判例 | 食品外包装标识违法，到底该适用哪部法？
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[摘要]关于本案是否应适用《食品安全法》《产品质量法》《广告法》《消费者权益保护法》《食品标识管理规定》等法律法规的问题。
上述法律法规在立法目的、调整对象、调整范围上与《反不正当竞争法》存在明显区别。
适用《产品质量法》《食品安全法》及相关条例以产品存在产品质量或食品安全问题为前提。
（2020）吉71行终150号，摘录如下：
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一审法院认定，延春参茸行作为双成公司在吉林地区的代理人，将双成公司生产的源鹿鑫牌全鹿膏销售给了裕聚福产品行。
2019年8月12日，昌邑分局根据举报及初步核查发现双成公司涉嫌在源鹿鑫牌全鹿膏商品上作出引人误解的宣传行为，并于次日立案调查。
经昌邑分局调查认为:双成公司在其辖区内销售源鹿鑫牌全鹿膏外包装标识上方为“双成鹿胎”下方为“全鹿膏”标识，且“膏”字稍大与上方“鹿胎”相似，案涉商品的品名标注为“全鹿膏”，其配料表中并不含有鹿胎成分，双成公司在商品外包装上做出的宣传方式极易让消费者产生误解。
2020年1月8日，昌邑分局向双成公司送达了吉市市监昌公听告字[2019]3号《行政处罚听证告知书》，拟对其作出罚款350000元的行政处罚，并于4月16日举行听证。
2020年5月7日，昌邑分局作出吉市市监昌公处[2019]3号《行政处罚决定书》，责令双成公司停止违法行为，并对其处罚款350000元。
双成公司不服，于2020年6月10日向一审法院提起行政诉讼。
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一审法院认为，本案争议焦点为昌邑分局作出的行政处罚决定，其执法程序是否合法，认定事实是否清楚，证据是否充分，适用法律是否正确，处罚是否明显不当。
（一）关于行政执法案件管辖。
双成公司对昌邑分局的地域管辖和级别管辖均提出异议。
关于地域管辖，《行政处罚法》第二十条规定:“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。
”违法行为地包括行为着手地、实施地、经过地、结果地。
双成公司生产的产品在昌邑分局辖区内销售，涉嫌不正当竞争，应当认定为结果地，昌邑分局具有管辖权。
关于级别管辖，《中华人民共和国反不正当竞争法》（以下简称《反不正当竞争法》）第四条规定:“县级以上人民政府履行工商行政管理职责的部门对不正当竞争行为进行查处；法律、行政法规规定由其他部门查处的，依照其规定”。
昌邑分局作为辖区内的市场监督管理机构，履行县级市场监督管理部门的职责，依法行使市场监督管理执法职权。
双成公司认为“依据《食品安全法实施条例》，对处以30万元以上罚款的，由设区的市级以上人民政府食品安全监督管理部门决定”。
昌邑分局作出行政处罚依据的是《反不正当竞争法》而非《食品安全法》，没有违反级别管辖规定。
（二）关于行政相对人。
双成公司认为“昌邑分局违法主体认定错误”。
《反不正当竞争法》第二条规定:“本法所称的经营者，是指从事商品生产、经营或者提供服务（以下所称商品包括服务）的自然人、法人和非法人组织”。
昌邑分局查处的是商品包装上的虚假宣传行为，双成公司作为商品生产者，符合《反不正当竞争法》规定的不正当竞争行为主体特征。
（三）关于行政执法程序。
双成公司认为“昌邑分局违反行政处罚的一般程序”。
昌邑分局接到举报之后，进行了调查、取证、告知、听证、送达，听取了陈述、申辩，行政执法程序符合行政处罚法的规定，维护了行政相对人的合法权利。
双成公司提出的昌邑分局缺乏《案件调查终结报告》《案件审核表》《案件来源登记表》等问题，因昌邑分局没有出示其机构内部审批文书，且内部审核程序并不影响行政相对人合法权利，不能得出行政执法程序违法的结论。
（四）关于事实和证据问题。
双成公司认为“昌邑分局认定事实不清、证据不足”。
涉案基本事实是:双成公司生产的“全鹿膏”产品通过裕聚福产品行在吉林市销售，本案证据证明销售额不超过10万元；双成公司在其“全鹿膏”商品包装上印有“双鹿成胎”（横向识读）文字图案（系双成公司未经核准注册的商标标识），与下方“全鹿膏”品名进行字号上的刻意安排，斜纵向形成字号较大的“鹿胎膏”；涉案“全鹿膏”产品配料无鹿胎成分；案涉商品包装上的标识如品名、产地、日期、成分等要素齐全，且印有“源鹿鑫”商标。
昌邑分局在此基础上认定双成公司行为构成《反不正当竞争法》第八条规定的“对其商品的性能作引人误解的商业宣传，误导消费者”情形，涉案事实清楚，证据充分。
双成公司提出“昌邑分局无正当理由拒绝双成公司代理律师调取案卷”问题，非本案审查范围。
（五）关于法律适用问题。
双成公司认为“昌邑分局适用法律错误:首先，应当考虑适用《消费者权益保护法》；其次，应当依据《消费者权益保护法》的规定，适用《产品质量法》《食品安全法》《反不正当竞争法》《食品标识管理规定》；再次，应当考虑排序与首选，排序依次应当是《食品标识管理规定》《产品质量法》《食品安全法》《反不正当竞争法》，首选应当是《食品标识管理规定》。
”关于涉案行政处罚的法律适用问题，本院认为:
1.不应适用《食品标识管理规定》《产品质量法》《食品安全法》的规定。
因为:《食品标识管理规定》是《产品质量法》和《食品安全法》的下位法，属于部门规章，三者在食品标识方面形成同一体系。
《产品质量法》规定了“产品或者其包装上的标识必须真实”；《食品安全法》规定了“食品标签应当标明的事项”；《食品标识管理规定》第十八条 规定了“食品标识不得标注的内容”，三者均从产品标识角度进行规范。
而涉案“全鹿膏”的商品外包装上产品标识齐全，并印有注册商标“源鹿鑫”，双成公司在产品标识内容之外，印上“双鹿成胎”这一未经核准注册的标识图案，在内容上已经超出产品标签的范围，在动机上也不是为了介绍产品（双成公司称是为了宣传企业文化），在效果上亦不符合《食品标识管理规定》第十八条 规定的七种不得标注内容类型的特征，故行政处罚不应适用上述两部法律和部门规章。
2.不应适用《消费者权益保护法》，因为该法规定“其他有关法律、法规对处罚机关和处罚方式有规定的，依照法律、法规的规定执行”。
3.应当适用《反不正当竞争法》，因为:双成公司在商品包装上印有“双鹿成胎”文字图案并与下方“全鹿膏”进行刻意变化字号和位置安排，形成斜体“鹿胎膏”三字，属于利用商品外包装进行商业宣传，足以使消费者误解为鹿胎膏产品，在市场上获得竞争利益，破坏公平的市场竞争秩序，性质上属于不正当竞争行为，应受《反不正当竞争法》调整。
另外，参照国家工商总局2007年《关于对反不正当竞争法第五条第四项所列举的行为之外的虚假表示行为如何定性处理问题的答复》（工商公字[2007]220号）:“经营者在商品上对商品的安全标准、使用性能、用途、规格、等级、主要成分和含量、生产日期、有效期限、保质期等与商品质量相关的内容作虚假表示的，误导公众，扰乱市场竞争秩序，违反了《反不正当竞争法》第五条第（四）项的规定，构成虚假表示行为，工商行政管理机关可以依照《反不正当竞争法》第二十一条的规定予以处罚”。
虽然该答复所引用的法条已经修改，但该答复的精神未变，即经营者在商品上对商品的主要成分作虚假表示的，属于不正当竞争行为。
（六）关于涉案行政处罚是否属于明显不当。
《反不正当竞争法》第二十条第一款规定的处罚幅度为二十万元以上一百万元以下的罚款和一百万元以上二百万元以下的罚款，本案不属于情节严重的情形，应当处二十万元以上一百万元以下的罚款。
《吉林省工商和市场监管系统行政处罚裁量规则》第二章第六节对《反不正当竞争法》规定的处罚幅度进行了细分，共分五个档次即较轻、一般、较重、严重、特别严重，昌邑分局对双成公司处以较轻档次的处罚即“违法经营额在十万元以下的，处二十万元以上三十五万元以下罚款”。
若昌邑分局未查清违法经营额，超越较轻档次处罚，属于明显不当；在较轻档次范围内量罚，属于行政执法机关裁量权范围，司法应当给予尊重。
故涉案行政处罚不存在明显不当情形。
综上，一审法院于2020年6月28日作出（2020）吉7102行初97号行政判决:驳回双成公司的诉讼请求。
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本院认为:本案的焦点问题为双成公司是否存在违反《反不正当竞争法》的行为；昌邑分局对本案是否具有管辖权；对双成公司作出处罚决定是否合法。
（一）关于双成公司违法行为的定性问题
1.双成公司违反了《反不正当竞争法》有关规定。
《反不正当竞争法》第二条规定:“经营者在生产经营活动中，应当遵循自愿、平等、公平、诚信的原则，遵守法律和商业道德。
本法所称的不正当竞争行为，是指经营者在生产经营活动中，违反本法规定，扰乱市场竞争秩序，损害其他经营者或者消费者的合法权益的行为。
本法所称的经营者，是指从事商品生产、经营或者提供服务（以下所称商品包括服务）的自然人、法人和非法人组织。
”第八条第一款规定:“经营者不得对其商品的性能、功能、质量、销售状况、用户评价、曾获荣誉等作虚假或者引人误解的商业宣传，欺骗、误导消费者。
……”经营者在生产经营活动中，应当诚信经营，在对商品宣传时应如实宣传，不应做误导消费者的宣传，损害消费者或者其他经营者的利益。
本案中，双成公司系源鹿鑫牌全鹿膏的生产企业，该商品不含有鹿胎成分，但双成公司却在其外包装的显著位置印有，该标识上方竖向识读为“双成鹿胎TM”（横向识读为“双鹿成胎TM”），下方横向识读为“全鹿膏”，但“膏”明显大于“全鹿”，与上方“鹿胎”大小相似，自上而下突出显示为右倾斜汉字“鹿胎膏”。
众所周知，“鹿胎膏”历史悠久，因具有显著的滋补功效而为人们所熟知，“全鹿膏”无论是名气还是功效均远不如“鹿胎膏”。
双成公司的此种商品外包装宣传，极易误导消费者，让消费者误认为该商品系鹿胎膏或含有鹿胎成分，进而提高其商品竞争力，扰乱了“全鹿膏”和“鹿胎膏”市场的公平竞争秩序，损害消费者或者其他经营者的合法权益，属于《反不正当竞争法》第八条第一款规定所禁止的对商品作引人误解的商业宣传行为。
2.关于本案是否应适用《食品安全法》《产品质量法》《广告法》《消费者权益保护法》《食品标识管理规定》等法律法规的问题。
上述法律法规在立法目的、调整对象、调整范围上与《反不正当竞争法》存在明显区别。
适用《产品质量法》《食品安全法》及相关条例以产品存在产品质量或食品安全问题为前提。
本案中，没有证据证明双成公司生产的源鹿鑫牌全鹿膏存在产品质量问题或食品安全问题。
《广告法》所规范和调整的对象为商业广告，双成公司在其产品外包装的显著位置印有的行为，并不属于商业广告。
《消费者权益保护法》的立法宗旨为保护消费者的合法权益，维护社会经济秩序。
该法明确规定“对商品或者服务作虚假或者引人误解的宣传的”应予处罚。
但关于法律适用，该法第五十六条第一款明确规定，其他有关法律、法规对处罚机关和处罚方式有规定的，依照法律、法规的规定执行。
针对虚假宣传行为，《反不正当竞争法》有明确规定，故本案不应适用《消费者权益保护法》。
《食品标识管理规定》的立法目的是为了加强对食品标识的监督管理，规范食品标识的标注。
按照《保健食品管理规定》第三条对食品标识的定义，食品标识即食品标签。
双成公司在其外包装印制的，并不属于食品标签。
即便对食品标签做扩大解释，认定双成公司的行为构成“食品标识以欺骗或者误导的方式描述或者介绍食品”，按照《食品标识管理规定》第三十一条 “违反有关法律法规规定的，按有关法律法规规定处理”的规定，也不能排除《反不正当竞争法》的适用。
综上，双成公司的行为违反《反不正当竞争法》第八条第一款规定。
双成公司提出的本案应当适用《产品质量法》《食品安全法》《食品安全法实施条例》《广告法》《消费者权益保护法》《食品标识管理规定》的上诉理由，缺乏事实及法律根据，本院不予支持。
（二）关于昌邑分局对本案是否享有管辖权的问题
依照《反不正当竞争法》第四条规定:“县级以上人民政府履行工商行政管理职责的部门对不正当竞争行为进行查处；法律、行政法规规定由其他部门查处的，依照其规定。
”《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》第七条规定:“县级、设区的市级市场监督管理部门依职权管辖本辖区内发生的行政处罚案件，法律、法规、规章规定由省级以上市场监督管理部门管辖的除外。
”本案中，双成公司生产的源鹿鑫牌全鹿膏在吉林市昌邑区销售，扰乱了吉林市昌邑区该类商品的市场竞争秩序。
昌邑分局作为违法行为地履行工商行政管理职责的工作部门，享有对辖区范围发生的不正当竞争行为进行管理和处罚的法定职责，对本案具有管辖权。
同时，《中共吉林市委机构编制委员会办公室关于吉林市市场监督管理直属（派出）机构设置、职责和编制事项的批复》（吉市编办字〔2019〕93号）中亦明确规定昌邑分局作为吉林市市场监督管理局的派出机构，其主要职责为根据法律法规规定，负责辖区内的市场监督管理、综合执法工作，规范、维护市场秩序。
故双成公司有关地域及级别管辖的上诉理由均不能成立，本院不予采纳。
（三）关于本案执法程序的问题
《行政处罚法》第六条第一款规定:“公民、法人或者其他组织对行政机关所给予的行政处罚，享有陈述权、申辩权；对行政处罚不服的，有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼。
”第三十一条规定:“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。
”第四十条规定:“行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人；当事人不在场的，行政机关应当在七日内依照民事诉讼法的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人。
”第四十二条规定:“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。
”本案中，昌邑分局立案后，依法进行调查核实，按照程序作出了相关文书，送达双成公司，并依双成公司申请举行听证会，听取了双成公司的陈述、申辩，其处罚程序符合上述法律规定，并无不当。
关于双成公司提出的昌邑分局未送达《行政处罚事先告知书》的上诉理由。
经查，2020年1月7日昌邑分局向双成公司邮寄送达《行政处罚听证告知书》，双成公司于1月8日签收，该《行政处罚听证告知书》中已明确告知双成公司作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知双成公司依法享有的权利，故此项上诉理由没有事实根据，本院不予采纳。
关于双成公司提出的昌邑分局违反程序，未经本级政府法制部门审核即按上限处罚的上诉理由。
经查，双成公司提出的《中共吉林市委办公厅吉林市人民政府办公厅印发<2012年整治和建设经济发展软环境工作意见>》并非现行有效的规范性文件，不能以此认定昌邑分局程序违法。
故该上诉理由缺乏事实及法律依据，本院不予采纳。
（四）关于处罚幅度的问题
《反不正当竞争法》第二十条第一款规定:“经营者违反本法第八条规定对其商品作虚假或者引人误解的商业宣传，或者通过组织虚假交易等方式帮助其他经营者进行虚假或者引人误解的商业宣传的，由监督检查部门责令停止违法行为，处二十万元以上一百万元以下的罚款；情节严重的，处一百万元以上二百万元以下的罚款，可以吊销营业执照。
”《吉林省工商和市场监管系统行政处罚裁量规则》第二章第六节6.4对上述法定的处罚幅度进行了细分，分为较轻、一般、较重、严重、特别严重五个档次。
本案中，因双成公司未在规定期限内提供其在吉林市的销售数量及销售金额，在违法经营额无法计算的情况下，昌邑分局选择了较轻档次，即“违法经营额在10万元以下的，处20万元以上35万元以下罚款”，并结合双成公司的违法事实以及未主动配合调查、中止违法行为等情节，对双成公司处以35万元罚款，处罚幅度符合法律规定，并无不当。
故双成公司提出的有关处罚过重的上诉理由不能成立，本院不予采纳。
综上所述，双成公司的上诉请求及理由不能成立，本院不予支持。
一审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。
依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条 第一款 第一项 规定，判决如下:
驳回上诉，维持原判。
本判决为终审判决。
二〇二〇年十一月二十七日
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