美国在外交领域缺乏战略家，对华政策由国内选情驱动｜Sisy选读

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作者：安然（《中国新闻周刊》记者）

来源：《中国新闻周刊》第844期

原标题：《美国对华政策的三股潮流——专访美国布鲁金斯学会约翰·桑顿中国中心主任李成》

和美国的其他中国问题专家不同，李成对中美两国的理解，不只停留在学问上，他对两个大国的熟悉，深入到社会生活的各个层面，浸透着种种鲜活的认知。

也许正因为如此，在成为美国布鲁金斯学会约翰·桑顿中国中心的首位华裔主任之后，李成总是带着极大的善意解读中美关系遇到的波澜，在整体上保持乐观的判断。尽管如此，中美关系近期在某些方面出现的新动向，仍令他感到有解决问题的紧迫感。

「现在参与美国政策制定的人中， 缺乏大师和战略家。」

美国布鲁金斯学会约翰·桑顿中国中心主任 李成

◆ 中国新闻周刊：特朗普上台已经有一年多的时间了，如今他的外交政策尤其是对华政策，是不是变得明朗一些，或者说，能不能看到有什么规律可循?

◇ 李成：我觉得既不明朗，更不能说有规律。应该说，特朗普政府的外交政策迄今还是变化不断的，这其中有很多原因。首先，在美国国内，通俄门调查还在继续深入，并不时对特朗普本人和他周围的一些亲信和幕僚带来压力，这一事件最终走向何处目前还无法下定论，将来不能排除特朗普遇到大麻烦的可能。

与此同时，特朗普政府的人事安排总是不到位，这样，其对外政策就很难保持一致——不仅各部门不一致，甚至是同一个人，面对相同的问题，说法也不一致。

以特朗普本人为例，他在推特上说，他和中国的两次会谈都很了不起，两人是好朋友。但在他的另一些说法里，又把中国当成战略对手或敌人。怎么可能把一个国家的元首作为朋友，而把这个国家作为敌人呢？

另一个例子是国务卿蒂勒森（于3月13日被特朗普解职）。 一年前，他曾经表示，要确定未来 50 年美中友好关系的发展方向；而到了今年年初，他到拉丁美洲访问时却把中国定义为「新帝国主义列强」，把中国看作是对手，并认为中国和俄罗斯都是美国的敌人，因而要遏制中俄两国的国际影响力。

特朗普与被开除的前国务卿蒂勒森理念不合

◇ 李成：目前美国主流媒体与总统是对立的， 主流媒体的一边倒也是一个很有意思的现象。特朗普是一个非常特殊的总统，中期选举结果还有待观察，各种民调结果也都不准确，因而并不能推测特朗普的名声将来就一定是下降的。

实际上，美国的对华政策往往是由事件驱动的，一旦出现重大事件，它就会发生变化，比较缺乏长远的考虑。不仅是特朗普政府，美国政府向来都是如此。

举例来说，前《华盛顿邮报》记者鲍勃·伍德沃德（Bob Woodword）在 2001 年写的一本书里，小布什刚当选总统就说，美国有三个敌人，第一个是伊拉克，第二个是俄罗斯，第三个就是中国。但是 2001 年的 911 事件改变了整个世界，其后，小布什政府把反恐调整为美国对外战略的重点，因而很快就改变了对华政策，后来又出现了他亲自赴中国参加 2008 年奥运会等行为的转变。

目前，美国在外交领域缺乏真正意义上的战略家。在我看来，已故的凯南、鲍大可、布热津斯基和仍健在的基辛格、佐利克、哈斯等是大师级的国际政治专家，而现在参与美国政策制定的人中，缺乏这样的大师和战略家。

小布什出席2008年北京奥运会开幕式

◆ 中国新闻周刊：和奥巴马时期「重返亚洲」的政策相比，亚洲在特朗普外交政策中处于怎样的地位？未来有何值得观察的重点？

◇ 李成：奥巴马的「重返亚洲」政策和特朗普的「印太战略」，实际上都没有确定的财政支持、预算保障，都只停留在战略阶段并没有到具体实施的地步。亚太地区的国家也有各自的并非与美国一致的利益需求。在这些方面，奥巴马的「重返亚洲」政策和特朗普的「印太战略」有相同之处。

然而，特朗普执政以后，美国的软实力急剧下降；特朗普提出的战略，在国际上成为笑话，这是他和奥巴马时期的一个很大的不同。

另一个不同是，特朗普周围很多都是军人，而奥巴马的执政团队基本上都是职业行政官员。虽然不能说军人就一定好战，甚至有时候军人因为知道战争的残酷性和严重后果反而更倾向于和平，但是，他们在思考方式和对问题的处理方式上和职业行政官员还是有所不同的。

特朗普内阁中有多位军人出身的阁员

（图/多维新闻网）

◇ 李成：外界不难看出，特朗普的官僚体系与外交政策体系两者之间是有矛盾的，而特朗普本人又非常得我行我素，这样就会造成真真假假，人人自危，带来很多混乱。所以，美国政府的对外政策有些是虚幻的，有些是实质性的，这种情况让外界非常难以判断。因而，辨别哪些是虚幻的，哪些是真正的战略和决策，包括究竟有无战略，就显得非常重要。

任何好的战略都要有弹性，而特朗普的外交战略根本就不是这样的，而是四面树敌，没有战略重心。他去年年底在宣布战略安全报告时，把恐怖分子、流氓国家（伊朗、朝鲜、中东地区与以色列为敌的国家）、 俄罗斯和中国都列为对手或敌人。然而，这个战略报告并没有对不同情况发生变化后相应战略变化的思考。

此外，如前面所言，他的战略并没有财政方面的支撑。特朗普热衷于加强军备，可是钱从哪里来？所以，很多政策的提出只是相关领域及官僚部门争取加大预算、进行游说的结果。

与此类似，美国对华政策中的很多提法都和美国国内政治有关。作为美国总统， 有时候必须要保持对中国的批评性，有时候也和他本人的危机有关，他需要利用对外政策来转移视线，这也解释了特朗普为什么表现得真真假假，出尔反尔。

特朗普2017年登上美军新航母福特号

表示会大幅扩充海军舰队规模

◆中国新闻周刊：美国对中国的态度在去年 11 月特朗普访华后短期之内发生了较明显的变化，这些变化有什么特点，其发生的背后有哪些原因？

◇ 李成：过去三四个月以来，美国对华政策与态度有显著的变化，根据我的观察，这种变化集中表现在三股潮流上：第一，是贸易战的提法在升温；第二，是在美国官方的战略安全报告、国防报告、特朗普的国情咨文演讲里，都有一段描述把中国作为对手之一，而且排在俄罗斯前面，在安全领域要对中国加强遏制；第三，最新的、我认为也是最值得关注的动向是，美国乃至于西方其他国家对中国在文化、教育、科技、政治等领域的影响力，也就是对所谓中国的「锐实力」表现出的担心。

这些论调以前一直都有，但只是一股暗流，最近它已经演变成了「明流」。一时间被夸大了，但是它不一定是长期的，有可能只是短时间的。你很难想象美中之间的交流会中断，那样做也会损害美国的利益。

从真正意义上讲，毕竟美国民众对中国是友好的，所以你可以看到，一方面特朗普在指责中国，另一方面他又对中国新年发表贺词，表达了对中国文化的欣赏，他的外孙女还在学中文。不仅是总统，美国各界的很多精英也是如此。

所以，尽管美中关系目前处于急剧变化和令人困惑的阶段，但中国也不必只看到眼下的三股潮流，而忘掉了美中两国合作的很多其他领域。两国有识之士应该对这些暂时的变化保持淡定，这也是一个国家成熟的表现。否则的话，就会夸大对美国的抵触情绪，其后果就是两国越来越走向极端，越来越产生敌视，这不仅是美中两国，而且对全世界都不是福音。

特朗普外孙女阿拉贝拉成中美友谊小使者

◆中国新闻周刊：贸易问题是近期的一个热点，中美贸易争端将如何发展？长远来看将如何影响中美关系？

◇李成：眼下，特朗普已经宣布对进口钢铁和铝加征关税。在此之前，今年 2 月中国商务部就宣布对从美国进口的高粱发起反倾销和反补贴调查。两国的这些举措还不能算是贸易战，但是意味着贸易战的可能性在提高，大家都处在试探阶段。美国一旦启动「301 条款」，应该说就意味着贸易战的开始，因为这一举措将牵涉到非常广泛的贸易领域。

贸易问题是特朗普国内外政策的一个重点，他在竞选的时候就反复提到这个问题。2015 年美国的贸易赤字是 5000 亿美元，其中对中国的贸易赤字是 3340 亿美元，占总赤字的三分之二；然而，根据美国的数字，到 2017 年，美国对华贸易赤字又增长了 7%。所以，美国贸易战的主攻对象是中国。

特朗普3月8日签署钢铁、铝制品的关税公告

◇ 李成：在服务业方面，中国的市场准入要比其他一些国家，包括墨西哥、印度、巴西等都更加严格，造成一些美国大公司对中国市场的不满。造成这种状况的原因，可能有中国经济结构的调整，也可能与中国私有企业和国有企业更有竞争力有关系，还可能涉及中国的政策，包括环保政策，劳动力价格增长等因素。

但是不管怎样，国外公司像上世纪 90 年代那样在中国市场能够获益巨大的情况已经不复存在了，这也是刘鹤在今年达沃斯年会上所讲的中国继续开放为何受到巨大关注，并给很多外国企业带来希望的原因。

在过去一段时间里，美国大企业往往极力游说政府对中国施加更大的压力，包括在知识产权、市场准入，法律保障、服务性行业开放等方面。然而，另一方面，这些企业中的很多并不希望与中国打贸易战。

所以，面对贸易战升温的风险，很多企业尤其是大公司有可能会缓过劲来，在对政策的诉求上出现反弹。大多数美国企业即使在中国没有获益，也不希望美中之间发生全面的贸易冲突，这对他们的影响太大了。

中国经济智囊刘鹤出席2018达沃斯论坛

◇ 李成：实际上，美中经济关系在三个层次上看都有积极的因素，即在企业、州政府和国家层面上。

首先，在企业层面上看，对中国是施加压力还是展开合作，企业的心态是两难的，但是总体上他们是主张与中国合作的，美国企业很清楚地看到，和中国的贸易战是不可收拾的、两败俱伤的。从早期来看，也许中国的企业更受伤，但是长远来看美国企业绝对要受伤。中国是世界第二大经济体、第二大市场，企业与政府的看法是不一样的。

第二，州政府层面是想跟中国合作的。你可以看到，加州州长布朗说，要抛弃联邦政府跟中国合作。密歇根、阿肯色等州，包括比较保守的爱荷华州也是持这样的态度。

第三，在国家层面上，中国在过去几年中服务业的上升、环境保护的加强，尤其是中国创新企业、医疗保险等领域的发展，都给美国带来很多机会，这些方面美国是有优势的，或者两国是互补的。另一方面，中国企业要走出去，美国是一个很大的市场， 特朗普的基础设施建设计划最终可能要和中国合作，中国的技术、中国的资金等方面对美国有很强的互补性。然而，这种互补性目前不被重视，反而更多地强调了竞争性。 所以我还是强调，上面提到的三股潮流如果能够重新回到它的正面而不是反面，才是有希望的。

贸易战本身是个悖论，正是因为有了贸易，所以我们才没有战争。因而，我觉得马云说得好，「一旦贸易停止了，战争就会开始了。」所以，贸易往来还是美中关系的关键。

马云在达沃斯论坛上呼吁抵制「贸易保护主义」

◆中国新闻周刊：朝鲜半岛局势是影响中美关系的一个复杂多变的问题。韩国和朝鲜在平昌冬奥会上展现了合作的氛围， 特朗普和金正恩已定于在今年 5 月前会面，这些都是戏剧性的变化。中美两国在对朝核问题的策略上有哪些差异？寻求更大合作空间的机会在哪里？

◇李成：近年来，中国在对朝鲜的政策方面，从把区域的稳定作为第一位的考量因素，改变为把朝鲜半岛无核化作为首要目标，这是很本质的改变。但这并不是为了取悦美国或者是迫于美国的压力，而是对中国整体利益的重新考量。中国这样做，既是符合中国利益的，当然也是符合美国和国际社会的共同利益的。当然，美中两国都有对朝鲜半岛无核化的主导权、话语权和未来影响力的竞争和角逐。

在争取朝鲜半岛无核化的过程中，中国做了很多努力，也从来没有像现在这样坚定地与联合国站在一起，包括与美国展开合作。然而，如果与此同时美国非要把中国当成敌人，中国的策略就可能会发生改变。

很长一段时间以来，美国关注的焦点问题是，特朗普认为中国在对朝鲜的制裁方面做得不彻底。

而中国的做法是基于以下几方面的考虑：第一，中国从来不相信经济制裁能够解决朝鲜问题，中国认为，朝鲜的忍耐力有多大是西方所不能理解的；第二，要中国全面制裁朝鲜，就必须要让俄罗斯也对朝鲜实行彻底制裁，但是美国做不到这一点；第三，如果中国全面、彻底地制裁朝鲜，朝鲜可能会把中国视为比美国更糟糕的敌人，在这种情况下，中国可能这样做吗？

2017年12月22日，联合国安理会通过对朝制裁决议

◇ 李成：实际上，美国与韩国、日本构成了反对中国的阵营，对于美国这样「两面出手」的策略，中国是难以接受的。这就解释了美中两国处理朝鲜问题的时候在很多方面还有分歧和不同。

再则，中国向来认为，在任何情况下采取先发制人的策略都是不对的，因为率先使用核武器会造成巨大的平民伤害，这一点美国的有识之士也是同意的。美中在以上各方面不同的出发点，使两国在朝核问题上的合作成为难题。包括在平昌冬奥会期间，中国实际上希望朝韩双方实现接触与和谈，而当时美国方面的态度比中国保守。

目前，尽管朝鲜半岛的紧张局势在降温，但美国政界、军界和学界很少有人认为金正恩会放弃核武器的发展。也许特朗普目前的做法让他在个人政治资源上得了分，但对美国国家是否有利？美国拥有多少主动权？对大多数分析人士来说这些都是非常有争议的。未来半岛无核化的前景仍然很不明朗。

金正恩3月5日会见韩国使团

表示愿就无核化与美谈话

◇ 李成：我们并不能排除美国对朝鲜使用武力的可能性。然而，各方面因素都处于发展变化并且相互作用当中。对有关各方来说都有风险。如果说，几个月以前中国在朝核问题上可能会与美国有较大的合作空间的话，随着美中关系的快速变化，以后就很难说了。

所以，近期美国对华政策的转向，是要付出代价的。我希望两国能够继续有更多的合作，最终使朝鲜半岛无核化成为可能。

「中国并没有试图取代现有的世界秩序，只是想获得更多的发言权，这个想法是合理的。」

2017年在德国汉堡举行的G20峰会

◆中国新闻周刊：中国在相当程度上认可一个开放的、包容性的世界格局，这和西方主导的所谓自由主义世界秩序并不冲突。如今，后者却面临着巨大的挑战。在此情况下，中美两国如何促进相互了解与合作，避免发展成为类似于冷战的关系？

◇李成：中国并没有试图取代现有的世界秩序，因为在一定程度上中国获益于这一秩序。中国只是想获得更多的发言权，我觉得这个想法是合理的。而且，世界在发生变化，不仅是中国，众多的新兴国家都在发挥更大的作用。

中国希望在某些领域与美国有更多的合作，有些人往往看不到两国这种合作的广大空间。举例来说，在网络安全方面，美中两国确实都有能力给对方造成很大的破坏，与此同时，大国也可能是潜在的最大的受害者。

现在的问题是，你根本就不知道网络攻击从哪里来，而且很多攻击都不是来自国家性质的实体。只有大国才有能力在财政、人才、资源、政治意愿等方面为网络技术的发展提供支持，所以这方面一定要建立合作、签订条约，以保护基础设施，保护金融安全。

而且，现在人类又面临着人工智能的挑战，从大的视野来讲这不是国家之间的竞争，而是人类和机器之间的竞争，这是更大的挑战。所以，在这些方面只看到国家之间的竞争与对抗就会显得太狭隘，但遗憾的是，这方面的合作并没有得到强调。

自2014年起，中国每年都会举办世界互联网大会

◇ 李成：我觉得，促进美中两国关系的良性发展有几个方面的原则。

第一，两个国家最根本的是要把自己的事情做好，美国要做好自己国内的事情，中国也一样。社会要更加开放、包容、多元。国内的事情做好了，才能很好地处理国际事务，其他国家对你也会更尊重，这个原则今天对两个国家都适用。

第二，要更多地了解对方，很多问题的发生都是因为不了解，我觉得两国人民之间是非常友好的，有一些批评也是出于善意。所以要更深、更广地去了解对方，换位思考。 

第三，既有的四个对话机制非常重要。在今年 2 月杨洁篪国务委员访美以后，外交和安全对话机制马上就要恢复，这很重要，只要对话机制存在，就有希望，就可以防止走入极端、走入歧途。

第四，要有新的思路，要在更深的层次上防止冷战思维，避免「修昔底德陷阱」。美国有些人已经把中国当成假想敌，而中国也有人有「零和博弈」的思维，这些都是非常危险的。在当前形势下，美中两国之间多层次的交流、有针对性地回答各自关切的问题显得越来越重要。

2017年7月，中美全面经济对话陷入僵局

（图/新华社）

◆中国新闻周刊：有哪些危害中美两国关系发展的潜在的危机领域，需要两国决策者予以更多的关注？

◇李成：美中关系在未来要防止四种情况的出现。

第一，国内政治的影响。两国的民族主义情绪都可能因为种种原因而上升，两个国家都有利益集团，利益集团有时候会绑架外交政策，这方面是值得关注的。 

第二，对双边关系的理解。从最近的形势来看，把两国关系变成「零和游戏」的倾向越来越明显，双赢的局面越来越难形成，以前希拉里提出要从对方的成功中获益，而现在越来越倾向于看对方的好戏，这是很可怕的想法。

第三，第三方因素的影响。也就是说，两个国家的外交政策会被第三国绑架， 此类现象值得警惕。

最后，新的冷战思维。两个大国对其他国家不应该有「非友即敌」的想法，不要有让其他国家站队的倾向。可以说，这种现象已经出现了。例如，蒂勒森在拉美访问时提出要抵制中国和俄罗斯。 美国也有很多报告提出担忧，认为中国的势力已经扩展到非洲、拉美、东欧，甚至美国的家门口。

如果任凭以上几种情况不断蔓延的话，必将给美中两国关系造成重大危机。

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