日本的新城是如何衰落的？

日本新城的衰落

PROBLEMS OF THE NEW TOWNS 

收缩城市|新城开发窗口期

新城是如何兴起和衰落的？

不同的新城策略有何影响？

开发新城如何抓住窗口期？

新城开发是城市都市圈扩大的重要途径。大城市发展过程中人口膨胀和住房短缺会促使城市变得更大，而无序的城市蔓延对城市的未来发展是破坏巨大的。因而，建设新城对于处在上升期的城市来说，一方面起到了疏解大城市的人口、解决大城市住房短缺的作用，另一方面，可以帮助降低产业的发展成本，促进县域发展和产业升级。

我们今天聊日本，是因为日本新城建设时间早、存在周期长、探索类型多、出现的问题较为明显，具有很高的参考价值。日本人口在高增长时代爆发，公共和私人都为赶上转型而奋斗，然后由于人口降低而面临城市萎缩，这一增长和下降的压缩周期可以成为亚洲城市发展的普遍经验。

本文约8000字，将从新城建设、分类、衰落原因、以及如何抓住建设窗口期展开。

一、新城开发的动机

新城的因

在城市的正常发展过程中，会产生了许多矛盾，这些矛盾是大部分新城开发的动机：

1. 资本主义发展框架下的产业规模效应和有限的城市空间环境的矛盾。

大城市在发展过程中虽然可以提高产业的效率、帮助产业链的构建和资本的聚集效应，但也会极度压缩城市人口的生存空间。过高的房价、大量的城市污染、拥挤的交通等等，让城市人口的生活环境不断恶劣。在这种情况下，开辟新城疏导过量的人口就非常重要了。

2. 产业发展和逐渐上升的成本的矛盾。

资本集聚一方面会引发城市虹吸效应，吸引更多的资本和人口；另一方面有限的空间环境会促使当地房价和物价的进一步提升。但资本逐利的本质会寻求更低廉的成本，这导致了产业在发展到较大规模的时候会寻求更廉价的人力成本和生产场所；资本寻求转移，以达到利润的最大化。这也意味着城市发展存在兴衰周期，在一定时期会遇到瓶颈；能否冲破瓶颈依赖城市产业发展程度、人口竞争力等等，但不可避免地会遇到产业外迁的现象。

3. 新兴产业和老产业区的矛盾，既是产业发展的矛盾，也是人口结构的矛盾。

老产业区虽然具备较大的规模，但严重的路径依赖和产业惯性往往难以转向，并且有限的城市空间难以承载产业升级的需求。已建的城市空间让城市更新存在巨大阻力，因而许多政府试图选择更容易的方式——开辟新城。

新兴产业带来了新的经济增长点、资本信心和科技创新，从而吸引更多的资本进入，这也使得新城有更有前景的工作岗位、较好的薪酬待遇、崭新的城市面貌和充满活力的氛围，这些正反馈促进了新城进一步汇聚更多的年轻人，并对老城产生一定的虹吸，获得更年轻的劳动力。

建设中的千里新城 https://senri-nt.com/ourtown/cn/

二、新城主要的开发方式

新城的路

在这种情况下，日本的新城运动应运而生。自20世纪50年代开始，日本建设了大量的新城，比如大阪的千里新城、东京的横滨未来港、幕张新城、多摩新城、筑波新城以及后来建设的柏叶新城等等。这些新城主要聚集在日本的三大都市圈，以满足国家经济发展和住宅的需求。但由于各个新城的区域地理因素、功能分配策略、发展方式的不同，几十年过去的结局也大相径庭。

2.1

卧城型新城

在中国从农业国转变为工业国的过程中，诞生了许多围绕工业的城市，以集中力量发展产业。而日本本身具备一定的产业基础，更多地是为了解决战后房屋短缺和中低收入人群居住等问题，同时希望借着新城开发加大基建以拉动内需。所以，早期所建的许多新城都以住宅功能为主、缺乏复合型的城市环境，这也为后来这些新城衰落埋下了伏笔。

千里新城，以邻里单位理论为基础的铁路-社区中心-住宅社区的城市结构

以著名的“卧城”多摩新城为例。1960年左右，东京的人口激增，土地价格的急剧上涨和高住房需求导致了重要的城市扩张。为了防止郊区进一步的随机发展和计划外的城市化，并提供大量住房，以提供良好的居住环境，东京都政府于1965年设立了多摩新市镇项目。新的住宅开发计划区域分为21个社区单元。每个单元由100公顷组成，其中包含3000至5000栋住宅，应容纳12000至20000人，两所小学和一所中学，以及在步行街上设有商店和设施的社区中心。

https://www.ur-net.go.jp/overseas/achievements/tama.html

从1975年到1985年，人们寻求新型的多层住宅。在1980年代末期，在资产膨胀型泡沫经济的背景下，东京都住宅供应公司和住房与城市发展公司开始建造高密度的住宅区。最终，在1990年代泡沫经济之后，东京城市中心的土地价格下降和重建项目导致人口重返东京市区，而远离市区的多摩城镇的旧住房不再受到欢迎，房屋价格一直下跌到现在。

这正是大多数卧城的归宿：人口大规模萎缩、城市活力不足。人口降低意味着资本信心不足、城市税基减少，接着而来的是大量人口老龄化和流离失所、邻里混乱、建筑物空荡、景观退化、城市生活受到侵蚀。

回头看这类新城的发展：

一是最开始的规划存在巨大缺陷，对人口预计过高，因而规划了过大的住宅配比而缺乏良好的就业环境。这些新城只能通过价格差来吸引人口，在泡沫破灭拉平价差之后，理所当然地丧失了城市的竞争力；

二是之前的公共住宅更多地是满足基本需求，在城市环境、建筑结构和户型上都缺乏足够的重视，导致城市难以满足年轻人的需求，其吸引力大幅下降，城市人口可持续性不足；

三是城市缺乏自给自足的产业环境和产业稳定性，就业岗位多导向于都市圈中心，而不是在区域内形成产业腹地，引导周边人口聚集。城市最初的行业多为与住宅相关的服务行业，在人口衰退压力之下更难以为继。

新城再生策略

目前政府提出了诸多促进生育的措施，比如育儿护理服务、儿童社区建设等等，但效果仍不明显。一种策略是千里新城提出的策略，即主打宜居社区，重新构建社区关系，提高城市环境和居住质量，以此来与主城区竞争。不过千里新城较多摩新城的好处是，其离大阪市中心仅15~20km左右，到梅田的通勤时间大约在20分钟左右，其较近的地理位置让其仍具有竞争力。

多摩新城目前整体仍陷入低迷，但局部地区正在试图通过新建房屋来吸引更多的年轻人群。比如Brillia Tama New Town，在保留原有绿化的基础上增加了更多新公寓建设。

另一个破题的解法是顺应老龄化的趋势，适时推出养老地产，主打康养牌。结合养老社区再新建相关的儿童护理设施、商业、医疗、公园等等，增强住宅的社区属性。多摩西北面的Tamadaira-no-Mori社区便是这样一个例子。

2.2

产业新城

吸取了大量卧城新城的经验，以教育或产业立城成为了新时期新城开发的重要方式。比如筑波科学城和柏叶新城，以学校和智慧科研机构为中心进行开发。

实际上，日本经历过中国发展的重要阶段，即一开始通过模仿者战略，靠购买专利和模仿，吸取欧美国家的科技精华，以达到自身的快速经济发展。但本国基础科研不够、国际技术竞争加剧和欧美垄断科技的知识壁垒，让日本逐渐缺乏关键科学技术储备以实现自身的产业升级。因而，日本也陆续推出科技兴邦的战略，兴起了大量的研究机构，以促进高新技术的发展。筑波科学城应运而生。

即便如此，筑波新城也面临着大量的问题，比如前期在交通发展上的薄弱和滞后，导致出行困难，与东京缺乏联系，很大程度制约了新城的后序发展。同时，较高比例的国家科研机构入驻，缺乏私营企业发展的空间；较少的商业和娱乐休闲配比，难以满足居民日益增长的需求。

另外，筑波新城还有两大天生的缺陷：

一是新城开发和人才引入多为政府主导，也让新城后序开发带着浓厚的政府色彩。各个部门互相独立缺乏沟通、过于依赖政府拨款和投资以及较为封闭的人才培养管理方式，导致城市官僚气息严重，学术和产业氛围过于封闭；

二是缺乏私企的参与和市场的压力，没有较为宽松的创业环境和民间投资，导致城市活力不足。

成也萧何败也萧何，在经济危机的冲击下，政府资金减少，新城设施也难以可持续的运作。和较为成功的硅谷模式相比，筑波新城的产业缺乏多元性，产业结构单一，因而更缺乏对经济危机的抗性。

新城再生策略

目前政府希望通过筑波快线及其沿线的TOD走廊，加深筑波与主城的联系，并沿线开发更多的地产、商业服务设施，缓解原有铁路的通勤压力，促使周边地区共同振兴。

筑波快线被认为是帮助筑波复兴的手段

https://www.ur-net.go.jp/overseas/achievements/tsukuba.html

截至 2018 年，该地区约有 120 万居民。《住房和铁路发展法》指定了 16 个密集的 TOD 项目区，这些沿着铁路的高密度区将提供高质量的商业、公共配套服务以及工作岗位。以让更多筑波的学生留下来。

2.3

副中心型新城

虽然日本许多新城都面临着巨大的衰退危机，但少数几个新城依然能够维持较好的人口和产业发展。其中以围绕东京湾的几个副中心为主，比如横滨未来港及千叶县的幕张新城。他们的开发特点最重要的是政策区位以及多元化。

A. 政策区位

一方面，这些新城具备良好的自然环境特征和地理条件，有利于吸引人口迁入和港口贸易。另一方面，这些新城有着较好的人口基础，比如横滨未来港所在的横滨市是日本第三大城市，幕张新城所在的千叶县比东京都和神奈川县加在一起的面积还大，人口占全日本第6位。这种区域人口结构有利于形成自给自足的新城模式。

当然，这些新城的发展也依赖国家政策的倾斜。由于距离东京都较近，横滨港未来和幕张新城被确定为东京新都心，担任城市副中心的职责。有了政治背书之后，大量的企业总部选择落户，从而提供了创造了更多的当地就业机会。

横滨港、千叶港是主要的物流贸易港口

得天独厚的区位优势《东京都市白书》

B. 多元化

新城开发需要有着多元化的产业基础。横滨本就是重要的贸易港口，而新城开发过程中，大量企业总部、文娱设施、会展的引入，让新城的产业结构更加多元化。而幕张新城积极引入了国际会议中心、大型运动场馆、特色购物中心。多元化的产业结构让这些新城在经济危机中保留火种，更快地适应新的经济环境。

https://www.ur-net.go.jp/overseas/achievements/minatomirai.html

除了产业的多元化，还有人口结构的多元化，比如横滨市和千叶县的另外两个新城：港北新城和柏叶新城，不但不拒绝老龄化，还积极地拥抱老龄化和鼓励跨代交流，建设了大量的养老地产和儿童社区，以及针对年轻人的智慧社区。让人口年龄结构跨度更大，年龄流动性更大，以避免出现定居人口同时老龄化的现象。

2.4

交通与新城

交通在日本新城建设中起到了举足轻重的作用。比如多摩田园城市、筑波快线沿线和2000后新建的柏叶新城。20世纪初，日本私营铁路在郊区快速扩张，并带动了周边地区的整体发展。

东急的田园都市线的沿线走廊形成了多个车站集水区，其中如用贺站、二子玉川站、多摩广场站、南町田站等等都形成了较好的复合型站区。

横滨的港北新城也是另外一个大型新城计划，日本的都市地铁将港北新城与主要区位连接，比如东京市区和横滨城中心。同时，作为一个土地整治项目，港北新城还主打养老地产，建设了大量的养老社区和相关配套，以提供更加宜居的生活环境。

柏叶新城更是以TOD理念为核心建设的智慧新城。并在此基础上，提出健康长寿的康养社区、新产业创造的智慧社区、环境共生的生态社区等理念，希望吸引各年龄段的人入住，增加年龄和产业的多样性。

可以说，交通促进了新城的发展。一方面打破了县域的边界，提供更高层面的政策支持，让原本集中化的城市结构变为多组团的形式，疏解大城市城市病。再者，减少了通勤时间，提升了新城的吸引力，能在新城建设之初，提供更多的支持。

但铁路开发也存在着长期的风险，执行的延误和人口的降低会导致为了弥补空缺而票价反复上涨甚至是铁道停止运营。因而，日本的私营铁路公司开始寻求更多的非交通项目，促进了轨道+物业形式的TOD综合开发，即更多地实现产业腹地等自给自足的复合站区，并通过物业或其他产业的收入补贴开发费用。

三、新城衰败的原因

新城的果

日本城市的衰落受到许多因素的影响，其中首当其冲的是全球化浪潮下产业转移和发达地区的人口衰退，以及日本的房地产泡沫破裂事件。

3.1

产业转移

后工业社会的兴起导致了从以大规模生产和消费为基础的资本主义扩张周期向另一个以去工业化、新分工、信息技术和新金融活动为特征的周期的转变，使市场经济去领土化。所谓的全球城市东京、伦敦和纽约就是典型的例子。相反，上一轮资本主义的强势城市——底特律、曼彻斯特或匹兹堡等世界旧的制造业之都——由于无法满足新的社会经济秩序而开始萎缩。

这种转变呈现的现象便是全球性的产业转移。企业顺着区域比较优势，将生产转移到发展中地区；这也是企业基于全球化市场、原产地用地紧张、地价和劳动力昂贵等问题所制定的的区域经济策略。

产业转移是一把双刃剑，它的出现导致了大量本土工作岗位的缺失和原有产业结构的调整，而缺乏产业和政策地位的新城、旧产业聚集的老城将是这一运动最大的牺牲品。比如日本的许多卧城和美国的锈带城市。这样的转移过程会让以金融业为主的城市或从事垄断技术生产的城市具备更大的虹吸效益，加速了周边城市的衰落。因此，缺乏宏观政策调控的资本主义国家，很容易出现地区分板块群落化现象，即产业逐渐聚集在几个标志性的都市圈，而其他地方的人口迅速被吸干。

但另一方面，产业转移并非坏事。它所对应的是产业分工和结构的改变：大量的产业转移到了发展中国家，本国将更多地从事金融、互联网等虚体经济或高新科技等研究，利用跨国金融业和垄断技术帮助收割世界资本。在工业化流水线发展到今天，实际上各资本主义国家都面临着产能过剩和底层消费力不足的矛盾。日本从原来的制造业国家，逐渐转化为技术垄断和金融大国，通过产业转移可以消化掉大部分过剩的产能，又通过金融资本和技术专利输出内卷、收割他国资源，再利用高福利来补贴本国的消费力不足情况。这也是为什么即便是遭遇了房地产泡沫和经济危机，日本的失业率并没有过多下降，民众依然可以维持一定的生活水平。

3.2

人口衰退

人口衰退是发达国家重要的灰犀牛现象。日本的许多新城城建之初主要是为了疏解都市圈人口。这些“卧城”本身缺乏产业支柱，在城市产业收缩和人口衰退的情况下，大量的人口选择回流城中心，新城更容易沦为空城。

人口老龄化在新城最为普遍的另一个原因是缺乏入住年龄段的差异化。最开始吸引入住新城的是一代的年轻人，而之后这些年轻人同时老去——在城市配套上缺乏准备，在持续吸引年轻人方式上缺乏准备，最终难以维持稳定的年轻人口流入。

人口的流失，特别是年轻人的流失，意味着更多劳动人口的缺失和养老金的不堪重负。税基减少进而让城市维护缺乏资金，从而陷入恶性循环。

大幅降低的郊区人口《东京都市白书》

3.3

房地产泡沫破灭

房地产泡沫破灭是日本城市发展的重要影响事件，也是人口衰退和金融风险多重作用下的结果，也导致了日本城市结构的重要改变。

在经济危机下，东京市区出现大量的破产企业，空置出了更多的城市空间，地价的下跌让城市拆迁成本下降。同时，政府逐渐放宽主城区的密度控制，允许更多的高层甚至超高层的出现，使得城市更新变为可能。

2000-2005年东京都、大阪和名古屋的失业率变化

资料来源：日本统计门户网站。

而为了重塑经济危机之后的日本国际形象，提高资本信心和引入外资，并促进金融业和高新技术集聚发展，政府政策开始以集中发展主城区为主，逐渐放弃了对新城和郊区的财政补贴。这样一来，城中心反而能够提供全新低廉的住宅、完整的配套措施、更短的通勤时间和更多的工作岗位，进一步加剧了新城人口的回迁。

《东京都市白书》

为了强化东京国际竞争力而开展的都市再生计划

四、新城发展的窗口

新城的时机

通过这些成功或失败的新城案例，我们可以看到时间、区位、政策等维度的重要性。

4.1

时间维度

新城开发的窗口期通常只有10-15年左右。在这个期间必须要实现和住宅开发相匹配的预计的人口定居数量，并维持一定的职住平衡，提供足量的产业就业岗位。同时，新城还需要尽快补足相关的交通、医疗、教育、商业等基础设施建设，以留住第二代人。

以千叶新城为例，其在开发之初面临了巨大的建设阻力，许多农民不愿意搬迁，导致新城整体规划难以开展，错过了最佳的发展窗口期，缺乏的交通配套设施阻碍了城市人口的迁入。项目中心的千叶中央站直到日本泡沫破灭来临之前才仓促建成，人口短暂增加之后迅速陷入低迷。

时间维度的第二大问题是世代不均。初期孩童激增使得学校不足，之后长大成人的子世代独立迁出后留下父母亲，造成学校空教室增加，高龄者设施的整备成了当务之急。这是因为在基础设施建设上缺乏对多元化年龄结构的构建，难以吸引各年龄段人群持续入住。

4.2

空间维度

人口增长速率和交通发达程度决定了新城的区位。临近市区的新城具备更大的优势，能够在空间上获得老城的人口支持，并存在并入城市圈的可能性，因而具备更大的抗压韧性。

而较远的新城，需要更好的交通支持，比如TOD的发展理念，以更好地在发展初期获得老城滋养。这一类城市需要尽快地在发展初期在交通核心区形成高密度的发展，并配备性价比较高的住宅功能或发展潜力大的产业功能，以吸引人口定居，交通部门和政府也能更快地回流资金以增加基础设施建设。

另外，空间上还应该预留足够的灵活度给建筑设计和城市建设，为未来的发展留出空间。在住宅产权上应该公私都有，避免改造时面临过大的私有制阻碍。

4.3

政策维度

良好的战略定位可以让城市建筑更有前瞻性和针对性。比如成为新的金融、技术或商业中心。前期政策的倾斜和财政的支持可以帮助新城可持续性发展，不过除开公共投资，还需要吸引社会资本参与，创造良好的公私合营关系、活跃的营商环境和宽松的创业空间，帮助城市持续繁荣。

除了政策的保护，还应该鼓励更有凝聚力的社区文化。增强居民的社区归属感，鼓励民众参与到新城决策和社区维护来，有利于帮助解决新城老化和再生的问题。

参考文献

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2. Guo, Jing, et al. "Efficiency assessment of transit-oriented development by data envelopment analysis: Case study on the Den-en Toshi line in Japan." Journal of Advanced Transportation 2018 (2018).

3. Takayama, Koki, et al. "Study on the Characteristics of Japanese Transit Oriented Development as Seen from Long-term Land-use Changes." Transportation Research Procedia 48 (2020): 2313-2328.

4. Wang, Yupeng, and Hiroatsu Fukuda. "Sustainable urban regeneration for shrinking cities: A case from Japan." Sustainability 11.5 (2019): 1505.

5. Matanle, P. (2017). Towards an Asia-Pacific ‘Depopulation Dividend’in the 21st century: regional growth and shrinkage in Japan and New Zealand. The Asia-Pacific Journal: Japan Focus, 15(6).

6. 千里ニュータウン 再生指針 2018 - 大阪府

7. 张贝贝, & 刘云刚. (2017). “卧城” 的困境, 转型与出路: 日本多摩新城的案例研究. 国际城市规划, 32(1), 130-137.

8. 李燕. (2017). 日本新城建设的兴衰以及对中国的启示. 国际城市规划, 32(2), 18-25.

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