的工作、休闲和生活产生重大影响。欧洲不同地区知识经济的发展水平差异很大，因而在第四次工业革命中，欧洲不同地区将具有不同的优势和发展路径。知识经济需要专业化和高技能的劳动力，在创造就业机会方面有溢出效应，从而激发了对“高技能”工人的需求。因此，知识经济发展具有特殊的地域意义。
知识经济高度集中在西北欧的中心城市。综合考虑区域劳动力人口迁移、研究和创新能力以及地域等因素，划出知识经济四个不同等级区域（图1），显示出欧洲地区的知识经济潜力地域各异的特征。竞争力强且以知识为基础的地区大部分位于西北欧的中心城市，例如德国南部、巴黎、都柏林以及挪威和瑞典西海岸。金融危机以来，这些地区经济增长，劳动力市场有所改善主要原因是外来人口流入。而在东欧许多地区以及西班牙、葡萄牙、希腊和意大利南部，知识经济竞争潜力最低。
知识经济加剧了人才和资本聚集，也造成性别失衡。知识经济发达地区不断吸引社会资本和人力资本流入，进一步增强了知识经济，进而加速了区域集中。在大都市地区，伴随着高技能年轻技术移民的大量流入，高学历人群占比提高（图2），城市发展从而受益于高素质的人力资本。而北部和东部一些知识经济欠发达地区，因年轻劳动力流失，其发展受到制约。最新数据显示，东欧地区和瑞典北部的女性短缺，不利于这些地区的社会经济发展。
图1 欧洲具有竞争力的知识经济四级分类（2012-2015）
图2 2014年欧洲受过高等教育的人口占总人口的比例
知识型劳动力流失地区获得财富回流。知识经济竞争力较弱的地区，面临高技能劳动力流失的挑战，特别是波罗的海国家、西班牙北部、芬兰东部以及东欧国家的城市地区。统计数据显示，高技能人才大量外流的地区会通过汇款获得资本回流。拉脱维亚和克罗地亚是欧盟最依赖汇款的经济体，其次是匈牙利、立陶宛、保加利亚和罗马尼亚。例如，罗马尼亚东南部Vulturu村，是一个人口数量约为4000人的村庄，大多数年轻人从1993年开始出国打工，他们向家乡汇款约176万欧元，对当地社会经济发展发挥了重要支撑作用。
发展壮大知识经济来增强全球竞争力。可以通过区域合作应对欧盟经济竞争力发展不均衡的问题：一是加强知识经济强弱不同地区之间的联系与合作，提升整个区域知识经济竞争力；二是降低知识经济集聚密度来减少因过度集聚带来的负面影响。
打造知识产业集群，提升区域经济竞争力。通过合作可以找到与本地区相关的独特增长点。
➢ 第一，与提供人才培训地区建立牢固联系，以弥补高技能人才供需匹配问题；
➢ 第二，通过与具备互补性的地区合作，完善知识经济的价值链；
➢ 第三，加强合作还可以提升地区的知名度和形象，吸引全球的知识型员工。从全球范围看，城市网络要比单一城市表现得更好。
例如，荷兰北布拉班特省的五个主要城市建立了BrabantStad城市网络，通过知识、创新和增值，增强国际吸引力和知名度，形成世界一流的集群竞争力。同样，德国巴登符腾堡州、瑞典斯德哥尔摩地区等具有强大经济集群的地区都受益于合作。
通过合作减少知识经济过度集聚带来的国土失衡。知识经济过度集聚可能会对知识经济人才迁入和迁出地区产生不同的影响。加强与知识经济竞争力较强地区的合作可以实现双赢。
一是，在劳动力供给方面开展合作可以降低国土发展不平衡和人口减少带来的影响。政府重点要加强知识经济的专门培训，以满足具有特定技能知识工作者的需求。二是，加强人才流失地区的造血能力。缺乏合格的劳动力已成为区域创新和增长能力的障碍。由荷兰、挪威、西班牙、立陶宛、德国、荷兰、瑞士、瑞典等7个国家边境地区共同发起的人才流动（Brain Flow）合作伙伴项目致力于人才培养，以支持跨境地区的创新能力和竞争力；三是，促进跨境功能区知识经济的发展。例如，卢森堡建立了跨境劳动力信息系统，向所有用户开放本国就业信息；四是，在国土空间尺度上开展合作以扩大规模经济。通过城乡地区之间的合作，平衡知识经济的生产区域和知识工作者的生活区域。
刺激经济增长和创造就业机会需要多种驱动力，其中中小企业（SME）和外国直接投资（FDI）是两个重要的驱动力。欧洲中小企业遍布各地，中小企业带来的就业机会使地区发展具有活力和弹性，因此需要为之营商良好的融资渠道，以保障其生存和成长。外国直接投资占比很高，说明投资环境良好，该地区发展将会直接受益于外国直接投资，从而使该地区的经济更富有弹性。
对欧洲经济和就业发挥着重要作用
中小企业对于经济发展至关重要。中小企业占欧洲全部企业的99％，这对于确保经济增长、创新、创造就业机会和社会融合都至关重要。中小企业包括中型、小型和微型企业。中型企业的雇员少于250人，小型企业雇员少于50人，微型企业雇员少于10人。其中，微型企业最为活跃，往往更具创新能力，但它们承受外部经济和金融冲击的能力也相对较低。
微型企业对南欧和北欧以及农村地区尤其重要。在葡萄牙北部受雇人群中，77％在微型企业工作。在西班牙农村地区、加那利群岛、意大利南部、克罗地亚沿海地区以及挪威和冰岛的北部地区，微型企业所雇用的人员占比很高。2008~2014年之间，意大利、西班牙、荷兰和罗马尼亚的微型企业从业人员占比有所下降，而克罗地亚、捷克共和国、拉脱维亚和爱沙尼亚的占比有所上升。
中欧和东欧中小企业从业人员占比较高。在瑞典、德国东部、波兰北部和立陶宛首都以外地区，中小企业的从业人员占比最高。由于集群的协同效应，工业集群中的中小企业显得更富有弹性；2008年至2014年期间，意大利的中小企业创造的就业机会最多。中小企业在爱沙尼亚、法国、德国、瑞典、挪威、波兰等一些地区都有良好发展。而在葡萄牙北部、意大利南部以及克罗地亚港口城市等地区，中小企业的作用在下降。
交通通达性和营商环境是中小企业发展的重要前提。在孵化和起步阶段，技术转化和融资可以帮助企业生存，在企业发展的成长和成熟阶段，供应商和客户则变得越来越重要。因此，一个地区的教育水平和营商环境对微型企业的成长产生重要影响。营商环境改善可以提高获得融资和集群发展的机会；中小企业成长的重要先决条件是营商环境，其次是城市化和可达性。
为地区发展带来生产率溢出效应
良好的国内制度和基础设施是吸引外国直接投资的决定因素。欧洲的外国直接投资有助于维护金融稳定，促进经济发展、提高社会福利，也有助于把握全球化带来的利益。在城市地区的服务业中，本地公司得益于外国投资公司的先进技术、生产流程、全球销售网络，使生产率得以较快提升。受金融危机影响，外国投资减少了在南部和东部欧洲国家的投资，从2007年的550亿欧元下降到2009年的230亿欧元。
外国直接投资对促进一个地区的经济增长和创造就业机会起着重要作用。特别是在绿色领域，外国直接投资对城市或地区的经济和劳动力市场具有积极影响（图3）。在欧洲，虽然非欧洲公司仅占公司总数的1％，但它们占就业总人数的5％，生产的11％和增加值的9％。每个国家（地区）的外资企业占比在不同地域差别很大，从0.1％到11％不等。卢森堡外资公司的就业占比最高，其次是英国、匈牙利、捷克共和国和荷兰。匈牙利、英国、卢森堡、荷兰和捷克共和国的增加值最高。
首都和大都市特别受益于外国直接投资。所有非欧洲公司中，有69％位于城市地区，25％位于城乡过渡带，只有6％位于农村地区。在城市地区，生产率溢出对就业和增加值的影响更为明显。城市地区的外资公司从业人数占83％，其生产的产品（按营业收入衡量）占81％。欧洲财政收入尤其受益于外资公司。例如，大哥本哈根地区是成功消除语言和法规障碍的地区之一，也是欧洲外国直接投资项目最多的地区之一，其重点领域是生命科学和清洁/绿色技术。政府通过创造良好的营商环境来吸引外国投资进行创新发展，使外国直接投资产生更多的效益。
通过广泛合作促进中小企业增长。经济增长在很大程度上取决于跨行政边界的合作，例如与本地区以外不同客户、供应商、教育培训机构、天使基金的合作。公共机构之间的合作可以进一步增进企业集群和网络的成长。企业集群是中小企业发展的催化剂，在集群之间开展广泛合作，以促进合作地区的中小企业增长。
政府行为对中小企业发展至关重要。政府当局可以通过在更大范围内提供支持计划，以降低企业运营成本。例如支持“欧洲集群协作平台”建设，提供有关潜在的供应商、客户、教育培训机构和贸易惯例及税收等相关信息。
增强外国直接投资
溢出效应的合作与政策指引
降低跨境地区劳动力成本，促进企业的集群发展。跨境地区将受益于合作，以实现规模经济和专业劳动力的集群效应，这将缓解该地区劳动力竞争的压力。有针对性的培训会增加部门合作领域的比较优势，竞争力提升通常会推动跨境地区的合作，从而吸引更多的外国直接投资。人口稠密地区的大型公司尤其受益于外国直接投资。
提高区域整体形象，增强外国直接投资的溢出效应。吸引外国直接投资的关键条件是提高区域整体形象和知名度。例如，爱尔兰经济走廊上的纽里与邓多克门户城市之间的合作，构成了爱尔兰的经济增长轴，它是吸引投资和产生经济活动集群效应的成功案例，实现了贝尔法斯特和都柏林市中心的溢出效应。利用集群效应以及自然和旅游业的优势，促进了地区发展。然而，当今该地区面临的主要挑战是英国脱欧进程的巨大经济和制度影响，这种不确定性更加需要地方和区域强有力的合作。
图3 2003-2015年欧盟绿色领域的外资直接投资额
应对气候变化，向低碳经济转变，尤其是提高可再生能源在能源结构中的份额，是欧盟政策关注的重点，可再生能源利用将对国土产生重大影响。
可再生能源
生产潜力与利用的地域差异
风力发电陆域分布集中，海上风能潜力巨大。欧洲风力发电潜力在地域分布上非常集中，很大程度上取决于平均风速和风力发电设备所需要的土地，因此潜力分析要考虑技术和经济可行性以及可供利用的土地。陆上风能潜力大的地区主要分布在北海和波罗的海附近、挪威海岸、伊比利亚半岛、法国西南部、普利亚和达尔马提亚沿岸等地区，希腊克里特岛风能潜力最大。在阿尔卑斯山和巴尔干半岛风能潜力最低（图4）。海上风能的生产潜力更大，尤其是在较深水域地区。大西洋和北海潜力最大，新技术将使地中海一些地区的海上风电场（包括亚得里亚海和爱奥尼亚海）成为备选区。
图4 欧洲陆上风能潜力（兆瓦时/平方公里）和（满负荷小时/年）
南欧太阳能发电潜力高于北欧。欧洲太阳能占全球光伏总装机量的75％。在地中海、巴尔干、中欧大部分地区以及波罗的海南部地区（拉脱维亚、立陶宛和丹麦），太阳能发电潜力最大。由于光伏装机受到限制，一些电力收集量大的地区（如在西班牙部分地区）太阳能发电潜力并不高。而在太阳能装机限制较少、电力收集量相对较低的地区（如挪威和中欧部分地区）太阳能发电潜力可能会更大（图5）。在西班牙蒙彼利埃生产商正在测试agrivoltism技术（即在太阳能电池板下面种植耐荫作物）。由于能源和作物产量的增加，农场效益可能会提高30％。
地热、生物质、水电、潮汐发电等可再生能源各具特色。例如，地热在冰岛起着重要的作用。此外，在意大利的托斯卡纳、法国的巴黎盆地以及捷克和匈牙利平原地区都具有很高的地热能潜力。
能源消费存在地域差异。消费方式和可用资金是影响可再生能源利用的重要驱动力。为使能量消费显著降低，尤其在工业生产过程中，需要推动低碳经济。在保加利亚、捷克共和国、爱沙尼亚和冰岛，能耗比欧洲其他大部分地区高得多。2005年至2015年间，一些国家能源利用强度降低，部分原因是经济危机。变化最大的是保加利亚、立陶宛、罗马尼亚、斯洛伐克和英国。
提高能源效率并增加可再生能源在消费中的份额。在技术和创新推动下，能源效率得以提高，使能源消费总量下降，增加可再生能源份额。然而，这往往需要很长的时间，需要广泛使用有重大影响的高能效解决方案。例如，新的高能效建筑基本上可以实现零能源消费甚至还有盈余，但这类建筑只占存量建筑的很小部分。以高能效的建筑取代相当一部分存量建筑需要数十年的时间。
图5 欧洲太阳能潜力（兆瓦时/平方公里）和（满负荷小时/年）
可再生能源输送网络
对于低碳经济，能源传输和电网至关重要。为了确保可再生能源的生产和消费，最有效的方式是建设能源输送网络，这需要在欧洲不同地域考虑能源生产与消费的高峰和季节用电需求。
可再生能源供给网络连通设施不完善。欧洲能源的供给与分配的市场体系不够完善，对化石能源的依赖度较高，应大幅提高可再生能源的利用。单一能源市场的进一步发展和智能电网建设主要在能源利用强度高的中部和北部工业区，应在短期内实现联网，提高能源效率，使用更低廉的能源。
岛屿接入电网面临很大挑战，大多数岛屿地理位置偏远，能源利用成本高，经济体规模小，与欧盟单一能源市场的连接性差，对进口能源依赖较强，因此，面临能源安全应的挑战。
发展低碳运输面临特殊挑战。长距离货物运输节能减排有相当大的潜力，但面临各种挑战，主要是低碳的铁路网络运输能力有限。对环境影响大的公路、航空甚至水路运输为目前主要运输方式。（尤其是外围边缘地区和岛屿可能面临一定程度的运输成本增加、运输服务质量下降的风险。）
能源价格上涨将产生中短期不利影响。完全利用可再生能源意味着短期甚至中期能源成本的增加。地区能源价格变化的敏感性显著提高。能源价格上涨将对运输系统和欧洲流动模式产生不利影响。
消费行为在地域上有所不同。改变消费行为是向低碳经济过渡的另一个关键驱动因素。今天，各地区的消费行为有所不同，不仅表现在家庭消费行为上，也体现在第三产业的用电需求上。
可再生能源领域合作的政策指引
应逐步转向低碳经济，不断提高可再生能源利用的比重。加强城市功能区和城乡伙伴关系功能区的合作，增加可再生能源的生产和消费。通过宏观区域合作，为解决生产和消费之间的国土不匹配建立通道，形成全球合作关系，挖掘潜力，整合欧洲内外的可再生能源市场。
在地方功能区开展可再生能源合作。联合制定区域可再生能源战略，根据特定区域潜力来确定可再生能源开发的重点功能区，引导公共和私人投资并调动公共和私人利益相关者，合作建设可再生能源生产与消费的基础设施，建设集中或分布式智能电网，将生产和消费连接起来。加强对成功经验的借鉴，例如，INTERREG欧洲项目SETUP专注于智能能源转型，制定智能电网政策，在功能区域开发分布式可再生能源网络的综合策略与解决方案。
在宏观区域开展可再生能源合作。针对可再生能源生产与消费国土不匹配问题，应在更大范围进行合作，增加可再生能源需求的份额，建设电网基础设施和可再生能源集群。2015年，波罗的海国家（丹麦、德国、爱沙尼亚、拉脱维亚、立陶宛、波兰、芬兰、瑞典和挪威）共同制定了能源合作计划，确定了六个合作领域，即电力和天然气市场、供应安全、能源基础设施、发电、可再生能源和能源效率。欧盟“阿尔卑斯地区战略”第9行动小组，建立阿尔卑斯山可再生能源集群和能源管理系统，创建了合作与创新论坛，使该地区成为能源效率和可再生能源的典范。
可再生能源的跨国合作。应进一步发展跨国能源市场并实施互联互通计划，以满足大多数能源需求、实现低碳经济。应开展与欧洲以外国家和地区的合作，探索在北部非洲生产可再生能源的可能性，并以可接受的传输损耗将其传输到欧洲。已开展的非洲—欧盟可再生能源合作计划（RECP）是一项受多方捐助的计划，目的在于支持非洲可再生能源市场的发展。它是由非洲—欧盟能源伙伴关系（AEEP）中35位非洲和欧洲部长、专员发起的，旨在促进非洲和欧洲的商业合作，开展专业知识和技术交流，促进对非洲可再生能源市场的投资。
循环经济是欧洲经济发展提升竞争力的重要途径，同时也满足气候变化政策和可持续发展目标。向循环经济迈进，意味着生产过程和消费行为都将发生重大转变，要尽可能地延长产品、材料和资源的价值，因此，发展循环经济具有广泛的国土意义。
循环经济中的地域多样性
循环经济将会创造新的就业机会。高度重视“修复、再利用和循环”（3R）将会在劳动密集型部门创造更多的就业机会，也会给农村和落后地区带来更多的就业机会，有利于缩小城乡差距。这些新的经济活动所提供的日常基本公共服务，将为欧洲大部分地区带来新的就业机会。预计到2030年将在该领域创造约18万个新的就业机会，但人口稀少的边远地区从中获益会很少。
北欧城市和大都市地区引领循环经济创新活动。创新能力强的地区，尤其是生态创新和绿色经济方面面临的转型挑战较小。这些地区的创新活动将影响和服务于整个欧洲地区（图6）。例如，西班牙巴斯克工业地区将循环经济纳入主流，大力向资源节约型经济转型，促进绿色增长和生态创新，其制定的巴斯克地区专业化战略，确定了三个重要领域：先进制造、生物科学和能源。
一些传统制造业所在地区转型升级面临严峻挑战。对于资源效率较低、制造业产品较为单一的城市和地区，将面临特殊的转型挑战。这些地区包括捷克、罗马尼亚、保加利亚、波兰、爱沙尼亚等传统制造业水平较高的地区和部分农村地区。
生活垃圾产生量较大的地区面临更大挑战。人均生活垃圾产生量较大且回收利用相对较少的地区以及外来游客众多的地区将面临更大挑战。这些地区包括马耳他、塞浦路斯、苏格兰的旅游区、希腊、意大利、西班牙和葡萄牙的地中海沿岸地区。
共享经济是循环经济的重要内容。共享经济发展意味着重大的社会转型。今天已成为共享和协作计划先行者的城市和地区更容易向循环经济社会过渡，社会信任度对共享经济发展起着重要作用。当前在法国、爱尔兰、拉脱维亚、克罗地、德国、爱沙尼亚、罗马尼亚、西班牙和意大利使用共享经济平台的频率较高。
生物经济是循环经济的组成部分。向循环经济迈进为农业和林业相关的生物经济带来发展机会。在大多数地区，生物经济的重点领域包括生物质供应、生物质处理和转化、生物基产品。生物质供应的重点潜力地区主要分布在西班牙、瑞典、亚得里亚海沿岸、芬兰中部、德国北部、荷兰北部、匈牙利和罗马尼亚的大部分地区；生物质处理和转化的主要地区包括：沿比利牛斯山脉的法国南部和西班牙北部地区、荷兰、北欧、波兰、希腊和拉脱维亚的一些地区；生物工业制品主要来自德国南部和西部、奥地利、法国北部、英国、保加利亚、波兰和意大利的某些地区，其中包括不少传统的重工业地区（图7）。
图6 基于循环经济的生产和新经济体系
图7 欧洲生物经济产业区域分布
循环经济中的地域多样性
一些国际货运枢纽的地位将有所下降。循环经济意味着运输方式的改变。由于共享经济和循环经济的发展，远距离运输的货物和原材料数量将大大减少，一些重要货运港口和机场以及所在城市和地区将会受到运输量下降的挑战。因此，一些重要的货运枢纽城市可能会失去发展优势。
国际进出口模式将发生转变。生产系统向循环经济过渡意味着进出口模式的改变。经济高度依赖国际货物进出口的城市和地区将面临重大转型挑战，这些地区包括比利时、荷兰和爱尔兰的一些地区。
欧洲城市的重要性将因循环经济受到影响。循环经济模式带来交通运输方面的改变，这在很大程度上影响了欧洲的城市等级排序，一些繁华的大城市在未来城市系统中的重要性可能会下降。
产品越少意味着运输越少。在循环经济中，随着越来越多的商品共享，新产品的产量将下降，并且由于更加关注维修和再利用，产品的使用寿命得以延长。此外，增材制造（Additive Manufacturing）可能会使某些生产本地化。
工业共生影响运输方式。生产过程中的工业共生将导致生产地点彼此靠近而聚集，资源效率的提高和对工业共生的日益关注将影响运输方式，物流链可能会发生变化，并且在循环经济中得到优化。
促进循环经济的合作及其政策指引
循环经济以合作为基础，在以下四个重要方面将有广阔前景：工业共生和共享经济、多中心制造、多中心综合运输系统、跨地区循环经济生产与消费的新技术。
发展工业共生集聚与共享经济。向循环经济迈进需要一定数量的资源，以实现生产过程中的工业共生，并在地方和地区层面发展共享经济，这对于工业活动有限的小地方（例如农村地区或中小城镇）将产生挑战。在智能专业化策略引导下，基于整个城市功能区的行业发展，地区之间合作，形成有效的工业共生集群效应。特别需要关注区域共享经济平台（如汽车或工具共享）的建设。
建立增材制造等生产和维修的多中心网络。增材制造、维修和再利用具有广阔的发展潜力，尤其对于中小城镇以及落后地区具有特殊意义。但是，这些地区应与更大的网络或中心地区进行合作。例如，增材制造、开发和设计可以来自不同地方，而且制造过程可以更靠近终端用户。
制定运输集成战略以适应循环经济。向循环经济迈进意味着生产和运输系统将发生重大变化，未来将影响从全球到区域层级的运输流量，预计主要运输枢纽的作用将有所下降。货运系统甚至可以转变为具有多种形式运输集合的多中心和分散式系统。交通连接水平较低的地区可能需要重新优化宏观区域或功能性城市地区的运输系统。
制定循环经济的创新解决方案，加强培训与知识传播。要传播生产过程的新理念和先进方法，需要将欧洲的决策者和企业家聚集在一起开展合作，还要传播新观念以改变消费者的行为。在欧洲，有关废物预防、回收和利用共享经济方式的消费者行为差异很大，需要广泛合作，以开发新的解决方案。建立循环经济知识传输网络，将先进经验引入需要适应的领域，建立循环经济中消费者行为的循环经济知识传播网络，使不同的文化习惯互相融合。
欧洲单一市场中货物、资本、服务和劳动力的自由流动都依赖于连通性。交通和数字连通将不同地区的人类活动联系起来而具有显著的地域特征。良好的连通性可以为货物、服务、人员和知识流提供服务。信息与通信技术（ICT）连通对于创新、通信和信息流尤为重要。一个国家内部或跨界的联合行动是弥合失衡并确保更好连通的前提。因此，交通和数字连通基础设施建设本质上意味着合作。
连通性的地域多样性
道路和铁路的通达性显示核心—外围空间特征。通达性是城市和地区具有吸引力的关键，它是决定人们在哪里工作、生活和投资的关键因素。欧洲核心地区最具吸引力，在这里较容易获得各种服务、工作机会和休闲活动场所。高铁给欧洲核心区以外地方的发展带来机会。连接岛屿和人烟稀少地区的公路和铁路通达性大大低于欧洲其他地区。航空运输可以部分弥补公路、铁路和海运通达性的不足。
ICT接入和访问也具有明显的地域和城乡差异。宽带接入对于改善生活品质变得越来越重要。2016年，欧洲家庭的互联网接入率为85％，最高的是挪威、卢森堡和荷兰，其次是丹麦、瑞典、英国、德国和芬兰，东欧和南欧的互联网接入率较低，保加利亚、罗马尼亚和希腊某些地区的接入率最低。这也反映在互联网的应用服务上。例如，北欧和西欧的荷兰、比利时、卢森堡三国几乎所有人都使用网上银行，而南欧和东欧国家使用人数要低很多。ICT接入显示出城乡间的数字鸿沟。ICT枢纽往往集中在大型且交通便利的城市中心，使这些地区对高技能人才更具吸引力，而周边地区和农村地区则更加边缘化。
交通和数字连通将世界联接起来
欧洲港口是欧洲贸易的枢纽。欧洲港口是货物和人员从欧洲通往世界的重要门户，在促进欧洲内部贸易以及与世界其他地区贸易中发挥着重要作用，尤其是鹿特丹港口和安特卫普港口。西北欧以及地中海沿岸的较小港口对地方发展也十分重要。
欧洲港口对内陆通达性差的地区起到促进作用。海上连通性不仅对贸易非常重要，同时也对欧洲客运发挥着重要作用。海运作为铁路或公路通达性差的替代方案，对于连接沿海地区或岛屿地区至关重要。北欧和波罗的海沿岸以及整个地中海沿岸岛屿和港口都拥有高密度的渡轮路线，对于地方发展发挥着重要作用，例如亚得里亚海—爱奥尼亚海之间频繁往返的轮渡支撑了当地的经济发展。
交通和ICT连通对贸易和人员往来都起着重要作用。充足的基础设施和良好的ICT连通，促进了欧洲与世界各国或地区间的贸易，而良好的互联网链接则增加了贸易机会。良好的连通性使得欧洲更好地融合，从而影响了单一市场四个要素（人员、货物、服务和资本）的自由流动。如今，ICT基础设施的可得性对贸易和人际交往起到更加重要的作用。
交通和ICT基础设施领域
的合作与政策指引
改善交通和ICT连通性方面的合作，将会加强地区间贸易和人员交往联系，促进整个地区的社会经济发展。更为便捷、廉价的交通方式加快了城乡一体化发展。
发展共享集聚经济、知识和网络。这些措施包括集聚经济、获得专门知识、建立网络以及其他人际关系，这些可以通过地方当局和公司共同开发，以修复跨境流通链中的断裂环节。这种合作将使周边地区的交通枢纽港（城）联系起来，共享资源、技术和知识。例如，港口海事集群的建立可以使相关国家或地区共享专有技术。
投资多式联运，实现跨行政边界的环保连接。运输部门的合作可促进可持续绿色发展。这迫切需要在生态友好型运输解决方案（如电动公交车）方面开展合作，共同采取行动以防范诸如油泄漏等运输环境风险。城市交通枢纽之间的合作（包括跨境合作），也将有助于发展模式转变并提供多模式解决方案。较大港口可以与较小的沿海地区或其他运输中心合作，以应对与运输相关的环境风险。
促进全球运输合作，特别是加强欧洲与亚洲的连通。货物运输的国土合作涉及全球运输网络，特别是由中国政府倡议的“新丝绸之路”的中欧铁路货运已成功运营多年，欧洲INTERREG项目作为其组成部分，为中欧铁路运输发挥了重要作用。中欧铁路货运比海运速度快，而且比航空运输更加环保且成本更低。
开发外围地区卫星宽带远程解决方案。外围地区和岛屿通达性差，ICT连接领域的合作可以弥补其连通性差的劣势。可通过提供高速和高质量的卫星宽带来弥合整个欧盟的数字鸿沟，借助ICT连接，可以通过电子商务和电子政务解决方案，为欧盟资助的SABRE项目和BRESAT项目提供服务。与地方和地区当局合作，联合开发运输和旅游信息等跨国电子服务平台，为边远地区制定卫星宽带解决方案。
通过ICT创新技术合作创造商机。ICT连接是不可或缺的创新，可为地区发展提供了新的商机。创新技术发展可以抵消地区边缘化，例如，增材制造技术可去中心化。机器人服务技术、3D打印和自动化技术进步正在重塑生产流程和制造活动的空间分布。黑客马拉松和电子解决方案可解决边远地区的国土发展挑战，例如，通过24小时的智慧城市黑客马拉松，将瑞典和印度的开发人员、企业家、设计师、教授、研究人员聚集在一起，开发出针对印度城市循环经济发展问题的解决方案。
大力发展电子政务，提高国家治理水平。二十年前爱沙尼亚刚刚开始建设信息化社会，如今，爱沙尼亚已成为世界最先进的电子社会之一，成为电子政务的榜样。爱沙尼亚是第一个允许电子投票的国家，也是第一个颁发电子居留证的国家，电子居留证提供了在受信的欧盟环境中轻松启动和运营全球业务的自由。爱沙尼亚下一步计划将基本服务纳入全数字电子国家模式。
加强通信技术合作，保障网络安全。互联网是当今社会不可或缺的基础设施，无线网络、智能手机已成为日常生活的组成部分。因此，必须实行通用的安全条款来保护公民和行政管理部门免遭网络威胁和攻击，这对于城市创新中心尤为重要。
获得基本公共服务是衡量生活质量的重要标准，包括提供教育和医疗保健、公共交通以及获得商品和服务的机会。人口变化和私有化等因素导致基本公共服务服务在某些地区聚集，也造成基本公共服务边缘化地区不断增加。
基本公共服务水平的地域多样性
欧洲发达地区城市居民的生活满意度高。2015年，安特卫普、贝尔法斯特、格拉茨、慕尼黑、苏黎世和北欧国家的城市中，超过80％的居民对自己的生活感到满意，满意程度达到95％。
欧洲内部边缘地区基本公共服务呈分散的斑块状。可以根据到达区域中心的通行时间、经济潜力或邻近性来划分边缘地区（图8）。内部边缘化地区遍布欧洲各地，跨境地区以及山区常有内部边缘化地区。这些地区在某种程度上与其所在地区或岛屿的国土总体发展脱节，基本公共服务呈现分散状。在内部边缘化地区按格网分布的学校数量大于医院数量，医院服务覆盖的范围较大。
基本公共服务方式各地不同。基本公共服务通常尽量靠近市民，以便经常使用，基于社区的基本公共服务供给正在出现。因此，确保用户集中使用公共服务变得越来越重要。电子服务可以为改善边远地区的基本公共服务提供替代方案。
国土连通影响基本公共服务供给水平
边远地区面临基本公共服务供给更难的风险。欧洲地区基本公共服务供给水平不断变化，不平等程度也随之改变。基本公共服务供给越来越多地依赖于不同地区之间的链接，服务提供商、企业以及经济活动和社会活动将会转移到交通更加便利的地区。一个地区基本公共服务的数量可能会减少，居住在北部边远地区、岛屿和山区的人们需要很长时间才能到达区域服务中心（图9），人们希望可以就近享受日常医疗保健和教育等公共服务。因此，边远地区将面临基本公共服务供给的风险，政府应增加居民承担得起的基本公共服务供给。例如，在西班牙毕尔巴鄂市，电力公司Iberdrola与市议会于2015年签署了一项保护弱势客户的协议，以保证低收入人的电力和天然气供应。
内部边缘区域将增加。由于人口老龄化和人口向外迁移，到达区域中心和接受基本公共服务的通行时间有所增加，从而导致特定区域基本公共服务所覆盖的人口减少，基本公共服务供给能力下降。不同的发展方式和传统生活习惯使一些边缘化地区扩大。此外，社会经济变化和政府干预也会影响生活质量和地区吸引力，这可能导致基本公共服务供给的恶性循环，即人口变化导致出现更多的边缘地区，从而加剧了这些地区与欧洲其他地区生活条件的不平等。
图8 基于服务水平（医院）划分的欧洲边缘地区等级
图9 开车到达区域中心所需时间（分钟），2016年
改善服务供给领域的合作及政策指引
政府要加大SGI服务的供给能力。合作需求因服务供给类型和覆盖规模而异，服务需求的多样性意味着要开展不同的合作方式。
通过合作增强SGI服务的集聚效益。随着财政能力和人口下降，服务水平可能会随之下降。地方当局可能需要增加服务成本，降低服务质量。加强与邻近地区地方当局和私营企业合作，联合提供包括垃圾管理、基础教育或医疗保健等SGI服务，为保障日常SGI供给服务提供了解决途径，这对于维持或改善边远地区的SGI服务的供给能力尤其重要。
消除跨境地区的SGI服务障碍，扩大SGI服务范围。SGI的跨境合作可以扩大服务范围，使该地区对SGI服务供给更具吸引力。例如，位于比利牛斯山脉偏远地区的德拉丹丹医院成立于2010年，医院为西班牙和法国公民提供了跨境医疗保健服务，是偏远边境地区SGI供给提供了解决方案和双边治理的范例。
提供数字解决方案，保障交通不便地区获得专业服务。由于地理障碍或游客及就业的季节性，使偏远和人烟稀少的山区或岛屿在提供SGI服务方面常常面临挑战。政府部门之间的合作可以为偏远地区的人们提供专业服务，使当地居民获得因人力资源或财务成本太高以前无法得到的服务，改善了生活质量。远程电子诊疗可以使边远地区患者有机会得到专业医生会会诊。例如，电子医疗解决方案正在改善人口稀少的波兰—德国边境地区医疗保健条件，这主要得益于远程医疗跨境项目。
图片来源：部分图片来源于摄图网