从一起判例看：食品安全行政公益诉讼的价值？

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[摘要]行政公益诉讼的目的不在于争个输赢，而在于发现问题、解决问题，共同保护国家利益和社会公共利益。

希望宣恩县市场监督管理局在今后的工作中，借鉴其他地区开展餐饮服务量化分级评定的工作经验，如再遇到其他案件，应加强与检察机关的沟通和配合，如实、全面地反映事实，力争在诉前程序阶段就迅速解决问题，不要拖延，以避免国家利益和社会公共利益持续处于受损状态，避免当地的食品安全长期存在隐患。

（2021）鄂28行终8号，摘录如下：

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2019年9月4日，宣恩县人民检察院向宣恩县市场监督管理局发出检察建议书，建议该局对辖区内“美团”、“饿了么”网络餐饮服务第三方平台提供者和入网餐饮服务提供者的违法行为依法履行监督管理职责。

宣恩县市场监督管理局收到检察建议书后，针对检察建议书中发现的情况，于2019年10月16日对辖区内网络餐饮服务第三方平台提供者恩施市博衍电子商务有限公司宣恩分公司（饿了么）和宣恩立普网络科技有限公司（美团）进行全面清理整治并立案调查。

2019年10月31日，宣恩县市场监督管理局向宣恩县人民检察院报送《关于检察建议书落实情况的报告》，内容如下：一、组织专班对辖区内网络餐饮服务第三方平台提供者宣恩立普网络科技服务有限公司（美团）和恩施市博衍电子商务有限公司宣恩分公司（饿了么）进行全面清理整治；二、对宣恩立普网络科技服务有限公司（美团）和恩施市博衍电子商务有限公司宣恩分公司进行检查，发现两公司存在作为网络食品交易第三方平台提供者未要求和监督网络订餐经营者在平台经营活动主页面显著位置公示许可证、餐饮食品安全监督量化等级等信息，未对入网食品生产经营者的相关材料及信息进行审查登记、如实记录并更新的行为，违反了《网络食品安全违法行为查处办法》第十一条第一款的规定。

宣恩县市场监督管理局于2019年10月16日已立案调查，处理结果在调查之后报送宣恩县人民检察院。

2019年11月21日，宣恩县市场监督管理局对恩施市博衍电子商务有限公司宣恩分公司作出“宣市监处字【2019】20号”行政处罚决定书，2019年11月22日对宣恩立普网络科技有限公司作出“宣市监处字【2019】21号”行政处罚决定书，对两公司进行了相应的处罚。

后宣恩县人民检察院跟进监督，于2020年5月11日发现“美团”（外卖）网络平台上宣恩县区域的“重庆小面”等入网餐饮服务提供者未公示量化分级信息，“饿了么”（外卖）网络平台上“食界美食”等入网餐饮服务提供者未公示量化分级信息。“美团”（美食）平台上“醉行湘西”等5家入网餐饮服务提供者未公示食品经营许可证。

宣恩县人民检察院认为，宣恩县市场监督管理局作为网络餐饮服务食品安全的监管机关，依法对网络餐饮服务第三方平台提供者及辖区内入网餐饮服务提供者依法公示相关信息负有监督管理职责，在发出检察建议后，宣恩县市场监督管理局只进行了部分整改，未全面履行监管职责，导致网络餐饮服务仍存在重大食品安全隐患，危及众多不特定消费者的身体健康，损害了社会公共利益。宣恩县人民检察院遂提起公益诉讼。

  2  

原审法院认为，根据《中华人民共和国食品安全法》第六条第二款规定“县级以上地方人民政府依照本法和国务院的规定，确定本级食品药品监督管理、卫生行政部门和其他有关部门的职责。有关部门在各自职责范围内负责本行政区域的食品安全监督管理工作。”《网络餐饮服务食品安全监督管理办法》第三条规定“县级以上地方食品药品监督管理部门负责本行政区域内网络餐饮服务食品安全监督管理工作。”

同时，根据《宣恩县市场监督管理局职能配置、内设机构和人员编制规定》，宣恩县市场监督管理局对宣恩辖区内的网络餐饮服务食品安全负有监督管理职责，本案中宣恩县人民检察院向宣恩县市场监督管理局提出的检察建议事项属于宣恩县市场监督管理局的职责范围。

《网络餐饮服务食品安全监督管理办法》第九条规定“网络餐饮服务第三方平台提供者和入网餐饮服务提供者应当在餐饮服务经营活动主页面公示餐饮服务提供者的食品经营许可证。食品经营许可等信息发生变更的，应当及时更新。”该《办法》第十条规定“网络餐饮服务第三方平台提供者和入网餐饮服务提供者应当在网上公示餐饮服务提供者的名称、地址、量化分级信息，公示的信息应当真实。”该《办法》第二十三条规定“县级以上地方食品药品监督管理部门应当加强对网络餐饮服务食品安全的监督检查，发现网络餐饮服务第三方平台提供者和入网餐饮服务提供者存在违法行为的，依法进行查处。”该《办法》第三十二条规定“违反本办法第九条、第十条、第十一条规定，网络餐饮服务第三方平台提供者和入网餐饮服务提供者未按要求进行信息公示和更新的，由县级以上地方食品药品监督管理部门责令改正，给予警告；拒不改正的，处5000元以上3万元以下罚款。”

网络餐饮服务食品安全量化分级由市场监督管理局负责评定，平台入网餐饮服务提供者公示相关食品经营许可证也应由市场监督管理局监督管理。在宣恩县市场监督管理局收到宣恩县人民检察院检察建议书后，进行了相应的监督管理工作，履行了部分职责，对宣恩辖区内的“美团”（外卖）、“饿了没”（外卖）第三方平台提供者的违法行为进行了处罚，“美团”（外卖）、“饿了没”（外卖）平台及入网餐饮服务提供者都公示了食品经营许可证，应予以肯定。

但是，截止2020年7月10日本案开庭时，在宣恩县辖区内的“美团”（外卖、美食）及“饿了么”（外卖）第三方平台提供者及入网餐饮服务提供者仍未公示餐饮服务食品安全量化分级信息，宣恩县辖区内的“美团”（美食）第三方平台上入网餐饮服务提供者“华莱士全鸡汉堡（宣恩华鑫广场店）”、“壹加壹农家乐”仍未公示食品经营许可证。对此，宣恩县市场监督管理局应当履行监督管理的职责。

综上，宣恩县辖区网络食品安全环境未得到有效管理，损害了社会公共利益，宣恩县市场监督管理局未依法全面履行其法定职责。对于公益诉讼起诉人宣恩县人民检察院要求宣恩县市场监督管理局履行监督管理的职责的诉讼请求予以支持。

宣恩县市场监督管理局辩称量化分级未公示是相关法律法规没有配套，实践无法操作，不存在未依法履行监管职责的情况。但根据《网络餐饮服务食品安全监督管理办法》第三条、第十条的规定，应当开展量化分级工作，网络餐饮服务第三方平台及入网餐饮服务提供者应在网上公示量化分级信息，且《国家食品药品监督管理局关于实施餐饮服务食品安全监督量化分级管理工作的指导意见》（国食药监食〔2012〕5号）也对如何开展量化分级工作有明确规定。

故对该辩称意见不予支持。

宣恩县市场监督管理局辩称“美团”（美食）平台运营者注册地不在宣恩县，故对该平台及入网餐饮服务提供者未公示量化分级信息及食品经营许可证的行为没有管辖权，“美团”（美食）平台上的入网餐饮服务提供者均在宣恩县境内，在宣恩县市场监督管理局的辖区范围内从事经营活动，根据《网络餐饮服务食品安全监督管理办法》第三条、第二十三条、第三十二条之规定，应由宣恩县市场监督管理局监督管理。

故该辩称意见理由不充分，不予支持。

宣恩县市场监督管理局辩称检察院提起行政公益诉讼应当提交被告不作为致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的证明材料，宣恩县人民检察院并未提出公共利益受到实质损害的相关证据，提起公益诉讼的程序违法。

宣恩县市场监督管理局未依法履行监督管理职责，致使宣恩县辖区内的网络餐饮服务第三方平台及入网餐饮服务提供者未公示量化分级信息、食品经营许可证，已经导致存在公众食品安全隐患，危及不特定消费者的人身、财产安全，而不能要求出现现实的公共利益的受损。发现食品安全等领域负有监督管理职责的行政机关有违法行使职权或不作为，通过提出检察建议再视情况提出公益诉讼，督促行政机关积极履职，消除安全隐患，这才是行政公益诉讼的价值所在。故对该辩称意见不予支持。

综上所述，依据《中华人民共和国食品安全法》第六条，《网络餐饮服务食品安全监督管理办法》第三条、第九条、第十条、第二十二条、第二十三条、第三十二条，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第七十二条及《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十二条、第二十五条之规定，判决宣恩县市场监督管理局对“美团”（美食、外卖）、“饿了么”（外卖）网络餐饮服务第三方平台提供者及辖区内入网餐饮服务提供者未公示量化分级信息履行监督管理职责;对“美团”（美食）网络餐饮服务第三方平台提供者及辖区内的入网餐饮服务提供者未公示食品经营许可证履行监督管理职责。限宣恩县市场监督管理局在本判决生效之日起三个月内履行完毕。

  3  

宣恩县市场监督管理局上诉称，原审判决认定事实错误，主要表现在四个方面。

首先，宣恩县市场监督管理局委托第三方检测机构对全县食品生产经营者开展了监督抽查，原审判决认定宣恩县辖区内网络食品安全环境未得到有效管理的结论不成立。

其次，餐饮量化分级工作的侧重点不在食品安全，而是诚信经营和规范操作，不会影响网络食品安全，也不是宣恩县市场监督管理局的法定监管职责，餐饮量化分级应由行业协会评定。

再次，“美团”（美食）第三方平台在宣恩县没有相关公司代理经营业务，宣恩县市场监督管理局无权管辖。

最后，“美团”（外卖）和“饿了么”（外卖）两平台上，宣恩县的入网餐饮服务提供者已全部公示了食品经营许可证，未经食品安全风险监测评估且无直接损害后果，原审判决认定本案存在食品安全隐患的事实错误。

原审判决适用法律错误，餐饮服务量化分级工作事实上处于停滞状态，原审判决未对规范性文件进行合法性审查。

此外，本案不能反映出食品安全领域行政公益诉讼的价值。请求撤销原判，驳回公益行政诉讼请求。

宣恩县人民检察院答辩称，原审判决认定事实清楚，宣恩县市场监督管理局的上诉理由不能成立，主要表现在四个方面。

首先，对食品生产经营者开展抽查的合格率并不代表网络食品不存在安全隐患，网络餐饮管理不能脱离行政区划。

其次，实施量化分级的出发点是食品安全，对网络餐饮服务第三方平台及入网餐饮服务提供者未公示量化分级信息及食品经营许可证的行为，市场监督管理部门负有监督管理职责。

再次，对“美团”（美食）平台上宣恩县内入网餐饮服务提供者未公示食品经营许可证的行为，宣恩县市场监督管理局负有监督管理职责。

最后，食品隐患不以发生直接的损害后果为评定标准，且不公示行为本身就导致了食品安全隐患的存在。原审判决适用法律正确，本案不符合一并审查规范性文件的规定。

  4  

本院认为，根据查明事实，“美团”和“饿了么”网络平台未公示宣恩县入网餐饮服务提供者的餐饮服务量化分级信息，根本原因是宣恩县自2018年起没有开展过餐饮服务量化分级评定；“美团”网络平台的“美食”版块在宣恩县没有代理公司。

因此，本案的争议焦点在于宣恩县市场监督管理局是否具有餐饮服务量化分级评定的法定职责，本案是否满足行政公益诉讼的起诉条件，以及原审判决结果是否得当等。

对此，评析如下。

一、宣恩县市场监督管理局是否具有餐饮服务量化分级评定的法定职责

餐饮服务食品安全监督量化分级管理工作是原国家食品药品监督管理局2012年部署的重点工作之一。

2012年1月6日，原国家食品药品监督管理局发布并实施国食药监食[2012]5号《国家食品药品监督管理局关于实施餐饮服务食品安全监督量化分级管理工作的指导意见》（以下简称量化分级指导意见），规定由食品药品监督管理部门以选派执法人员现场检查的方式，对持《餐饮服务许可证》的餐饮服务单位（包括餐馆、快餐店、小吃店、饮品店、食堂、集体用餐配送单位和中央厨房等），进行餐饮服务食品安全等级评定。

监督频次根据动态等级评定结果的不同而有所区别，如评定为优秀的，原则上12个月内至少检查1次；评定为良好的，原则上6个月内至少检查1次；评定为一般的，原则上4个月内至少检查1次。

2018年国家机构改革，食品药品监管部门被划入市场监管部门，原食品药品监管部门的职权由市场监管部门继续行使。

2018年9月23日，国家市场监督管理总局发布并实施市监食经[2018]63号《市场监管总局办公厅关于开展网络餐饮服务食品安全专项检查的通知》，其中规定：“为进一步加强网络餐饮服务食品安全监管，严厉打击违法违规行为，市场监管总局决定在全国范围内开展网络餐饮服务食品安全专项检查。……重点检查是否落实以下要求：……三是公示入网餐饮服务提供者的食品经营许可证和名称、地址、食品安全量化分级信息，菜品名称和主要原料名称等。……”

2020年9月8日，国家市场监督管理总局发布并实施市监食经[2020]97号《市场监管总局办公厅关于印发<餐饮质量安全提升行动方案>的通知》，其中，第三条第15项规定：“市场监管总局已指导中国烹饪协会制定《餐饮服务量化分级评定规范》，……各地市场监管部门可选择本地区有条件、有能力的行业协会开展量化分级评定工作。……”

2020年9月10日，中国烹饪协会发布并实施《餐饮服务量化分级评定规范》，其中，第一条规定：“本文件适用于参加餐饮服务量化分级评定的社会餐饮服务经营者，不包括单位食堂、中央厨房和集体用餐配送单位等。”

2020年11月11日，国家市场监督管理总局食品经营安全监督管理司发布《对十三届全国人大三次会议第6502号建议的答复》，该答复中称，市场监管部门下一步的工作措施包括“指导相关行业协会开展餐饮服务量化分级评定工作，进一步突出量化分级评定行业引领、消费引导、社会共治方面的作用。”2020年12月7日，原国家食品药品监督管理局的量化分级指导意见随之废止。

结合上述规定可知，餐饮服务量化分级评定原系食品药品监管部门的法定职责，在原国家食品药品监督管理局的量化分级指导意见废止前，市场监管部门因职权转移而取得餐饮服务量化分级评定的职权，2020年后市场监管部门应指导行业协会对社会餐饮服务经营者开展量化分级评定。

无论是以往的自行评定，还是之后的指导评定，市场监管部门都负有法定职责。

因此，宣恩县市场监督管理局上诉称餐饮服务量化分级工作不是其法定职责的理由不能成立，宣恩县市场监督管理局自2018年起不再开展食品安全量化分级评定工作（包括自行评定和指导评定），未充分履行法定职责。

二、本案是否满足行政公益诉讼的起诉条件

《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款规定：“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。”

宣恩县市场监督管理局上诉称，宣恩县人民检察院未提交国家利益或者社会公共利益受到侵害的证明材料，因而不能提起行政公益诉讼。

如何认定本案所涉国家利益或者社会公共利益是否受到侵害，可从以下几个方面分析。

一是未公示餐饮服务量化分级信息是否侵害了国家利益或者社会公共利益。

国家市场监督管理总局发布的《网络餐饮服务食品安全监督管理办法》第十条规定：“网络餐饮服务第三方平台提供者和入网餐饮服务提供者应当在网上公示餐饮服务提供者的名称、地址、量化分级信息，公示的信息应当真实。”第二十三条规定：“县级以上地方市场监督管理部门应当加强对网络餐饮服务食品安全的监督检查，发现网络餐饮服务第三方平台提供者和入网餐饮服务提供者存在违法行为的，依法进行查处。”第三十二条规定：“违反本办法第九条、第十条、第十一条规定，网络餐饮服务第三方平台提供者和入网餐饮服务提供者未按要求进行信息公示和更新的，由县级以上地方市场监督管理部门责令改正，给予警告；拒不改正的，处5000元以上3万元以下罚款。”

入网餐饮服务提供者依法应在网络餐饮服务第三方平台上公示包括量化分级信息在内的相关信息，否则将面临行政处罚。

分析其立法本意，不公示量化分级信息的行为侵害了消费者的知情权和选择权，消费者不知晓入网餐饮质量高低的真实情况，就可能导致“劣币驱逐良币”，不利于推动餐饮质量安全水平的提升，破坏了国家网络餐饮服务经营管理秩序。

本案中，宣恩县人民检察院提交的证据四证明，“美团”和“饿了么”两网络平台的“外卖”业务版块中，仍存在入网餐饮服务提供者未公示量化分级信息的情形。

据此，足以说明消费者的知情权和选择权受到了侵害，宣恩县辖区的网络餐饮服务经营管理秩序受到了侵害，即国家利益和社会公共利益受到了侵害。

二是未开展餐饮服务量化分级评定是否侵害了国家利益或者社会公共利益。

正如国家市场监督管理总局食品经营安全监督管理司《对十三届全国人大三次会议第6502号建议的答复》中所述，量化分级评定的功能是行业引领、消费引导、社会共治。

2017年3月2日，湖北省人民政府发布《省人民政府关于印发湖北省食品药品安全“十三五”规划的通知》，在湖北省食品药品安全“十三五”规划中，发展目标包括“中型以上餐饮单位量化分级管理率达90%”，主要任务包括“获证餐饮服务单位推行‘明厨亮灶’，量化分级及‘看笑脸吃饭’”。（注：此处的“笑脸”即餐饮服务量化分级评定的结果。）

是否开展餐饮服务量化分级评定，事关餐饮质量安全水平提升的速度，事关国家利益和社会公共利益。

此外，餐饮服务量化分级评定是餐饮服务食品安全监督的动态等级评定，有助于查出食品安全隐患。

宣恩县市场监督管理局自2018年起既不自行开展食品安全量化分级评定工作，也不指导行业协会开展该项工作，在食品安全管理方面存在漏洞，一定程度上侵害了国家利益和社会公共利益。

三是“美团”网络平台的“美食”版块中，宣恩县的入网餐饮服务提供者未公示食品经营许可证是否侵害了国家利益或者社会公共利益。

根据《网络食品安全违法行为查处办法》第二十一条的规定，对网络食品交易第三方平台提供者或其分支机构的食品安全违法行为的查处，由平台提供者或其分支机构所在地县级以上地方食品药品监督管理部门管辖，对入网食品生产经营者食品安全违法行为的查处，由入网食品生产经营者所在地或者生产经营场所所在地县级以上地方食品药品监督管理部门管辖。

“美团”网络平台的“美食”版块在宣恩县没有代理公司，宣恩县市场监督管理局对该分支机构无权管辖。

但该版块中宣恩县的入网餐饮服务提供者未公示食品经营许可证，显然应由宣恩县市场监督管理查处。

宣恩县人民检察院提交的证据四证明，“美团”网络平台的“美食”版块中，位于宣恩县的“华莱士全鸡汉堡（华鑫广场店）”和“壹加壹农家乐”2家入网餐饮服务提供者未公示食品经营许可证。

宣恩县市场监督管理局虽口头辩称这2家入网餐饮服务提供者均持有食品经营许可证，但未向法院提交相关证据。

基于此，宣恩县人民检察院认为宣恩县市场监督管理局未充分履行食品安全的监管职责，不无道理。

此外，本院充分注意到宣恩县市场监督管理局关于本案不具有行政公益诉讼价值的主张。

2020年7月28日，最高人民检察院、中央网信办、国务院食品安全办等发布并实施了《关于在检察公益诉讼中加强协作配合依法保障食品药品安全的意见》，第12项规定：“食品药品有关部门接到检察建议书后应在规定时间内书面反馈，确属履职不到位或存在不作为的，应当积极采取有效措施进行整改；因客观原因难以在规定期限内整改完毕的，应当制作具体可行的整改方案，及时向检察机关说明情况；不存在因违法行政致国家利益和社会公共利益受损情形的，应当及时回复并说明情况。”第10项规定，判断行政机关依法履职标准要“充分考虑环境污染、异常气候、检验能力、监管力量、突发情况等因素对食品药品安全监管工作的影响。”

本案中，宣恩县市场监督管理局接到宣恩县人民检察院的检察建议书后，书面回复了《关于检察建议书落实情况的报告》，表示将对辖区内的平台提供者进行全面清理整治，对违法行为已立案调查。

该报告既未提及宣恩县没有开展餐饮服务量化分级评定的事实和理由，也未提及“美团”网络平台的“美食”版块在宣恩县没有代理公司因而无权管辖。

在宣恩县人民检察院提起行政公益诉讼前，宣恩县市场监督管理局未再次作出书面回复。

因此，诉前程序中沟通不畅，是导致本案进入诉讼程序的主要原因。

行政公益诉讼的目的不在于争个输赢，而在于发现问题、解决问题，共同保护国家利益和社会公共利益。

希望宣恩县市场监督管理局在今后的工作中，借鉴其他地区开展餐饮服务量化分级评定的工作经验，如再遇到其他案件，应加强与检察机关的沟通和配合，如实、全面地反映事实，力争在诉前程序阶段就迅速解决问题，不要拖延，以避免国家利益和社会公共利益持续处于受损状态，避免当地的食品安全长期存在隐患。

三、原审判决结果是否得当

如前所述，“美团”网络平台的“美食”版块在宣恩县没有代理公司，宣恩县市场监督管理局无权管辖，宣恩县人民检察院亦未诉求对该平台提供者予以监管，故原审判决宣恩县市场监督管理局“对‘美团’（美食）网络餐饮服务第三方平台提供者”履行相关监督管理职责，适用法律、法规错误。

食品安全关系人民群众身体健康和生命安全，涉及不特定多数人的利益。餐饮服务量化分级评定应当实事求、合理审慎，不能操之过急、敷衍应付，且自2020年起，对社会餐饮服务经营者开展量化分级评定改为由市场监管部门指导行业协会进行，原审判决未充分考虑宣恩县市场监督管理局的监管力量、行业协会的现状等客观因素，判决宣恩县市场监督管局于该判决生效之日起三个月内履行完毕，可能导致餐饮服务量化分级评定工作过于仓促，有损公正，不利于优化营商环境。

基于此，原审判决不当，应予撤销，宣恩县市场监督管理局应根据客观实际，选择合适的方式开展餐饮服务量化分级评定工作。

综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：

一、撤销宣恩县人民法院（2020）鄂2825行初12号行政判决；

二、责令宣恩县市场监督管理局于本判决生效之日起开展餐饮服务量化分级评定工作；

三、责令宣恩县市场监督管理局对辖区内“美团”（美食）的入网餐饮服务提供者未公示食品经营许可证的行为依法履行监督管理职责;

四、驳回行政公益诉讼起诉人的其他诉讼请求。

本判决为终审判决。

二〇二一年三月三十日

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