德国景观规划对我国建立“大生态”的启示
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导读
德国景观规划被视为国土空间规划管理体系中的一个成功案例，作为德国国土空间规划的重要组成部分，其不仅是引领生态环境保护的核心机制，也是协调自然保护、景观塑造、土地利用等各类空间活动的有效工具。研究德国景观规划的内容体系及其与总体规划和专项规划的融入过程，对完善我国国土空间生态修复工作、深入推进我国“大生态”保护体系的建立具有非常重要的借鉴意义。
英国花园运动
19世纪初期，受英国花园运动的影响，加之当时德国社会的卢梭、歌德等哲学思潮盛行，德国景观界于19世纪上半叶发起了土地美化运动。该运动提倡景观规划与其他规划的协同。
工业革命时期，飞速发展的工业对自然环境造成严重破坏，随之自然保护运动兴起。“自然保护”和“家园保护”概念的出现，景观规划被赋予环境保护的重要职能，成为划定自然保护区的工具。1935年德国《国家自然保护法》颁布，自然保护有了法律保障。
二战后大量的道路、采矿、住房、工业等建设活动和大规模农业活动的兴起，由于缺乏对自然的考虑，导致了景观破碎、土地侵蚀、森林破坏等生态环境问题。这一时期，景观规划作为解决问题的工具发展较快。1976年，“组合景观规划”颁布，景观规划开始同土地利用、城镇规划以及其他专项规划结合。
1976年《联邦自然保护法》颁布，将景观规划作为自然保护的工具，为其执行提供了法律保障，并将景观规划同《干预补偿规定》联系起来，旨在将人类活动对自然的干扰通过采取一定的补偿措施，以最大程度降低对自然的损害。这时期的景观规划和《干预补偿规定》与我国现阶段提出的国土空间生态修复规划和“生态补偿机制”，在规划理念与机制策略上有相似之处。
进入现代景观规划时期，景观规划在多方面都得到了深入发展。技术方法上，运用GIS进行空间分析；法律体系上，引入欧盟环境指令等法律指令；实施效果上，景观保护空间格局逐渐形成；支撑内容上，作为国土空间总体规划的协调规划，环境评价的重要工具，公众了解环境信息的主要平台等。
德国Wetzgau景观公园(图片来自网络)
1976年，《联邦自然保护法》发布，该法案将景观规划涉及的领域从生物资源要素拓展至自然环境要素，包括水、土壤、空气等，并对自然及环境保护的对象、目的、内容、行政职权及措施等进行了全面的框架性规定。至此，德国景观规划确定了其作为自然保护专项规划和综合性生态环境规划的双重角色，并成为平行于空间规划及农业规划、水系规划等专项规划的一类规划，是综合性解决生态环境问题及优化人－地关系的唯一基础性法定规划。规划范畴涵盖了整个国土空间，包括人口聚居区和无人区。
图1 德国景观规划定位
景观规划在整个空间可持续发展中主要起到以下作用：
景观规划通过对全域景观的多种功能进行权衡，并将权衡后的一整套综合性空间生态保护方案，包含自然资源和生态环境的保护目标、建议措施、优先级别和补偿方式等，借助各项内容对生态环境因素的利用与管控带到国土空间总体规划里去，进而引导空间的整体保护观念，确保自然环境不在发展压力下失衡。
景观规划从各部门专项规划中提取生态环境信息和目标，如各种生态资源、生物多样性、动植物、游憩、景观美学等信息，然后分析它们所涉及的自然资源，并整合成跨部门导向的任务，并协调它们与其他生态保护目标的关系，最终形成分项目标反馈给各专项规划。
景观规划作为对空间生态环境的本底摸查工具，发展了一套统一的评价标准，包括对不同州或地区的生态环境保护政策、程序和措施的评估，以实现不同州或地区之间的景观资源的质与量的对比和分析，从而制订可选择的方案，消除对自然景观的消极影响，辅助政府部门作出有利决策，从总体上对城市发展方向进行控制与调整。
德国景观规划的主要任务是控制空间使用，从可持续发展角度对自然和景观进行开发利用。其可持续性体现在，规划基于对环境状况的科学分析，在规划过程中注重保护，对规划行为进行环境影响评价，并对环境可能造成的消极影响提出补偿措施，从而最大程度消减规划或工程对自然和景观的不利影响。
图2 德国景观规划的主要任务
德国景观规划对象是所有生态环境和生态要素。从德国下萨克森州景观规划文本的内容结构可以看出（图3），规划首先对各种环境要素如土壤、水、空气和气候、动植物等进行分析和评价，从而提供综合的景观基础信息，在此基础上，将自然保护目标转化到规划中，并提出保护措施，以及对总体规划和土地利用规划的建议等。
图3 德国下萨克森州景观规划文本的内容结构
习近平总书记指出，生态是统一的自然系统，是相互依存、紧密联系的有机链条。生态保护与修复工作除了需要自然资源、生态环境、水利、林业和草原部门的通力协作外，还应加强与住建、交通、工业、能源、农业等行业的互动，要在“大生态”理念的引领下，综合协调生态环境与经济社会的可持续发展。德国的景观规划对我国建立国土空间“大生态”保护理念具有多方面的启示，梳理德国景观规划与国土空间总体规划和其他专项规划之间的关联和经验做法，致用于我国国土空间生态修复工作，有利于完善和优化我国“大生态”保护工作体系和内容。鉴于以上内容，我国国土空间生态修复规划要能体现以下内容
德国的法律规定，国土空间总体规划的编制必须考虑自然保护与景观管理的需求。景观规划为总体规划提供了基于生态导向的空间规划成果，有助于在总体规划中建立经济发展与环境保护间的平衡。另一方面，通过总体规划的法律强制执行能力，也确保了景观规划成果的落地实施。
德国的景观规划涵盖了我国景观规划、绿地系统规划、水土保持规划、自然生态文明建设规划等多种专项规划内容，实现了生态系统与社会系统的综合统筹。生物多样性、生态承载力、资源可利用性以及景观体验是德国景观规划的全方面内容，规划力求从空间上统筹协调农业规划、水资源管理规划等内容，我国的耕地保护红线在德国原则上也是景观规划的一部分。
德国景观规划连同国土空间总体规划，均需要对环境与社会的持续互动做出反应。景观规划在不同的尺度对应空间规划，从联邦州至社区的详细用地计划，能确保内容的详细程度相匹配。我国国土空间生态修复规划，需要进一步考虑生态实践中尺度的复杂性，在各层级和尺度建立衔接连贯的目标系统，在生态实践措施上根据不同的任务侧重考虑合适的技术方法。
因此，为保障国土空间生态修复规划落地实施，应建立多元化协同参与机制，综合考虑文化、资源、生态、景观等多维因素，以国土空间规划为统领，以国土空间生态修复规划为抓手，构建统一规程、目标衔接、要素融合、政策协同的“大生态”保护修复长效制度。
文章来源：国地资讯
文章作者：王艳阳
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