判例 | 食用农产品，标签适用食品安全法，还是农产品质量安全法？
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[摘要]商务部、财政部、国家税务总局《关于开展农产品连锁经营试点的通知》附件中对食用农产品范围作出注释，其中—植物类（一）粮食中包括面粉。
本案中，上诉人购买和销售的面粉虽然属于食用农产品，但是食用农产品的市场销售等应当遵守食品安全法的规定。
故被上诉人适用食品安全法是正确的，上诉人认为应当适用农产品质量安全法的上诉理由没有法律依据。
（2020）黑03行终14号，摘录如下：
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一审判决认定，2019年2月17日9时许，被告鸡冠区市场监督管理局接到举报，于2019年2月18日到原告鸡西市二库粮油经销处进行现场检查。
发现无生产日期及合格证标签的“五得利”牌五星特精高筋小麦面粉330袋（其中有一袋外包装半截合格证标签，上面印有生产日期为2019年2月15日，但无保质期、配料及储存条件等内容）、“五得利”牌六星超精小麦面粉480袋，遂对上述面粉予以扣押，并于2019年2月19日经审批立案。
后于2019年2月20日再次对鸡西市二库粮油经销处进行现场检查时，发现另有孔某于2019年2月18日自行收回已销售的“五得利”牌五星特精高筋小麦面粉35袋，鸡冠区市场监督管理局对该35袋面粉予以查封。
经调查查明，鸡西市二库粮油经销处个体经营者孔某于2019年2月17日从牡丹江市西安区万成粮油商店购进上面印有生产日期及合格证标签的“五得利”牌五星特精高筋小麦面粉400袋（进货价每袋91元、销售价92元）、“五得利”牌六星超精小麦面粉600袋（进货价每袋92元、销售价93元）。
1000袋面粉送到鸡西市二库粮油经销处后，孔某让工人把印有生产日期及合格证标签全部撕毁后，销售“五得利”牌五星特精高筋小麦面粉70袋（其中35袋销售后由孔某自行收回）、“五得利”牌六星超精小麦面粉120袋，违法所得为155元。
2019年3月11日，鸡冠区市场监督管理局就鸡西市二库粮油经销处是否行政处罚进行集体讨论后，向鸡西市二库粮油经销处送达了《行政处罚事先告知书》及《听证告知书》，告知拟作出行政处罚的事实、理由、依据及依法享有陈述、申辩、听证等权利及申请期限。
鸡西市二库粮油经销处在规定期限内未进行陈述、申辩，也未申请听证。
鸡冠区市场监督管理局于2019年3月14日作出没收845袋面粉、罚款229000.00元、没收违法所得155元的被诉行政处罚决定。
鸡西市二库粮油经销处不服，诉至本院。
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一审判决认为，被告鸡冠区市场监督管理局提交的证据，足以证明被诉行政处罚决定认定事实清楚、证据充分，适用法律正确，程序合法，裁量适当，应认定为合法的行政行为。
原告鸡西市二库粮油经销处提出的关于810袋面粉应认定为存放面粉不是销售中面粉及应认定为未加贴标签不是经营无标签的面粉等辩解，无事实根据，本院不予支持。
鸡西市二库粮油经销处提出的关于适用法律错误的辩解不成立，标签中包括保质期、配料、贮存条件、生产日期以及真伪码等重要信息，撕毁标签存在安全隐患，同时会误导消费者，也影响消费者的知情权和选择权，无标签或标签不符合规定的预包装面粉就属于无标签或标签不符合规定的预包装食品，适用《中华人民共和国食品安全法》第一百二十五条第二款（应为一款二项）作出行政处罚正确，本院不予支持。
鸡冠区市场监督管理局在作出行政处罚时，综合考虑了危害后果、鸡西市二库粮油经销处的态度及有主动收回35袋面粉等情节，进行了减轻处罚，裁量适当，鸡西市二库粮油经销处关于行政处罚明显不当的辩解于法无据，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决驳回原告鸡西市二库粮油经销处的诉讼请求。
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本院认为，本案争议的焦点是被诉行政行为的合法性和一审裁判正确性问题，本院分别分析论证如下。
一、关于被诉行政行为合法性问题。《中华人民共和国食品安全法》第二条二款规定，供食用的源于农业的初级产品的质量安全管理，遵守《中华人民共和国农产品质量安全法》的规定。但是，食用农产品的市场销售、有关安全信息的公布和本法对农业投入品作出规定的，应当遵守本法的规定。
商务部、财政部、国家税务总局《关于开展农产品连锁经营试点的通知》附件中对食用农产品范围作出注释，其中—植物类（一）粮食中包括面粉。
本案中，上诉人购买和销售的面粉虽然属于食用农产品，但是食用农产品的市场销售等应当遵守食品安全法的规定。
故被上诉人适用食品安全法是正确的，上诉人认为应当适用农产品质量安全法的上诉理由没有法律依据。
《中华人民共和国食品安全法》第一百二十五条规定，违反本法规定，有下列情形之一的，由县级以上人民政府食品药品监督管理部门没收违法所得和违法生产经营的食品、食品添加剂，并可以没收用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足一万元的，并处五千元以上五万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额五倍以上十倍以下罚款；情节严重的，责令停产停业，直至吊销许可证：（一）生产经营被包装材料、容器、运输工具等污染的食品、食品添加剂；（二）生产经营无标签的预包装食品、食品添加剂货值标签、说明书不符合本法规定的食品、食品添加剂；（三）生产经营转基因食品未按规定进行提示；（四）食品生产经营者采购货值使用不符合安全标准的食品原料、食品添加剂、食品相关产品。第二款规定，生产经营的食品、食品添加剂的标签、说明书存在瑕疵但不影响食品安全且不会对消费者造成误导的，由县级以上人民政府食品药品监督管理部门责令改正，拒不改正的，处二千元以下罚款。
本案中，被上诉人已经查明了上诉人于2019年2月17日从牡丹江市西安区万成粮油商店购进的面粉都有完整的合格证、进货台账和销售台账、检验报告、出货证明等合格证明文件，只是由于市场竞争关系，上诉人为了“串货”将面粉袋封口处的标签撕掉，该标签即合格证被上诉人在现场调查时从一袋未完全撕掉的面粉袋口处找到并完整附卷，上诉人的询问笔录和陈述、证人证言、调查笔录及物证标签等证据可以相互印证，已经形成完整证据链条。
从以上可知，上诉人经营的面粉曾经是有标签的合格产品，只是为了市场竞争“串货”才撕掉标签，其行为与生产经营无标签的预包装食品、食品添加剂有着本质的不同。
《中华人民共和国行政处罚法》第五条规定，实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合，教育公民、法人或者其他组织自觉守法。第三十二条规定，当事人有权进行陈述和申辩。
行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。
第三十七条第二款规定，行政机关在收集证据时，可以采取抽样取证的方法；在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经行政机关负责人批准，可以先行登记保存，并应当在七日内作出处理决定，在此期间，当事人或者有关人员不得销毁或者转移证据。
第四十二条规定，行政机关在作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证；。（一）当事人要求听证的，应当在行政机关告知后三日内提出。《中华人民共和国行政强制法》第十八条规定，行政机关实施行政强制措施应当遵守下列规定：（一）实施前须向行政机关负责人报告并批准；。
第十九条规定，情况紧急，需要当场实施行政强制措施的，行政执法人员应当在二十四小时内向行政机关负责人报告，并补办批准手续。行政机关负责人认为不应当采取行政强制措施的，应当立即解除。
第二十四条第一款规定，行政机关决定实施查封、扣押的，应当履行本法第十八条规定的程序，制作并当场交付查封、扣押决定书和清单。第三款规定，查封、扣押清单一式二份，由当事人和行政机关分别保存。
第三十四条规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定执行。第三十五条规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。
催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。
第三十六条规定，当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。
本案中，被上诉人在实施行政强制措施时，未向上诉人送达扣押决定书和清单，且告知起诉期限三个月错误；未经行政机关负责人批准即实施行政强制措施；当场实施行政强制措施后没有在24小时内向机关负责人报告并补办批准手续。行政处罚听证告知书，在3日内上诉人未作出是否放弃要求听证的情况下即作出并送达了行政处罚决定。
二、关于一审裁判正确性问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。
被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。
但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。
第六十七条规定，人民法院应当在立案之日起五日内，将起诉状副本发送被告。被告应当在收到起诉状副本之日起十五日内向人民法院提交作出行政行为的证据和所依据的规范性文件，并提交答辩状。
本案中，被上诉人在一审举证期限外，无正当理由逾期向一审法院举证，在一审庭审中上诉人明确提出被上诉人系违法举证的质证意见后，一审法院仍予以采信，违反法律规定。
综上所述，被诉行政行为主要证据不足，适用法律、法规错误，违反法定程序，行政处罚明显不当，本院依法予以撤销。
一审判决认定事实和适用法律错误，本院依法予以撤销。
依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条（一）、（二）、（三）、（六）项，第八十九条一款（二）项的规定，判决如下：
一、撤销鸡西市鸡冠区人民法院（2019）黑0302行初75号行政判决；
二、撤销被上诉人鸡西市鸡冠区市场监督管理局2019年3月14日作出的（鸡冠）食药监食罚[2019]003号行政处罚决定书，责令鸡西市鸡冠区市场监督管理局于本判决生效之日起10日内重新作出行政行为。
本案一审、二审案件受理费各50.00元，由被上诉人鸡西市鸡冠区市场监督管理局负担。
本判决为终审判决。
二〇二〇年十一月十八日
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