欧洲国土评述：欧洲未来的国土合作（上） ——国土评述概要
欧洲国土多样化特征显著，面临的社会经济发展问题十分复杂，既有发达的北欧巨型经济竞争力集聚区，也有欠发达的衰落地区，由于历史原因，社会融合问题一直困扰着欧洲。过去60多年，欧洲一直致力于欧洲区域一体化。然而，近年来欧洲一些地区国土割裂的力量重新出现，欧洲面临全球动荡变化、经济复苏乏力、社会局势不稳等严峻挑战。在此背景下，欧洲空间观测网络（ESPON）于2017年9月发布了基于国土观测证据的研究成果——“欧洲国土评述”报告。
该报告是欧洲区域发展基金资助的“ESPON2020合作研究计划”首次发布的报告。报告集成了该计划截至2017年来自欧洲各地研究团队的研究成果，展现了欧洲地域空间多样性，揭示了地区之间的流动、联系和相互作用，提出了欧洲不同地区之间加强合作的需求和政策建议，为欧盟决策者制定2020后凝聚政策和基金分配提供了强有力的支持。正如欧盟区域委员会主席卡尔·海因兹·兰伯兹所说，当前正值未来欧盟凝聚政策展开激烈辩论之际，ESPON出台“欧洲国土评述”恰逢其时！地方、地区和欧洲层面的决策比以往任何时候都更加依赖国土证据、学术见解和应用研究。
ESPON这份报告提出了未来十年影响欧洲未来发展的七大方面：人口老龄化与人口迁移、知识经济、中小企业与外国投资、可再生能源利用、发展循环经济、交通连通与数字链接和公共服务。针对每个领域，报告分析其地域多样性特征、不同地域空间之间的联系和相互作用、不同层级开展国土合作的问题与需求，并提出加强合作的一揽子政策指引。报告还强调了功能区概念（包括城市功能区、城乡功能 区、农村功能区、跨境地区，跨国/宏观区域、全球一体化区域等）， 认为不同规模和特征的功能区打破了现有的行政边界或国界，塑造了欧洲的国土发展，未来开展基于功能区的国土合作势在必行。
我国与欧盟在上述领域有着广泛合作[1]，也面临着一系列相似问题。尤其当下正在进行的国土空间规划编制，应坚持以人民为中心的思想，促进高质量发展和绿色可持续发展，也必须科学有效地应对人口老龄化与人口迁移、数字经济、循环经济、中小企业发展、基础设施建设、可再生能源开发、公共服务均等化等社会经济领域的重大问题和挑战。因此，学习了解ESPON相关研究成果，对我国国土空间规划编制与实施具有一定的启发和借鉴作用。本文将分两期对报告要点和七个主题内容进行介绍。
欧洲国土以其自然、气候、文化和政治等方面的多样性而闻名。欧洲国土日渐成为一个连贯的实体，不同地域之间的相互联系日益增强。欧盟区域政策的制定需要了解不同尺度国土特征和发展状况、国土与人之间的相互作用方式以及国土联系与合作水平。这对于制定2020年后凝聚政策尤为重要。因此，ESPON的研究重点放在国土功能区开展合作上。ESPON研究显示出一个最重要信息，即人口和经济活动的地域集中度正在增加。
1.人口集聚使衰退地区面临更大挑战
多个尺度出现的人口集聚，使欧盟2015年首次出现人口负增长，人口老龄化日益严重，且加大了人口迁移对区域人口数量的影响（图1和图2），主要表现在以下四个方面：
01
西欧和北欧的城市中心人口持续集聚。在较富裕的西欧和北欧，人口稠密的城市中心吸引了越来越多的年轻人和从事经济活动的人们，给城市中心带来了住房紧张和交通拥挤等挑战。
02
大都市地区人口集聚加剧。大都市中心强大的吸引力带来的人才集聚，对三、四、五线城市的发展更为不利。预计在未来几年中，这种情况将会持续加剧，意味着出现更大的城乡差距。
03
城市郊区化过程带来新的机遇。在许多地方，技术发展为中等规模的定居点和更多靠近城市中心的农村地区提供了发展机会。
04
衰退地区和欧洲内部边缘地区面临更大挑战。农村地区和欧洲内部边缘地区很难获得基本公共服务（SGI）。越来越多的地区有可能成为边缘地带。特别是欧盟东部地区和许多人口流失的农村地区，面临的挑战更大。
图1 欧盟人口变化（NUT32，2005-2015年）
图2 欧盟中位数年龄（NUT3，2005-2015年）
2.经济集聚导致区域差异日益扩大
2008年金融危机终止了欧盟地区差异趋同的趋势。在经历了2008年和2011年双低之后，欧盟经济开始复苏，地区差异逐步缩小。2016 年，20-64岁年龄段的就业率达到71%，首次超过了金融危机前1个百分点，但失业率仍高于金融危机前的水平。尽管欧盟实施了一系列经济复苏政策，但欧洲经济社会发展普遍停滞不前。在可预见的未来，可能还会出现不对称的经济增长和发展，主要体现在以下八方面：
01
经济活动日益集中，GDP增长进一步集聚（图3和图4）。预计欧洲核心地区的经济增长率最高。中欧、东欧和南欧其他地区的追赶将是漫长而复杂的过程。
02
大都市地区经济形势较好。预计大都市和人口稀少地区之间的经济差距会越来越大。
03
社会经济不平等现象不断加剧。这些不平等表现在欧洲不同地域之间、国家内部不同地区之间以及不同城市之间的各个层面。这种不平等程度几乎使公民无法接受，并开始产生政治影响。
04
技术和创新给一些地区带来生机。尽管地理区位很重要，但包括机器人和3D打印在内的重大技术创新将降低地理区位的重要性。
05
“第四次工业革命”加速了地区差异。预计第四次工业革命将会加剧城市和地区之间的差异，这取决于是否能够吸引到技术（经济）参与者。在未来几十年中，强者恒强。
06
创新及其经济应用主要集中在首都和西北欧城市地区。
07
循环经济创新更加集聚。鉴于崇尚绿色增长理念和追求绿色经济目标，未来经济发展可能会受到这些领域创新的影响。发明专利数据表明，德国西部和南部、丹麦、英国南部以及比利时和荷兰的部分地区处于领先地位。
08
集聚优势降低，城市扩张发展。随着新的出行方式以及分散化的城市发展，预计城市扩张将加剧。
图3 欧盟人均GDP（2015年）
图4 欧盟人均GDP变化（2000-2015年）
1.国土联系日益紧密地方层面的日常国土联系
“日常国土联系”主要是向最近的城市中心流动，此举进一步强化了国土集中的趋势。向城市中心流动影响着人们的日常工作，其主要表现在：
01
基本公共服务日益向区域中心集聚。在人口稠密的中心区每天都可以享受越来越多的基本公共服务。较小的中心区不够集聚无法支撑这些服务，这意味着居民必须前往大中心区获得服务，例如教育或基本医疗服务。
02
共享经济将促进向城市中心的流动。通过基于中心性和集聚规模的协作或共享经济，可以提供更多服务，这也刺激了人口区域之间向更大的城市中心流动。
03
向主要枢纽地区的流动使其具有更广阔的发展前景。国土之间的联系更加紧密，长距离运输使枢纽中心的地位越来越高。
04
全球知识网络卓越中心与其他地方的合作至关重要。在知识经济中获得全球认可的卓越中心仅限于欧洲一些主要的城市化地区，例如德国南部、巴黎、都柏林、挪威海岸和瑞典西海岸。这些卓越中心参与全球竞争，与欧洲其他地方建立联系是至关重要的。
05
城市地区受益于外国直接投资（FDI）的影响。在欧洲，非欧洲公司中有70％位于较大的城市地区，尤其是在首都和大都市地区，农村地区只有6％。由于城市地区的非欧洲公司就业人数占83％，产值占 81％（按营业收入衡量），因此，城市地区很大程度上受益于外国公司的就业和增值的溢出效应。
区域之间的国土联系。不仅要关注日常的国土联系及其相关重要信息，还需要从更广阔的角度观察其流动信息。需重点关注以下三方面：
01
货运量不断增长、枢纽的门户作用依然重要。港口和海上通道对于贸易至关重要。欧洲港口继续扮演着重要角色，成为整个欧洲和世界产品进出口的门户，同时也是客流的枢纽；
02
迁移加速了国土集聚趋势。迁移不仅出现在欧洲内部，欧洲人也会出于就业机会考虑迁移到欧洲以外地区。最近的难民危机导致许多非欧洲人移民到欧洲，较大的城市中心吸引着大量移民，那里有其认同的文化和工作机会；
03
不可忽视劳动力迁移的“软回流”效应。欧洲向外移民造成了高等人才的流失，但这种移民也会产生积极的回流效应，包括信息、投资、技术和贸易的联系。这些联系通常在决策过程中被低估，如迁出地区的移民收益，包括培训经验与汇款资金回流。
2.国土分裂显现，国土合作可制衡此趋势蔓延
欧盟成员国到今天已发展为28个。欧洲单一市场和跨欧洲的运输网络不断发展，政治、社会和文化壁垒有所减少。但有迹象表明，欧洲一体化进程可能会停止甚至逆转，英国脱欧就是最突出的例子。对深受经济危机影响的国家进行经济援助及难民问题，一直是争议的焦点。这些问题使欧洲一体化进程受阻，有可能加剧欧洲分裂。
欧洲分裂将致使所有地区的经济增长速度下降。分裂趋势将加大国家交往障碍，这可能意味着欧盟（EU）和欧洲经济区（EEA）内部和外部边境通关时间的增加，欧洲国家之间政治、经济和文化交往难度加大，欧洲分裂将对国土凝聚力产生负面影响。为了说明这种解体趋势的影响，ESPON通过模型进行模拟。结果显示，尽管大多数实力较强的地区经济相对增长，但总体来说经济发展出现滞涨（图5）。德国的大多数地区、意大利中南部地区受到的冲击更大。葡萄牙、西班牙、法国、瑞士和奥地利等国家经济前景亦不乐观。因此，ESPON的研究得出两个重要结论：
一是，欧洲有可能呈现更加分散的国土格局。分裂愿望实质上是政治需要，而不是出于环境、经济和社会方面的考虑。
二是，更大程度的国土分裂将在经济、环境和社会方面产生负面影响。国土合作可制衡欧洲分裂趋势。“国土凝聚力”不只是一个空洞的口号，也不是“欧洲标语”，它反映了欧洲高度的国土相互依存关系， 因此，它是提高人民福祉和改善生活质量的先决条件。ESPON所提供的相互依存地区证据表明，应在制定2020年后凝聚政策时充分考虑国土合作，扩大国土合作范畴，鼓励有资格的地区和城市参与国土合作，进一步激励成员国、地区和城市超越行政边界实施投资计划。本报告重点在合作，这是制定更为有效的政策、平衡当前分裂态势、统一多样性思维的必要手段。
图5 欧洲分裂对国土凝聚力的影响（2030年）
人口老龄化是欧洲面临的共同问题，但各地形势差异很大，可以通过多种方式进行合作以改善老年人的生活质量。例如为老年人创建公共休闲场所，制定有经验的老年人和年轻企业家之间的培训计划，使新退休人员保持经济活跃度等。但是，许多人口稀少地区和较小定居点都面临基本服务不能得到保障的问题，应对这一问题的有效政策更依赖于国土合作。例如，建立针对老年人的联合电子医疗等一站式管理系统，建立更好的教育或文化设施等，使这些地区对年轻人更具吸引力。
制定有效而人道的政策以应对国际移民，是目前欧洲最有争议的问题。解决这个问题需要各国之间开展深度合作，但目前还没有形成合作意愿。《国土评述》基于研究提出了一些之前没有的政策提议，其中包括建立联合系统，以规范欧盟外部移民的管理和流动；在大多数外部非欧盟移民定居地区与其他地区之间建立孪生项目；建立联合的劳动力流动平台，使欧盟移民更好地融入劳动力市场，支持文化和体育活动，鼓励非欧盟移民更好地融入欧洲社会。
ESPON的许多数据研究表明，知识经济对许多地区和城镇的就业和经济做出意义非凡的贡献。要保持欧洲竞争力，首先要解决的问题是知识经济在欧洲国土失衡的问题，即在欠发达和人口稀少地区以及相对较少的大型专业化城市地区中知识经济匮乏的问题。为了缩小差异并保持欧洲核心城市的全球竞争力，需要制定政策以提升顶级知识经济地区的形象和知名度，吸引欧盟内外的专业化人员。同时，可以通过与具有互补性的其他国土开展进一步合作来强化欧洲知识经济的价值链。在资源匮乏的地区，可以通过提供培训和教育计划来增加其发展潜力。制定劳动力流动策略可以实现人口迁入和迁出地区的双赢。
中小企业（SEM）和外国直接投资（FDI）是经济增长的重要推动力。必须通过善政来鼓励和支持它们的增长。地方当局可以共同努力，改善中小型企业获得信息的渠道，如获取有关潜在供应商、客户、知识机构或其他地方网络和集群的相关税收信息；外国直接投资（特别是大规模的长期外国直接投资）往往集中在较大的城市地区，关键要确保它们有生产力溢出效应。区域合作可以创造出吸引外国直接投资的技术员工和区位需求的集群效应。
为应对全球变化，增加可再生能源在欧洲能源总供给中所占比重，获得了压倒性的广泛政治支持。尽管需要在许多领域共同采取政策措施才能实现这一目标，但土地管理方面政策至关重要。因为必须要为风力涡轮机、大型太阳能、能源网等找到合适的位置。目前太阳能和风能生产、消费和网络连通在整个欧洲分布不均。显然需要通过合作以克服可再生能源供需国土不匹配问题。在地方层面，应在城乡伙伴关系功能区开展促进并实施可再生能源利用的综合战略，将生产与消费者联系起来，搭建私人和公共投资引入可再生能源领域的渠道。在宏观区域层面，可以开发跨国能源市场和可再生能源集群，并实施互连计划。在全球层面，需要欧洲与其邻国甚至更远的国家进行合作。
循环经济是欧洲长期政策取向，现在只处于初级阶段。发展循环、资源节约型经济，需要在生产和运输以及消费者行为上进行重大调整。循环经济需要集群效应，以允许生产过程中实行工业共生，在地方和地区层面采取共享经济的模式。为了实现这一目标，需要在城市功能区建立从原材料到制造再到废物管理的全产业链条。还应开发联合的区域共享经济平台，例如汽车共享或工具共享等。向循环经济迈进还意味着生产和运输系统的重大调整。这包含了多中心和更分散体系中的发展潜力，例如增材制造（3D打印）以及维修和再利用行业（智能专业化）。这可以为落后地区提供新的发展机会。地方政府之间可以制定联合战略，以探讨如何通过运输集中化来调整运输系统以适应循环经济。循环经济需要新的解决方案和创新，以改变生产流程并改变消费者的行为，特别是在废物回收和共享经济领域。这些都需要进行信息交换以加快流程，因此，可以为生产过程和消费者行为方面的创新建立循环经济知识转化网络。
关于交通连通性的国土合作历史悠久。交通连通方面仍有经验交流和共享知识的空间，未来需要开发更加环保的高效、快速、多模式的交通体系。需要开发协调港口的生态友好型解决方案，进一步发展多式联运，以实现跨行政边界的生态友好型连通。跨境通勤者和乘客的通用票务服务系统也需要进一步完善；信息通讯技术（ICT）连通性弥补了交通通达性不足的问题，具有广泛的发展前景。与其他地区参与者合作，联合开发诸如电子商务、电子政务、黑客马拉松或类似的电子解决方案，提供新的服务机会，发起这些活动可以帮助解决当地的国土发展面临的挑战。ESPON的地域分析突显跨国联合开发电子服务ICT 平台（如运输和旅游信息平台）的优势，合作还将有助于解决网络安全问题。
改善人们普遍关注的基本公共服务和提升服务水平始终是欧盟的政策目标。尤其是为人口稀少的边缘地区，提供医疗保健、教育、垃圾收集、处置等基本公共服务保障。欧洲边缘地区的地方当局可建立共同功能区，以共享日常服务，引入需求导向的公共交通和移动服务，集中资源并确保市政边界不会对这种合作形成障碍（如不同地方的税收差异、程序或细则等）。这可以通过制定联合协议提供更大规模和更专业的服务，如用于电子医疗的数字解决方案和其他电子服务，此举将会改善边缘地区（特别是交通不便地区）的基本公共服务。这些政策对于解决人口老龄化地区的问题尤为重要。
《国土评述》的核心内容是国土管理实体需要通力合作，以解决它们共同面临着七大问题所带来的挑战和政策需求。政治家和其他有影响力的利益相关者认识到，他们（共同）的责任超出了各自管辖的国土范围，与邻近管理实体或具有类似（经济、社会、环境、文化）利益实体的合作是必须且至关重要的。相互依赖为合作带来了无可争议的附加价值。任何地方或区域发展倡议都应该在适当的功能区域（城市/ 农村功能区、跨境区域、跨国/宏观区域）内开展国土合作。2020年后欧洲政策必须应对国土政治分裂的威胁，有充分的理由将国土合作作为2020年后凝聚政策基金分配的主要方向。以下列出了地方功能区和宏观层面需要加强国土合作的重点领域。
一是地方功能区域（包括跨境地区）合作。主要包括以下方面：解决老龄化和人口变化；劳动力市场一体化；加强知识经济；提供中小企业发展的治理框架；促进外国直接投资生产率外溢；促进可再生能源生产和消费；实现旨在促进循环经济所需要的集聚规模；建立工业共生过程；在功能区层面上提供运输服务；确保提供日常基本公共服务
二是宏观区域/跨国区域合作。主要包括以下方面：处理欧洲内外移民；管理难民跨境流动；缓和知识经济中的国土集聚趋势；在区域之间寻找恰当的互补性，以共同应对机遇和挑战；确保欧洲及其他地区可再生能源传输的基础设施；建立循环经济的集中经济体系；在某些领域实现集聚效应，从而推动新技术发展；确保提供专门的基本公共服务，尤其是电子服务；开发跨国信息与通信技术服务解决方案。
以国土凝聚而不是国土分裂为目标的善政治理至关重要。善政意味着能够确定合作需求并在实践中实施好的方法，这不是一个简单的过程。显然，在整个欧洲大部分地区，存在既得利益、治理体系和管理制度不易改变等问题。因此，唯一的选择是改变方法并在现有结构内进行合作。此外，区域合作涉及多个政府层级，许多治理系统中都隐含着多层次体系。就其本质而言，治理还必须包含行业政策。为促进合作进程，报告列出了每个主题的详细政策指引和合作的政策机会，以下为五方面重点。
01
从地方发展需求出发，以功能区为基础开展合作。最有效和持久的国土合作倡议通常源于地方和区域面临的共同问题。根据需要划定国土合作范围和内容。可以开展地方、区域和欧洲范围不同尺度的国土合作。
02
评估相关问题并收集国土证据。充分了解国土多样性和所涉及问题的动态性，确定最适合的国土合作项目。有关货物、人员和服务流动以及不同形式合作的证据有限，大多数国土证据都集中在地方上。应建立数据合作收集机制，广泛采集国土联系的数据。
03
确定利益相关者并使他们参与合作。各级政府部门和非政府利益相关方必须参与这一过程，建立伙伴关系，对所涉问题建立以广泛权益和知识经济为基础的高效国土合作。重要的是要在政策制定过程的不同阶段调整利益相关者的组成。
04
促进国土合作计划和方式的多样性。在政策周期的不同阶段开展国土合作以实现多种目的。这需要针对每个地方的发展需求和政策周期中的每个时机，考虑合作的层级和方式。国土开发不可能有一刀切的解决方案。
05
相互交流并建立共同权益。促使多个利益相关方参与国土合作并达成协议，需要建立例行沟通制度和实践。利益相关者之间需要沟通，就共同愿景、目标、战略以及合同协议达成共识。
ps：敬请期待欧洲国土评述：欧洲未来的国土合作（下）——欧洲未来国土发展的七个重要领域
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