判例 | 补做扣押文书，违法吗？
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执法人员能不能在情况紧急时，
[摘要]原审法院判决认定淮滨县食品药品监督管理局实行强制措施程序并无不当,其理由是考虑到当时非洲猪瘟疫情异常严峻及现场情况,先行扣押,后补办文书。显然是没有依据《中华人民共和国行政强制法》规定办理本案。
《中华人民共和国行政强制法》第十九条规定,情况紧急,需要当场实施行政强制措施的,行政执法人员应当在二十四小时内向行政机关负责人报告,并补办批准手续。由此可见,在采取强制措施时情况紧急,可补办的手续,只是领导批准手续,而非扣押笔录等一系列强制措施的手续。扣押笔录等文书必须当场制作。
（2021）豫行再9号，摘录如下：
1
固始县人民法院一审查明，2018年12月21日上午，淮滨县非洲猪瘟防控指挥部统一安排淮滨县食品药品监督管理局、淮滨县畜牧局等单位，对淮滨县三空桥乡开展猪肉市场专项整治。
上午9时许，淮滨县食品药品监督管理局执法人员现场检查，发现陈某某肉摊上售卖的猪肉没有检验检疫印章，也不能提供检疫检验票据，经现场请示后对陈某某的猪肉进行了扣押。
因非洲猪瘟严重，遂运至淮滨县安康肉业有限公司进行称重及无害化处理，但未当场制作文书。
当天下午3时对陈某某进行了询问，出具了现场查封扣押决定书、扣押清单、送达回执，相关材料有陈某某签字。
固始县人民法院一审另查明，2019年1月，淮滨县食品药品监督管理局职权已由淮滨县市场监督管理局行使。淮滨县食品药品监督管理局于2018年12月21日对陈某某作出（淮）食药监食查扣（2018）187号查封（扣押）决定书，决定书认定陈某某涉嫌经营未按规定进行检疫的猪肉，依据《中华人民共和国食品安全法》第一百二十三条规定，对陈某某经营的猪肉予以扣押。
陈某某、陈某、方某不服，申请行政复议。
信阳市市场监督管理局于2019年3月7日作出信市监复决字（2019）3号行政复议决定维持原查封（扣押）决定。
陈某某等三人不服，提起本案诉讼，请求：1.撤销信阳市市场监督管理局信市监复决字（2019）3号行政复议决定；2.撤销淮滨县食品药品监督管理局（淮）食药监食查扣（2018）187号查封（扣押）决定；3.淮滨县食品药品监督管理局赔偿陈某某、陈某、方某损失；4.淮滨县食品药品监督管理局和信阳市市场监督管理局承担诉讼费。
固始县人民法院一审认为，淮滨县市场监督管理局是市场监督管理的行政机关，对食品依法监督管理是其法定职责。
执法过程中，扣押陈某某售卖未经检验检疫的猪肉，符合法律规定。
当时未出具相关法律文书，后进行了补办，未影响陈某某等三人的相关权利。
陈某某等三人未提交损失的证据，其赔偿损失的请求，不予支持。
信阳市市场监督管理局复议决定事实清楚、程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条之规定，一审法院作出（2019）豫1525行初36号行政判决：驳回陈某某、陈某、方某的诉讼请求。一审案件受理费50元，由陈某某、陈某、方某负担。
2
陈某某、陈某、方某不服，提起上诉。请求依法改判支持陈某某等三人的诉讼请求。
信阳市中级人民法院二审查明事实与一审查明的事实一致。
信阳市中级人民法院二审认为，陈某某、陈某、方某亦承认的其销售的猪肉未经检验检疫，淮滨县市场监督管理局执法人员发现陈某某等三人上述违法行为后，对陈某某等三人未经检验检疫的猪肉立即进行扣押，事实清楚，证据充分。
因考虑到当时非洲猪瘟疫情异常严峻及现场情况，淮滨县市场监督管理现场执法人员先行扣押，后补办文书，程序并无明显不当，依法应予支持。
信阳市市场监督管理局对陈某某等三人作出的行政复议决定经立案审批、送达提出答复通知书、答复书后，作出行政复议决定，事实清楚，程序合法。
一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，二审法院作出（2019）豫15行终120号行政判决：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由陈某某、陈某、方某负担。
3
陈某某、陈某、方某不服二审判决，向本院申请再审，本院作出（2019）豫行申1498号行政裁定，驳回陈某某、陈某、方某的再审申请。
陈某某、陈某、方某仍不服，向检察机关提出申诉。
河南省人民检察院抗诉认为，信阳市中级人民法院作出(2019)豫15行终120号行政判决,认定事实的主要证据不足,判决没有法律依据。
理由如下,《中华人民共和国行政强制法》第十八条规定:“行政机关实施行政强制措施应当遵守下列规定;(一)实施前须向行政机关负责人报告并经批准;。(五)当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人享有的权利救济途径;(六)听取当事人的陈述和申辩;(七)制作现场笔录;(八)现场笔录由当事人和行政执法人员签名或者盖章。”
根据上述法律规定,行政机关实施行政强制措施应当经过批准,当场告知当事人享有的权利义务,听取当事人的陈述申辩,现场制作笔录,并由当事人和行政执法人员现场签名或者盖章。
本案中,淮滨县食品药品监督管理局在实施扣押强制措施时,未制作现场笔录,无证据证明是否当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径,也无证据证明是否听取当事人的陈述和申辩,程序严重违法。
《中华人民共和国行政强制法》第二十四条规定:“行政机关决定实施查封、扣押的,应当履行本法第十八条的规定的程序,制作并当场交付查封、扣押决定书和清单。查封、扣押决定书应当载明下列事项:(三)查封、扣押场所,设施或者财物的名称、数量等。”
《食品药品行政处罚程序规定》第二十八条第三款规定:“对先行登记保存或者查封、扣押的物品应当开列物品清单,由执法人员、当事人或者有关人员签字或者加盖公章。”
据此,行政机关决定实施扣押应当当场制作并当场交付扣押决定书和清单,并在清单中载明扣押物品的名称、数量。
本案中,淮滨县食品药品监督管理局在实施扣押时,没有当场对扣押的猪肉称重,也没有当场制作和交付扣押决定书、扣押物品清单,导致当事人对扣押猪肉数量持有异议。
且该局没有作出罚没决定书即将猪肉作销毁处理,行为与程序显然违法。
本案中,行政复议机关信阳市市场监督管理局对淮滨县食品药品监督管理局违反法定程序实施扣押的行政行为未予纠正,作出维持的复议决定错误,原审判决予以维持显属不当。
原审法院判决认定淮滨县食品药品监督管理局实行强制措施程序并无不当,其理由是考虑到当时非洲猪瘟疫情异常严峻及现场情况,先行扣押,后补办文书。
显然是没有依据《中华人民共和国行政强制法》规定办理本案。
《中华人民共和国行政强制法》第十九条规定,情况紧急,需要当场实施行政强制措施的,行政执法人员应当在二十四小时内向行政机关负责人报告,并补办批准手续。
由此可见,在采取强制措施时情况紧急,可补办的手续,只是领导批准手续,而非扣押笔录等一系列强制措施的手续。
扣押笔录等文书必须当场制作。
原审法院判决认定程序合法是没有法律依据的。
综上所述,信阳市中级人民法院作出的(2019)豫15行终120号行政判决,认定事实的主要证据不足,适用法律错误。
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第三项、第四项和第九十三条第二款的规定,河南省人民检察院作出豫检行监[2020]41000000051号行政抗诉书，向本院提出抗诉。
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陈某某、陈某、方某对河南省人民检察院抗诉意见表示同意，没有其他补充。
淮滨县市场监督管理局答辩称，一、二审认定事实清楚，适用法律正确。
本案的事实是2018年在多部门联合进行市场监管时，发现陈某某售卖的猪肉并没有相关的检测结果，且在工作人员要求提供检疫证明的情况下也未提供。
在报告领导之后，考虑到当时受到非洲猪瘟的影响，对扣押的陈某某的136市斤的猪肉进行无害化处理。
执法的工作人员向陈某某出示执法证件，有执法记录仪，执法程序合法。
当时是由于围观的群众较多，未及时当场书写文书，当天补充文书并向陈某某出示。
工作人员对扣押的猪肉进行无害化处理，也是当时为了防控非洲猪瘟的工作需要。
我局在执法期间所有的执法过程、制作文书、讯问笔录均符合法律规定。我局作出的扣押决定证据充足，事实充分。
信阳市市场监督管理局答辩称，同意淮滨县市场监督管理局的答辩意见。我们认为扣押程序事实清楚。该县监管局先予以扣押，后补充相关的文书，程序合法，符合行政强制法的相关规定。
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本院再审查明的事实与二审法院查明的事实一致。
本院再审认为，《中华人民共和国行政强制法》第二十四条规定:“行政机关决定实施查封、扣押的,应当履行本法第十八条的规定的程序,制作并当场交付查封、扣押决定书和清单。
查封、扣押决定书应当载明下列事项:(三)查封、扣押场所,设施或者财物的名称、数量等。”
据此,行政机关决定实施扣押应当当场制作并当场交付扣押决定书和清单,并在清单中载明扣押物品的名称、数量。
本案中,淮滨县食品药品监督管理局在实施扣押时,没有当场对扣押的猪肉称重,导致扣押的猪肉数量不详，其行为不符合法律的规定，程序显然违法。
由于该局没有作出罚没决定即将案涉猪肉作销毁处理,被诉的扣押猪肉的决定已不具有可撤销内容，应确认违法。
信阳市市场监督管理局对淮滨县食品药品监督管理局违反法定程序实施扣押的行政行为未予纠正,作出维持的行政复议决定应予撤销。
一、二审判决驳回陈某某等三人的诉讼请求，属适用法律错误，也应予以撤销。
陈某某没有提供肉摊上售卖的猪肉经检验检疫合格的印章，其也不能提供检疫检验票据，陈某某、陈某、方某一并提起本案赔偿之诉，不存在合法权益受到损害的后果，其请求赔偿损失的诉讼请求，依法应予驳回。
依据《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第四项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十九条第一款、第一百二十二条规定，判决如下：
一、撤销信阳市中级人民法院(2019)豫15行终120号行政判决。
二、撤销固始县人民法院（2019）豫1525行初36号行政判决。
三、撤销信阳市市场监督管理局信市监复决字（2019）3号行政复议决定。
四、确认淮滨县食品药品监督管理局（淮）食药监食查扣（2018）187号查封（扣押）决定的行为违法。
五、驳回陈某某、陈某、方某诉请淮滨县食品药品监督管理局赔偿损失的诉讼请求。
本案一、二审诉讼费各50元，由淮滨县食品药品监督管理局、信阳市市场监督管理局均担。
本判决为终审判决。
二〇二一年二月二十二日
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