西北太平洋行动计划：悬念重重，谜底何在？
编者按
在全球化的背景下，海洋环境问题日益严峻，威胁着人类的生存与发展。区域治理模式因此受到广泛关注，各国和地区都在积极寻找有效的海洋区域治理途径。西北太平洋行动计划作为东北亚国家间海洋区域治理的合作机制，其目标是建立一个灵活、可预测、安全透明的海洋治理机制。然而，在实践与执行过程中，该计划面临着诸多挑战。
本文提出海洋环境治理领域的“高政治”倾向、合作机制的强制力与有效性不足、资金匮乏以及新冠疫情等因素，都对西北太平洋行动计划的实施构成了阻碍。为了应对这些挑战，需要创新发展理念，拓展行动和治理主体，并结合“软法”和“硬法”来完善合作机制。
西北太平洋行动计划：悬念重重，谜底何在？
（原标题为：《西北太平洋行动计划研究：机制、挑战以及路径》，现标题为译者所拟）
作者：
李雪威，山东大学东北亚学院
李佳兴，山东大学东北亚学院
引文格式（GB-2015）：
李雪威,李佳兴.西北太平洋行动计划研究：机制、挑战以及路径[J].国别和区域研究,2021,6(03):192-216+224.
内容提要
全球性的海洋环境问题已经严重威胁人类的生存与发展，使得区域治理模式受到国际社会的广泛关注，各国与各地区也在积极探索海洋区域治理路径。西北太平洋行动计划作为东北亚国家间海洋区域治理的合作机制，旨在通过多边合作建立一个富有弹性、可预测、安全透明的海洋治理机制。但受到海洋环境治理领域“高政治”倾向、合作机制缺乏强制力与有效性、合作资金匮乏以及新冠疫情蔓延等因素的影响，该行动计划在实践与执行过程中面临诸多挑战。着眼于未来，西北太平洋行动计划需要创新发展理念，拓展行动与治理主体，结合“软法”与“硬法”以完善合作机制，拓展西北太平洋行动计划在疫情治理领域的功能。
关键词
区域治理；西北太平洋行动计划；海洋环境治理；东北亚国家
长期以来，西北太平洋海域是东北亚国家赖以生存和发展的重要空间。然而，随着经济全球化及东北亚地区海洋经济的快速发展，这片海域正面临海洋塑料垃圾污染加剧、海洋环境紧急事故频发、海水富营养化、海洋生物系统退化等环境问题，严重危害海洋生态安全与人类生命健康安全，甚至引发地区政治争端。共同应对海洋环境污染导致的生态、健康、政治等诸多危机已成为东北亚国家和地区的迫切需求，推动其探索区域海洋治理合作路径，通过凝聚国家与地区力量，建立多边合作机制，加强区域海洋环境治理。1994年“西北太平洋海洋及海岸区域环境保护、管理和开发的行动计划”（简称“西北太平洋行动计划”，NOWPAP）是这一探索进程之中最具代表性的合作框架，该行动计划的建立与运行既迎合了区域海洋治理的号召，也填补了东北亚区域海洋环境合作机制的缺失。
一、西北太平洋行动计划的发展历程与机制构建
国际环境机制指的是国际关系行为体协调国际与区域环境关系、稳定国际环境秩序而共同制定或认可的明示或默示的原则、规范、规则以及决策程序等。NOWPAP就是建立在这种体系之上的区域环境治理机制。西北太平洋海域环境治理的紧迫性与区域合作的趋势推动了NOWPAP的建立，标志着以中、日、俄、韩四个成员国（朝鲜为观察员国）为主的区域环境治理合作框架正式形成。
（一）西北太平洋行动计划的发展历程
NOWPAP在域内国家共同需求的驱动下逐步迈向机制化。从20世纪80年代起，西北太平洋国家开始逐步探索环境领域合作，至90年代初步形成NOWPAP这一的海洋环境治理框架，进入21世纪，NOWPAP的机制化更加成熟，形成多维度、多层次的环境治理格局。历经几十年的发展，NOWPAP在海洋环境问题演化与区域合作发展的双重作用下逐步成长为具有区域影响力的行动框架。
在NOWPAP建立之前，国际社会环境治理合作已初具规模。1972年，联合国人类环境会议在瑞典斯德哥尔摩举行，会议通过了《联合国人类环境会议宣言》，为政府间环境合作的发展奠定了基础。1974年，联合国环境规划署（UNEP）发起“区域海洋项目”，该项目旨在通过“共享海洋”的方法解决沿海地区环境加速退化的问题，即通过促进相邻国家间的合作，采取全面且具体的行动来保护海洋环境。1982年第三次联合国海洋法会议通过《联合国海洋法公约》，其中第十二部分对海洋法律制度作了全面而系统的规定，几乎涉及海洋环境保护的所有领域，标志着海洋环境保护的国际合作进入一个崭新的发展时期。在这一背景之下，西北太平洋国家逐步展开海洋环境合作，直至1994年最终确立西北太平洋行动计划。
NOWPAP的发展历程大致经历三个阶段。第一阶段是NOWPAP的起步时期。西北太平洋海域环境合作以1988年日本与韩国的环境研讨会为开端，双方将治理海洋污染与酸雨作为两大重要任务。第二阶段是NOWPAP的筹备时期。1989年5月15日至26日，在联合国环境规划署第十五届理事会会议召开期间通过了“关于区域海洋项目尚未囊括海域的行动计划准备工作”的议案，它将西北太平洋海域的环境治理规划为“区域海洋项目”之一。1991年5月20日至31日，联合国环境规划署第十六届理事会会议重申了西北太平洋海域相关国家在海洋环境合作上的利益与决心。同年，西北太平洋地区各国代表齐聚海参崴，共同探讨在本地区实施区域海洋计划的行动方案与行动细则。第三阶段是NOWPAP的最终确立时期。1994年9月14日，中、日、韩、俄在首尔召开第一次政府间会议，通过了“西北太平洋海洋及海岸区域环境保护、管理和开发的行动计划”，并确定关于该行动计划的机构设置、制度框架、职能范围和资金支持等细则。
在NOWPAP的合作框架建立后，成员国协商明确了行动计划的地理范围与信托基金的支出原则，并批准制定两年期的工作方案来监督治理进程。1999年，第四届政府间会议确立了四个区域活动中心，具体管辖海洋环境治理工作，NOWPAP的实践能力随之得到系统化提升。2004年，NOWPAP通过《西北太平洋地区海洋污染防备与反应区域合作谅解备忘录》及《西北太平洋行动计划区域溢油应急计划》，建立起在溢油应急领域的合作和互相援助的行动机制。
2005年，NOWPAP经过各国政府的同意决定开展区域海洋垃圾治理行动，旨在通过海洋环境数据监测合作清除公共海域与沿海海岸的废弃物垃圾，并加大在数据信息交换、志愿人员沟通、清洁科技创新等环保领域的交流。2009年，中、日、韩、俄四国制定了中期战略草案，以明确海洋环境治理的阶段性目标，保障行动计划实施的有效性与规范性。2014年，各成员国增加特别政府间会议，商议中期战略草案的执行状况与财务结构，这意味着四国在海洋环境治理上逐渐达成默契，共同推动宏观战略与规划层面的海洋环境治理合作。2015年，NOWPAP完成区域协调办公室的结构重组，由联合国环境规划署提供人员和资金上的支持。2017年，NOWPAP与该区域的中日韩环境部长会议、黄海大海洋生态系统战略行动计划等环境治理机制建立密切联系，共同开展海洋垃圾治理联合研讨会和国际海岸清理活动。此后，NOWPAP联合非政府组织于2018年举办了亚太海洋垃圾论坛，与更多非政府组织一道探讨海洋垃圾治理方案。
近30年来，NOWPAP始终致力于维护域内国家共同环境利益，秉持相互尊重、友好协商、明确分工的共识，推动区域海域治理逐步走向深入。此外，NOWPAP在发展中还注重自身结构的优化以及与其他区域环境机制的互动，不断更新环境治理理念与方式，增强区域行动计划的自我调节力与适应力。作为东北亚海域建立最早的环境治理框架之一，NOWPAP历经近30年的发展与完善，正日益成为具有地区影响力和代表性的合作机制。
（二）西北太平洋行动计划的组织框架
NOWPAP从形式上看是地区间国际组织，从功能上说是海洋环境保护的合作框架，从国际制度角度来看是区域性的机制安排。国际组织、合作框架构成国际机制的“外壳”，而国际机制形成框架与组织的“内核”，组织与框架的建立服务于国际机制，是机制成熟和稳定的表现。NOWPAP的治理机制就是以相对完善的组织与框架为依托而建立起来的，形成了宏观、中观以及微观三个层次的立体式内部结构。
从宏观的框架结构来看，政府间会议是NOWPAP的顶层设计机构，由中、日、韩、俄四国政府组成，政府间会议建立顶层对话通道，为NOWPAP提供政策性指导。另外政府间会议还具有审查职能，根据计划目标将提案进行优先分配并审议项目的财政预算分配情况。目前，政府间会议由四个成员国轮流举办，并受到联合国环境规划署以及国际海事组织等机构的指导与监督。
从中观的框架结构来看，NOWPAP区域协调办公室承担了行动秘书处的功能，负责统筹各种项目的具体实施进程，2004年11月，日本富山与韩国釜山成功设立区域协调办公室。从职权范围来看，区域协调办公室是指导NOWPAP实施的中枢，统筹数据信息交流网络，全面负责执行各成员国关于行动计划的决定。另外区域协调办公室作为NOWPAP的中枢机构，也通过各种正式与非正式会谈来维持与其他国际组织的合作关系。应NOWPAP成员国的要求，联合国环境规划署提供支持资金，并派驻工作人员协助区域协调办公室开展工作。
从微观的框架结构来看，NOWPAP将具体的实践活动细化分工，形成四个区域活动中心，分管不同事务，在中、日、韩、俄四国分别建立不同的区域活动中心。其目的是分散区域活动中心的管理职能，同时发挥每个国家的资源与技术优势进行针对性的环境治理。中国生态环境部负责建立数据信息网络区域活动中心，该中心旨在开发一个区域范围的数据信息交换网络，促进NOWPAP区域海洋和沿海环境的信息交流；俄罗斯科学院远东分院的太平洋地理研究所负责建立污染监控区域活动中心，该中心旨在防治大气污染物沉降与河流排污造成的海洋污染；日本环境省负责建立特殊检测和海岸环境评估区域活动中心，该中心负责协调区域内海洋状态评估、沿海及相关淡水资源保护；韩国海洋科学与技术研究所负责建立海上环境应急响应区域活动中心，该中心与国际海事组织共同合作来制定有效的区域合作措施，以应对包括石油和有害有毒物质泄漏在内的海洋污染事故。
NOWPAP的资金结构是根据“西北太平洋海洋及海岸区域环境保护、管理和开发的行动计划”中第31条确立的，各成员国同意设立西北太平洋地区的海洋环境及资源保护与管理信托基金，为政府间会议通过的行动计划提供资金支持。2018年NOWPAP的信托基金捐款份额数据显示，中、日、韩、俄四国每年会按1∶1∶1∶1的比例共同捐助50万美元作为注册基金。除信托基金外，成员国也会通过国家财政来支持国内区域活动中心的经费开销。日本和韩国政府还运用资金和实物捐助方式为日本富山和韩国釜山的区域协调办公室提供管理费用。此外，韩国海岸警卫队还为海上环境应急响应区域活动中心的员工和运营提供资金支持。
（三）西北太平洋行动计划的治理机制
NOWPAP的有效实施离不开机制化建设，区域治理需要形成一定范围内的合力，这个合力要通过构建机制来实现。从区域治理的机制化表现来说，就是一系列相关条约、法律、合作框架以及协议的形成，区域治理正是需要通过构建约束力来促使行为体共同遵守规定。目前NOWPAP处于区域海洋合作模式从功能性合作向制度性合作过渡的阶段，它具有在海洋环境专项领域对话与协商的能力，同时也在推动合作的制度化和规范化。
中、日、韩、俄在面临海洋环境威胁时建立了利益共识，并通过区域协定以及行动计划的形式确立海洋合作规制。第一，从法律建设层面来说，NOWPAP以“软法”的形式出台相关的法律文件，即1994年四国共同通过的“西北太平洋海洋及海岸区域环境保护、管理和开发的行动计划”；第二，从框架结构层面来说，NOWPAP拥有完善的体系，囊括决策机构、跨域协调机构、区域治理行动中心以及多中心的协调组织等；第三，成员国共同设立区域合作基金。区域治理从问题调研、政策制定再到实践行动等环节都需要充足的资金作为保障，否则区域治理就会有名无实。
NOWPAP作为环境治理机制，遵循共同但有区别的责任原则、风险预防原则以及国际合作原则，旨在保护该地区的海洋资源并防治沿岸的海洋污染，保护人类共同的蓝色家园。NOWPAP制定环境区域以及次区域的指导、建议、程序、会议协定，NOWPAP功能主要包括海岸带综合管理、评估海洋和沿海环境的状况、预防并减少陆地与海洋污染、保护海洋和沿海生物多样性四个部分，涉及保护海洋生物多样性、维护海洋生态系统、监测海洋环境、应对海洋突发卫生安全事件、海洋塑料垃圾治理以及海上石油、有毒物质泄漏防治等领域。NOWPAP通过建立一系列具有“软法”性质的共同条约、协定来约束各国开发海洋资源的行为，在有效治理海洋环境的基础上保护海洋生物多样性。2018年10月11日，成员国共同通过具有指导性意义的《2018-2023年NOWPAP中期战略》。该战略积极响应《2030年可持续发展议程》，并注重NOWPAP在“行动目标与伙伴关系”方面的引领作用，预期通过建立伙伴关系来推动有效的区域海洋环境治理合作。
为了应对日益纷繁复杂的海洋环境污染问题，NOWPAP与各国政府组织、跨国企业、科研院所以及社会团体建立合作关系，积极扩大行动计划的覆盖范围，并逐步受到国际社会的重视。在2017年9月8日第一届亚太环境部长级首脑会议上，联合国环境规划署和联合国亚洲及太平洋经济社会委员会就充分肯定NOWPAP在支持《2030年可持续发展议程》工作中的关键作用。
一方面，NOWPAP与国家政府建立了合作关系。2018年6月4日，NOWPAP-TEMM海洋废弃物管理研讨会在釜山举行，中日韩三国领导人分享了在海洋垃圾与微塑料采集回收方面的经验；2021年1月27日，由NOWPAP区域协调办公室组织的特别政府间特别会议，讨论完成《海洋和沿海生物多样性保护区域行动计划》与《NOWPAP传播战略》的审议工作。此外，NOWPAP还扩展与域外国家的海洋环境合作，与东盟国家、欧洲国家建立联系。2019年6月19日至20日，NOWPAP应邀参加了东亚海协作体第二十四次政府间会议，向东亚各国环境部门介绍其治理海洋环境问题的经验。2020年7月22日，第十二届东亚海合作理事会虚拟会议商讨了NOWPAP与东亚国家在海洋环境保护领域合作的可能性，讨论有关东亚海可持续发展战略中期审查问题，努力建设该行动计划与东亚海洋大会组织的伙伴关系。2020年10月9日，NOWPAP参加了德国波茨坦高等可持续研究所组织的海洋地区论坛，与欧盟海洋治理组织达成共治海洋塑料污染的区域协议。
另一方面，在NOWPAP机制的整合下，该地区非政府组织之下科研团队与民间团体的合作网络也逐步建立。2018年6月6日，来自孟加拉国、日本、韩国和越南的非政府组织举办NOWPAP亚太海洋废弃物民间论坛；2019年11月28日，西北太平洋地区各国的海洋科学家在日本千叶市制定了《海洋和沿海海洋生物多样性保护区域行动计划》；2021年1月15日，四国科学家在数据信息网络区域活动中心的第18次联络人会议上，讨论如何进一步完善沿海环境数据信息交换方案。
二、西北太平洋行动计划面临的现实挑战
NOWPAP的合作机制虽然符合当前东北亚地区的利益需求，弥补了该地区海洋环境合作的空缺，但就其长久发展而言仍然面临“高政治”倾向带来的海洋环境治理、合作机制缺乏执行力、融资渠道狭窄与项目资金匮乏等困难，而新冠疫情席卷全球也给NOWPAP带来任务压力与合作理念的双重挑战。
（一）“高政治”影响东北亚地区海洋环境治理
“高政治”主要涉及国家权力和国家政治相关的外交、军事、安全等议题，但近年来作为“低政治”议题的海洋环境问题却时常受到国家间政治与外交的影响，其负面影响源于国家间合作缺乏互信、机制内政府作用不均衡、非政府主体的作用弱化等方面。
首先，域内国家缺乏互信的基础，长期存在的海洋争端与地区利益之争侵蚀着双边和多边关系。一方面，NOWPAP的成员国中、日、韩、俄四国以及观察员国朝鲜之间存在岛礁归属、海域划界、渔业纠纷等各种海洋争端，致使该地区国家间关系十分微妙，在短时间内难以彻底放下敌意与警惕。另一方面，国家海洋战略利益存在冲突。在现实主义权力政治视角下，利用和控制海洋一直都是世界历史中的重要因素，日本确立“海洋立国”的战略目标后，常常以带有扩张性质的政策参与海洋治理。例如日本的《海洋基本法》有关专属经济区划界就超出《联合国海洋法公约》所规定沿海国的管辖范围。2015年7月26日通过的第三版《俄罗斯联邦海洋学说》，意在向世界宣告俄罗斯是海洋强国，在日益加剧的大国海洋博弈中，俄罗斯将扮演重要角色。韩国的海洋利益诉求随着该国的科技进步而迅速膨胀，并依托美韩同盟拓展至世界各地。而朝鲜半岛周边西太平洋地区，是韩国认为必须掌控的核心利益地区。目前，东北亚国家在海洋领域的利益诉求正急剧增长，海洋领域的斗争也会愈演愈烈，这也会影响国家间合作的效度与信度。
其次，该机制内各国政府作用并不均衡。在NOWPAP中，四个成员国扮演着不同的角色，中日韩三国是海洋环境治理与保护的推动者，而俄罗斯在其中处于追随者的地位。例如，日韩两国分别在富山和釜山设置区域协调办公室、中日韩环境部长会议与NOWPAP建立了密切的合作关系、中韩共同建立的黄海大海洋生态系战略行动计划也与NOWPAP在海洋垃圾治理领域组织多次研讨会。而俄罗斯除了照常出席政府间会议、政府间特别会议、非政府会议以及与海上漏油污染相关的特别会议外，鲜有主动与NOWPAP寻求合作的行为。反观韩国却极为重视在框架内的领导权，近年来，韩国环境部门与民间组织利用NOWPAP的平台举办多次海洋环境保护活动。2020年11月20日，由韩国海洋水产部、仁川市政府共同举办的首届仁川国际海洋论坛，与来自世界各地的海洋物流学者、企业家、政府官员代表共同探讨重启海洋产业合作议题。2021年2月25日，韩国忠清南道的政府官员访问位于韩国釜山的NOWPAP区域协调办公室。除此之外，韩国政府还积极举办大学生捡拾海洋垃圾的活动，提升其国民对海洋环境保护的重视。
韩俄两国不同的表现反映了两点问题。一是各国对该行动框架的执行力与期望值不同，因而出现海洋治理表现不平衡的问题，尤其俄罗斯在远东地区海域的治理失位，影响了东北亚海洋整体治理效果。二是韩国力图谋求在西北太平洋地区海洋治理的主导权，通过不断组织与承办相关会议来提升其在环境治理领域的影响力。韩国对治理主导权谋求的力度越大，就越可能引起俄罗斯等国的强烈警惕，加大NOWPAP成员国合作的“离心力”；若韩俄两国在海洋环境治理中的态度与步伐相差过大，则会对地区合作造成难以逾越的鸿沟。
再次，该机制内存在非政府组织功能缺失问题。东北亚海域环境社会组织力量比较单薄，且尚未纳入合作治理主体中来，导致利益诱因机制中多元治理主体还未实现。尽管东北亚区域环境社会组织已经得到一定程度的发展，但聚焦在海洋环境领域的社会组织力量依然十分薄弱。目前NOWPAP框架下，四国政府在环保实践中发挥主导作用。不论是在举办海洋论坛、建立海洋环保区域协议、跨国合作与交流，还是包括海洋生物多样性保护、海洋塑料垃圾治理以及海洋应急管理问题等具体领域的治理都依赖于政府的组织动员，非政府组织与社会团体的参与空间有限。据统计NOWPAP近三年内由非政府组织主办的海洋环境治理活动仅占32%，而且大量集中于科技与科研领域。反观波罗的海行动计划则重视强化非政府组织力量，特别是加强与企业方面的合作。例如欧洲投资银行和其他国际金融机构的资金以及私营部门的融资不断投入到该组织的建设中。除了欧盟的资助，成员国和区域金融公司还共同资助其项目。此外，波罗的海行动计划为了加强创新力，还建立与中小企业的数字化区域协作平台，引导中小企业以数字化赋能海洋生态环境治理。
（二）合作机制缺乏强制力与有效性
完善的合作机制包括一套明示或默示的原则、规范、规则以及决策程序。原则是对于事实的信念；规范是以权利和义务定义的行为标准；规则是对行动特别的指示或禁止；而决策程序是作出和应用集体选择的普遍实践。NOWPAP缺乏完善的合作机制，尤其是在规则与规范的建立上缺乏有效手段。一方面，NOWPAP所达成的协议文本是缺乏法律约束力的合作框架，其实践与实施的效果也仅仅取决各成员国的意愿与自主承诺，各成员国在履行职能时具有较强自主性而缺乏固定的标准。另一方面，NOWPAP也缺乏强有力的监督机构来监督各国政府与非政府组织的行为，对集体中违反规范的行为缺乏惩罚措施。
“软法”一般以全球或者区域大会、政府间和其他国际组织通过的不具有约束力的宣言、决议、行动和建议的形式出现。NOWPAP的行动决议作为“软法”有以下几点特征。一是合作机制涵盖的范围广。NOWPAP涉及海洋与沿岸河流综合治理、海洋生物多样性保护、海洋垃圾污染治理、海上环境应急管理等方面。每个区域活动中心分布在各个不同的国家，并且拥有各自的行动目标与计划，这就导致了NOWPAP难以集中对某项环境问题进行专项治理。二是西北太平洋地区目前存在大量的区域行动倡议、政府间会议、合作组织，这些合作机制在环境问题上出现功能重叠的现象。包括中日韩环境部长会议、东北亚次区域环境合作计划、东亚酸沉降监测网络等。这些合作机制也均是通过政府间的框架协议达成的，并且在环境监测、海洋垃圾治理与生物资源保护问题上有功能重叠，导致以上组织在海洋环境治理领域出现行动不力、相互推诿的情况。三是“软法”的灵活性影响了区域治理的效力，缺乏约束力的行动计划弱化了各成员国履行责任与义务的意志。“软法”降低了成员国的违约成本，因此各国也不愿意去承担更多的责任。具体而言，仅在2018～2019年NOWPAP有7.9%的项目未能按照计划完成，其主要原因包括工作组协作不力、各国涉海部门缺乏协调、相应指标工作未能如期进行以及各成员国之间存在的行政阻碍等。
目前东北亚环境合作机制缺乏有效整合，难以集中域内各国的人力、资源、知识和技术共同应对环境危机事件。在区域治理的“去中心化”背景之下，如何发挥政府行为体与非政府行为体的作用实现资源最大化利用成为各国亟待解决的问题。特别是西北太平洋海域正逐渐成为世界上最重要的国际航道，海洋环境突发事件也随之增多，这也给NOWPAP整合治理资源带来挑战。据统计，西北太平洋地区在1999～2011年，共发生了19起溢油超过1000吨的重大溢油事件，155起中等的溢油事件和103起小型溢油事件。2007年香港“HebeiSpirit”号油轮与拖船的起重机架船在韩国西海岸的泰安海域相撞，导致1万多吨原油泄漏，周围海域受到严重污染。另外，核污染也成为近年来备受瞩目的环境危机事件。2011年福岛核电站发生爆炸，由于核污染的危害程度远远高于其他类海洋污染，使得整个西北太平洋地区笼罩在恐慌之下。当时日本国内对于处理该事故的机构缺乏整合，出现机构分工不够明确、应急机制闭塞等问题，延误了国际原子能机构以及NOWPAP等国际组织的有效合作。
（三）合作机制内缺乏充裕的资金支持
NOWPAP面临的另一个挑战是项目支持资金不足，缺乏充裕的资金投入来支持各项区域活动中心所制定的实践计划。NOWPAP信托基金的使用与管理受《联合国财务条例与细则》的约束，其支出根据NOWPAP政府间会议通过的财务安排来决定并受到联合国的监督。从1995年到2012年，成员国的捐款总额为485万美元，中国、日本、韩国和俄罗斯分别捐助了70万美元（14.4%）、200万美元（41.2%）、170万美元（35.1%）和45万美元（9.3%），长期存在各国间捐助资金不平衡的状况。2018年10月9日于莫斯科举办的NOWPAP第二十三届政府间会议批准，2018年度支出总额约92.3万美元，该金额包括区域协调办公室的3.5万美元、特殊检测和海岸环境评估区域活动中心的53.8万美元、数据信息网络区域活动中心的10.7万美元、海上环境应急响应区域活动中心的23.5万美元和污染监控区域活动中心的0.8万美元。2019年，NOWPAP的支出总额约94.8万美元，2018年和2019年的支出共计约187.1万美元，然而2018～2019年NOWPAP实际批准的资金仅130万美元，总支出与资金支持存在着将近60万美元的差额。从目前来看，随着NOWPAP成员国的经济发展与区域活动的增加，与日俱增的海洋污染治理需求与该组织实际资金投入之间形成较大差距。
与波罗的海行动计划和地中海行动计划相比，NOWPAP不仅获得的资金支持份额少，并且融资渠道狭窄，凸显出东北亚地区缺乏专门的海洋金融机构这一问题。波罗的海行动计划基金拥有丰富的融资模式，由北欧投资银行和北欧环境金融公司共同管理。融资方案包括贷款、赠款、股权型融资和买方信贷等。同时某些环保项目可以向商业或非商业伙伴寻求融资，某些提案可能会获得3万到20万欧元的商业赠款资助。另外，欧盟的结构资金也会为波罗的海行动计划提供支持。欧盟2015年出台的《波罗的海区域战略行动计划》附件中，拨款1150万欧元进行波罗的海的安全建设，包括海洋环境、海洋健康与生物多样性领域的维护。在地中海行动计划设置的地中海信托基金中，各国通过协调股的形式编制预算，其预算的资金由各国的分摊会费、自愿捐款以及支持组织的捐款组成。2016～2017年地中海行动计划的财政预算就高达1319.6万欧元，是同期NOWPAP预算的18倍。
由于资金紧张、融资困难以及资金分配方式不科学等问题，NOWPAP内各项区域活动难以深入开展。例如，在海洋垃圾的清理计划中，由于资金和人力的匮乏，每年各成员国只能进行小范围内的海岸清理，这也难以适应未来海洋垃圾成倍增长的现实状况。据NOWPAP第二十一届政府报告会议统计，有18%的项目被推迟，包括开发数据信息网络区域活动中心网站、更新现有数据库信息等活动。若NOWPAP在资金投入上无法得到重视，其环保功能以及地区影响力也会逐步下降，形成消极的连锁反应。
（四）新冠疫情的蔓延给海洋环境合作蒙上“阴影”
2020年席卷全球的新冠疫情给海洋环境治理带来了新的挑战。新冠疫情的防治需要大量的医疗卫生用品、防护物品以及相关医用化学物品，若这些医用物品废弃物未经处理便排入海洋，就会对沿岸海洋环境带来严重污染。
在疫情背景下，NOWPAP面临诸多难题。一是新冠疫情的暴发严重威胁全球废物管理系统的运行。在基础设施薄弱的国家，新冠疫情对于废弃物回收链的影响更加显著。越南、菲律宾和印度因疫情产生的封锁使超过80%的废弃物回收处置产业链各环节脱节或缺失，而东南亚国家的医疗废物产生量比疫情前多出154吨到280吨，这就使大量未经回收处理的医用垃圾排入海洋。而西北太平洋海域与东南亚海域距离较近，有可能受到来自东南亚海洋废弃物污染的影响。若大量的医疗废弃物涌入西北太平洋，则给该地区的废物管理系统带来巨大难题，更是给NOWPAP增添了繁重的环境治理任务。二是新冠疫情的暴发还带来了一种新的塑料污染来源，如口罩和手套等一次性个人防护设备。这些新的塑料污染数量庞大，难以在短时间内回收处理。尽管有部分口罩、手套等个人防护设施在内陆掩埋，但大部分还是会流入到海洋中。而未经专业人员使用并消毒处理的个人防护设备还带有新冠肺炎病毒，具有潜在的传染性。一旦这种未经处理的个人防护设备流入海洋会使得病毒在海洋生物圈扩散开来，严重危害海洋和沿岸人民的生命健康安全。三是疫情的暴发严重危害海洋生物多样性。根据相关病理学家统计，约有15种海洋哺乳生物极易感染新冠肺炎病毒，其中许多物种已经濒临灭绝。西北太平洋地区人口众多，在抗疫方面需要大量的医疗卫生用品，而这些用品所产生的塑料垃圾可能被海洋野生动物所吞噬，这也给海洋动物的健康生存环境带来极大威胁。
新冠疫情席卷世界除了带给海洋环境治理巨大的任务难题之外，还引发了对国际合作、区域合作的质疑。新冠疫情在全球快速扩张蔓延被某些国家归结于世界联系不断加深而导致的恶劣影响，这也助长了逆全球化、反对国际合作、反对区域合作的声音。新冠疫情的威胁如此之大不得不令所有国家提高警惕，各国在抗疫战争中大都以维持国内稳定为主，国际交流因为疫情防控而陷入相对停滞状态。同时国家之间因疫情产生的舆论争执、政治博弈、经济管制而消耗巨大，极大抵消了相互学习的愿望。因此，NOWPAP所提倡的合作模式或多或少都会受到疫情带来的负面冲击。
三、西北太平洋行动计划未来发展的路径
未来的NOWPAP需要有新的发展理念作为指引，结合具体的实践深化各成员国间合作关系，以谋求实现区域海洋治理的最优效果。具体可以从以下四个方面进行。
（一）以“科学外交”思想推动政府间合作
“科学外交”是指以政府外交与科技部门及相关科学机构、企业等为主体，以提高科技水平、促进经济发展、改善人民生活为宗旨，以互惠互利与共同发展为原则而开展的相关主体之间的多边与双边科技合作与交流。2018年11月27日至30日，在菲律宾举办的东亚海大会中正式提到希望NOWPAP通过“科学外交”的方式，支持地区间的和平与繁荣。会议发言人指出，要促进该地区在海洋治理方面取得良好进展，需要NOWPAP与全球、区域和各国相关机构建立新的伙伴关系并发挥协同作用。因此“科学外交”为区域合作提供新的路径，科学技术领域的互动实践也可以成为各国与周边国家互动的有效工具。一众发达国家也早早确立有关科学促进外交合作的战略，如日本2008年的《强化科技外交战略》、法国2013年的《法国科学外交战略》、西班牙2016年的《科技创新外交》等。
“科学外交”是通过科研项目合作、技术交流以及科学理念共享的方式来加强区域内政府与非政府团体的对话合作。科学的进步令全世界共享发展果实，运用科技力量来解决人们面临的环境威胁符合所有国家的利益。2020年10月12日，在可持续发展高等研究院组织的全球研讨会中，NOWPAP代表参与了有关区域合作与伙伴关系建设的讨论，强调了海洋垃圾和塑料议程在其成员国工作中的至关重要性。NOWPAP代表还与国际海洋考察理事会、北太平洋海洋科学组织等以线上会议的方式讨论在全球范围内应对塑料污染的科学方法。2020年6月25日，NOWPAP与东盟国家就海洋垃圾治理问题进行经验交流，促进了东盟国家与东北亚国家信息交流上的合作。
“科学外交”作为“低政治”领域的互动方式，对于缓和国际关系也有着重要作用，尤其是在2019年5月17日举办的探索朝鲜半岛环境跨界保护的国际会议上，韩国领导人历史性地提出朝鲜半岛绿色倡议，许多环保组织也加紧了与朝鲜环境部门的联系。在会议上，韩国鸟类协会还将对朝鲜湿地研究的调查结果反馈给了朝鲜政府，两国就科技信息问题进行一定程度上的共享。由此看来，“科学外交”理念在NOWPAP框架内的应用有利于缓解国家间的紧张关系，建立非敏感性的沟通渠道，用共同利益吸引各国加强合作。所以，NOWPAP应积极利用“科学外交”的思想，开拓未来科技合作领域并着力于推动“科学外交”主体多元化，让更多非政府组织加入科技交流的行动中去。
NOWPAP为“科学外交”的实践提供载体。在区域环境治理过程中面临种种难题，需要国家之间通力合作，发挥各自科技优势来共同应对。目前NOWPAP在开发海洋富营养化实时监控系统、海洋垃圾可降解技术、监测微生物污染等领域的跨国合作正逐步展开，也为中、俄、日、韩四国的海洋科技合作提供新的增长点。着眼未来，科学技术依旧是东北亚国家所共同关注的领域，并且科技领域的交流在国际关系中始终是一种“正和博弈”，通过科技的相互学习与借鉴，受益的是所有参与者。NOWPAP成员国在海洋科技上各有所长：日本拥有发达的遥感监测技术，在沿岸环境的监测与评估技术方面领先；韩国的船舶工业科技发达，并且与国际海事部门合作密切，在海洋环境应急处理技术上具有优势；俄罗斯科学院太平洋地理研究所在污染指标计算以及海域调研方面具有优势；中国则在大数据与信息处理能力上具有显著优势。总而言之，NOWPAP成员国在科技领域的互补性强，拥有广阔的合作空间。
（二）探索治理与行动主体多元化发展路径
区域环境治理不仅仅是主权国家和政府的舞台，更需要非政府组织力量的加入。目前，NOWPAP框架下仍是成员国政府发挥主导作用，而民间团体、企业和民众的作用亟待增强。
NOWPAP正在尝试通过非官方渠道加强区域环境治理，包括高校宣传活动、志愿者交流活动、非营利组织合作等。2018年6月4日，NOWPAP与韩国非政府组织“东亚海洋网络”、韩国海洋水产部在釜山召开区域海洋垃圾研讨会，共同讨论有关处理海洋废弃物治理缺失的问题。2019年7月5日，NOWPAP与韩国非政府组织合作商议解决海洋垃圾治理主体对接问题。可见，该地区非政府组织在海洋区域环境治理实践上仍处于初步发展阶段，合作项目虽不算多但逐步在多维度领域积极展开。2019年8月7日，联合国环境规划署韩国协会发起为期两天的“2019战胜塑料污染：拯救海洋—清理海洋垃圾夏令营”，来自韩国的11所高校大学生参加夏令营活动，提高学生对于海洋垃圾治理重要性的认识。2019年9月25日，中国志愿者联手在大连海滩展开垃圾清理工作，通过一年的工作共清理了2700吨的海岸垃圾。未来可以充分发挥非政府组织的优势，在技术、人力资源、科学知识、社会动员等方面弥补政府功能的缺失。
基于区域治理具有的全球化与区域化特征，NOWPAP应该积极加入全球海洋治理的进程中去。2019年8月20日，海洋科学研讨会在东京召开，来自学术界、政府机构、国际组织和非政府组织等代表集思广益，共同探讨实现联合国倡导的“海洋科学促进可持续发展十年”目标。此外NOWPAP还与其他地区组织建立合作关系。2020年9月，NOWPAP以观察员身份参加北太平洋海洋科学组织海洋环境质量委员会线上会议。着眼未来，NOWPAP应继续推进跨区域治理合作，立足于框架内国家之间的互动，扩大与其他区域组织的交流，尤其是加强与域外成熟的海洋治理组织的联系，借鉴诸如地中海行动计划与波罗的海行动计划的治理经验，共同应对全球海洋环境难题。
NOWPAP还可以参考非政府组织参与区域治理的经验，通过行动主体多元化来丰富具体的实践内容。一方面发达国家非政府组织往往通过“自上而下”与“自下而上”两种方式来参与治理：“自上而下”是在环境治理中建立一种国家间合作网络；“自下而上”方式是一种以地方组织或团体的分散和自愿行为为基础的分散治理模式，能有效促使当地的组织或者政府机构做出适当的反应，以满足区域合作的需要。这两种交叉的方式可以运用到NOWPAP的组织框架中去，重视政府的决策能力与非政府组织的社会影响力。另一方面，可以借鉴波罗的海行动计划的融资方案，加强NOWPAP的融资市场化，建立与东北亚国际金融机构、投资银行的合作关系。同时用项目招标的方式吸引利益攸关方的投资，动用市场化资源来优化NOWPAP的资金配置。利用“市场+政府”的融资模式也可以调动更多社会力量，分担政府在海洋环境治理方面的压力，充分发挥经济杠杆与市场信号的作用，以实现治理效益的最优化。
（三）行动规制上将“软法”与“硬法”相结合
NOWPAP的框架呈现单一“软法”的特点。“软法”达成的宣言、决议、行动计划和建议在约束成员国行为上效能较低，成员国往往根据自己的意愿来选择是否承担义务。单一“软法”目前来说虽然促进了许多区域合作、行动协议产生，但其不具有法律强制力这一特征阻碍了区域治理合作的深入进行。与“软法”相对应的是“硬法”，硬法具有较高的法律强制力、约束力。
在联合国环境规划署下辖的18个“区域海洋项目”中，波罗的海行动计划与地中海行动计划已经建立起了相对完善的海洋合作机制，将“软法”的灵活性与“硬法”的约束力有机地结合起来。波罗的海模式以“综合治理”为主，综合模式的机制构建往往有区域性的管理机构，区域国家均能遵守规范要求。1974年通过的《赫尔辛基公约》，将波罗的海环境保护作为综合性议题加以解决。在六国达成公约的基础上，其他波罗的海区域国家也渐渐达成共识，并选择了对所有海洋污染问题统一立法解决的综合模式。综合治理模式以总协定做出原则性规定，随后通过附件调整具体的环保规则、实施步骤、监测标准等，成员国共同遵守附件中所提出的义务，构成“公约+附件”的框架。“公约”是成员国在就海洋环境利益达成共识的前提下确定自愿遵守的规制或原则，确保各方参与机制的普遍性。“附件”是海洋环境治理的具体规则、科学标准和执行程序。赫尔辛基委员会作为实体性组织负责“附件”内容的执行和监督工作，使“附件”具有“硬法”效力。
地中海建立起“综合+分立”的模式，在总协定的基础上突出各国的自主性，并附加议定书，形成“公约+议定书”的框架。“议定书”是针对具体海洋污染的技术条款或是关于海洋环境保护的特殊规则，国家可以在签署框架公约的同时签署议定书，也可以以后再签署议定书。随着世界环境保护制度的发展，沿岸各国在1995年对公约做了部分修改，引入污染者负担原则、预防原则、可持续发展原则等新内容。地中海行动计划共有六个议定书，每个议定书都明确规定了目标、方法手段和缔约国的义务，从法律角度明确了各缔约国最低限度的义务，为各方的合作提供了标准性的行为框架。与上述提到波罗的海模式的“附件”相比，“议定书”的执行力更高，因照顾到地中海沿岸国家的不同国情，所以具有较强的针对性和灵活性。
将“软法”与“硬法”相结合需要NOWPAP转变协议式、自愿承诺式的治理模式，灵活借鉴“公约+附件”与“公约+议定书”框架来强化行动计划的约束力。第一，发挥“软法”的优势以扩大行动计划的治理范围。从某种程度上说，NOWPAP成员国在环境议题上长期保持友好对话的重要原因之一就是“软法”层面的灵活性缓解了成员国不必要的矛盾冲突。软法虽然缺乏法律约束力，但却能产生相应的规范意义，在法律条件不成熟的条件下满足合作需求，促进东北亚国家海洋环保意识与区域治理理念的协同发展。目前NOWPAP正在积极构建区域协议模式，主张通过行动框架搭建与全球相关行为体的合作交流平台，具有跨领域、跨地区、跨政府的特点。在未来，NOWPAP需要不断深化与世界其他区域组织、政府间机构、科研机构、渔业机构以及经济机构的联系，共同建立有效的监测、防护、评估机制，当区域行动计划的国际化不断增强时，“软法”所注重的协调性与灵活性也能发挥重要的作用。第二，建立执行与监督机构来提升机制的约束力。由于“公约”达成需要成员国高度一致化、协同化，而东北亚国家难以在短时间内塑造出“环境共同体”，因此可以先选择借助监督机构来强化行动计划的“硬法”功能。波罗的海行动计划通过赫尔辛基委员会这一实体性机构的良好运行，来保障项目的各项规定和措施能得到落实。鉴于此，东北亚国家可以建立西北太平洋行动计划执行委员会或环境保护委员会等具体组织来负责监督保障工作，制定保护措施和方法以及污染控制标准，或在目前NOWPAP已有的中观与微观框架下增设专家工作组、项目临时特设小组来负责监测评估工作。第三，建立“公约”等法律文件约束各成员国行为。目前NOWPAP仍停留在行动计划的层面，依托弱约束力的协议来进行治理，缺乏严苛的义务规范来限制违法行为。未来可以借鉴“公约+附件”“公约+议定书”的框架，在行动计划的基础上建立以“公约”为核心的体系，需要各成员国深入协商海洋环境保护的具体性原则、规范和义务，并在国际法与国内法的协调下强化法规作用。
（四）拓展西北太平洋行动计划在疫情治理领域的功能
在新冠疫情暴发之前，国际社会关注各国GDP的增长，而在疫情到来后，国际社会则会更加重视抵御公共卫生风险、自然灾害与治理环境的能力。NOWPAP可以趁此机会拓展其行动功能，推动东北亚国家在疫情防控领域的合作。
目前波罗的海行动计划与地中海行动计划都在疫情防控领域采取了有效措施。一方面，波罗的海行动计划组织与其成员国在疫情信息领域达成合作，在其官网上实时通报有关成员国的疫情防控信息，并提供必要的疫情信息监控与技术分析支持，协调推动波罗的海地区防疫的联动发展。另一方面，地中海行动计划通过《对新冠疫情危机作出战略反应的要点》214西北太平洋行动计划研究：机制、挑战以及路径来制定相关措施。具体行动包括：采用环保技术处理医疗废物、一次性个人防护设备，避免直接向海洋和沿海地区排放；促进环境协定与世界卫生组织框架内的全球性对话，协助制定医疗废物管理规则；对废水排放的风险进行有效评估；更新议定书，丰富现有的区域计划，尤其关注城市废物处理、污泥管理、海洋废物排放等行为。
在新冠疫情肆虐全球的背景下，波罗的海行动计划与地中海行动计划在疫情防控领域功能的补充与拓展可为NOWPAP提供经验借鉴。NOWPAP目前还缺乏相关疫情防控以及疫情反应方案，鉴于此，NOWPAP可以在以下方面制定措施。第一，建立成员国之间有关疫情的信息联动平台，通过疫情防控的信息共享来推动东北亚地区的防控合作；第二，针对疫情所带来的海洋环境污染问题及时制定相关应对政策。尤其是针对医疗废弃物、一次性个人防护设备的限制性排放，避免此类塑料废物直接排入海洋而造成环境污染或病毒蔓延的风险；第三，积极与世卫组织、联合国环境规划署展开磋商与对话，共同商讨公共卫生与环境治理领域应对风险的措施。疫情的到来不仅仅是公共卫生领域的危机，更为环境治理提出现实难题。环境领域与公共卫生领域息息相关，需要两个领域通力合作来共同应对风险；第四，丰富海洋区域治理文件，制定并更新有关疫情防控的法律与监督框架。例如，通过法律手段强制关闭陆地上的所有非法倾倒场，防止医疗废物进一步非法倾倒到海滩、海洋和河流中。
拓展NOWPAP在疫情防控领域的功能不仅符合当下各国的迫切需求，也能传递一种区域合作、区域治理的理念。东北亚地区是疫情蔓延的重灾区，人民财产和生命安全遭受巨大损害，原有国际合作框架也因此受到不同程度的破坏。NOWPAP可以积极拓展其在疫情防控以及疫情治理领域的功能，为东北亚地区合作提供新的增长点，并扩大NOWPAP在区域治理层面的国际影响力。
四、结语
NOWPAP的建立以保护海洋环境为目标，契合各国开发并保护海洋的国家利益，以“软法”（行动计划、框架协议）的方式构建治理平台，弥补了东北亚地区在海洋环境合作上的空缺。从国际政治的角度来看，NOWPAP是国家间环境外交的重要平台，从“低敏感”领域的海洋环境治理问题为切入点，以合作推动东北亚地区国家间的互信，在一定程度上维护该地区非传统安全领域的稳定。同时NOWPAP也为非国家行为体、国际组织、跨国公司以及个人提供参与海洋治理的契机，通过参与主体的多元化有效传播海洋环境保护理念，提高区域治理的协调性与全面性。
NOWPAP目前形成的合作机制还需进一步改进调整，并且面临当下疫情问题所带来的严峻考验，这些负面因素给该行动计划的持续发展带来现实阻碍。着眼于未来，一方面要继续完善NOWPAP的行动框架，缓和海洋与人类的“危机矛盾”，强化东北亚地区的海洋命运共同体意识，提高各国抵御海洋环境污染的能力；另一方面通过深化“低敏感”领域的海洋治理合作来增进各国间友好关系，缓和地区矛盾与冲突。同时该行动计划所形成的治理经验也可以运用到东北亚地区其他领域的治理进程中去，为东北亚区域协调发展提供动力。
(因篇幅限制，参考文献从略）
〇 荐稿：严静
〇 编辑：冉芷菁
〇 审校：聂凯巍 大兰