判例 | 与产品质量法相比，食品安全法为特别法
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[摘要]违法行为同时违法了《中华人民共和国食品安全法》和《中华人民共和国产品质量法》的有关规定。因食品是特殊的产品，关系人的生命和健康安全，故国家专门立法予以调整，与产品质量法相比，食品安全法为特别法。根据特别法优于一般法的原则，本案应适用《中华人民共和国食品安全法》。
(2021)川05行终20号，摘录如下：
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原审法院经审理查明：2018年12月9日，原告四川省美酒河酒业有限责任公司与贵州中府盛酒业有限公司签订《白酒委托加工协议》，约定贵州中府盛酒业有限公司委托原告代加工“贵州中茅”兼香型小酒（100ml）500件（24瓶/件），按2018年12月6日双方勾调封存的成品酒包装成品
。2019年1月18日，原告与西藏藏缘青稞科技有限公司签订《委托代包装酒协议》，约定由原告向西藏藏缘青稞科技有限公司提供53度酱香型白酒18000斤，后者提供包装材料。
2019年5月13日，被告古蔺县市场监督管理局在原告生产场所检查时，发现正在包装的“贵州中茅”酒标注日期为“2018/12/06”，与实际不符，查获的“贵州中茅”酒192件（24瓶/件，100ml/瓶，酒精度45%vol）,该批次酒货值金额为10598.40元；其生产的预包装食品“藏缘”青稞原浆酒的标签标注有“原料为：水、青稞，产地：西藏拉萨达孜”等内容，其标注原料、产地与实际不符，查获的“藏缘”青稞原浆酒为1974件。
2019年6月10日，原告主动召回已发出的“藏缘”青稞原浆酒140件，合计为2114件，该批次酒货值金额177576元。
被告古蔺县市场监督管理局调查后，认为原告违反了《中华人民共和国食品安全法》相关规定，拟对原告给予行政处罚，于2019年7月8日向原告送达了行政处罚听证告知书，原告申请听证后，于2019年7月12日送达了听证通知书，2020年7月22日举行了听证，并进行了复核。
2019年9月6日，被告古蔺县市场监督管理局作出古市监处字〔2019〕第90号行政处罚决定，认定原告将“贵州中茅”酒标注虚假生产日期的行为违反《中华人民共和国食品安全法》第三十四条第十项的规定，根据《中华人民共和国食品安全法》第一百二十四条第一款第五项的规定对原告处以货值金额10倍的罚款即105984元；认定原告在包装“藏缘”青稞原浆酒中，其标注的原料、产地与实际不符，该行为违反了《中华人民共和国食品安全法》第七十一条第一款的规定，根据《中华人民共和国食品安全法》第一百二十五条第一款第二项的规定，对原告处以货值金额5倍的罚款即887880元。两项罚款共计993864元。
经国家酒类及加工食品质量监督检验中心检验，案涉违法产品所检样品所检项目符合GB/T26760-2011《酱香型白酒》标准要求，被告遂交由原告整改、处理。该行政处罚决定于2019年9月6日送达。……
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原审法院认为：一、关于是否遗漏贵州中府盛酒业有限公司和西藏藏缘青稞科技有限公司被处罚人的主体问题。
首先，原告与贵州中府盛酒业有限公司签订的《白酒委托加工协议》约定按2018年12月6日双方勾调封存的成品酒包装成品，该约定应视为对酒体特定质量的确定，不是对产品生产日期为“2018年12月6日”的约定，而生产日期对瓶装白酒而言应为灌装时间。
故无充分证据证明贵州中府盛酒业有限公司系案涉“贵州中茅”产品虚假标注生产日期的共同违法人。
“藏缘”青稞原浆酒的标签标注的生产原材料与实际不符，此为客观事实，原告对此亦无异议，被告古蔺县市场监督管理局根据查明的客观违法事实对原告作出处罚并无不当。
西藏藏缘青稞科技有限公司的相关违法线索，被告古蔺县市场监督管理局已移送至西藏自治区拉萨市达孜县市场监督管理局。故本案不存在遗漏当事人的问题。
二、关于被召回的140件“藏缘青稞原浆酒”应否纳入被处罚基数的问题。该140件藏缘青稞同样具有违法事实，原告主动召回是其积极配合行政执行机关调查的表现，但不影响该140件藏缘青稞原浆酒同为违法产品的事实，故应将其金额计入违法货值金额。
三、关于行政处罚决定是否适用法律错误，即本案应适用《中华人民共和国食品安全法》还是适用《中华人民共和国产品质量法》的问题。原告的违法行为，包括日期标注不实、原料及产地标注不实，均可能导致公众因产生误解而对身体健康造成危害。《中华人民共和国食品安全法》旨在保障食品安全，故行政执法机关适用《中华人民共和国食品安全法》相关规定对原告进行处罚，适用法律正确。
四、关于处罚是否明显不当或不应处罚的问题。对原告包装的“贵州中茅”酒标注不实生产日期及生产的预包装食品“藏缘”青稞原浆酒标注不实原料、产地的违法行为，依法应予处罚。
被告古蔺县市场监督管理局依据《中华人民共和国食品安全法》第一百二十四条、第一百二十五条的规定，处以最低的处罚，系从轻处罚；对案涉违法产品未处没收，并由原告整改后投入市场，既保护了企业的权益，又不违反相关法律规定。
故处罚符合《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条的相关规定，并无不当。
五、关于行政复议程序是否合法的问题。虽然行政复议时，原告尚未确定新的法定代表人，但原告公司主体尚存在，被告古蔺县人民政府履行了相关通知义务，程序并不违法。
根据《中华人民共和国食品安全法》第六条的规定，被告古蔺县市场监督管理局具有对违法行为查处的法定职责。原告包装的“贵州中茅”酒标注日期为“2018/12/06”，与实际不符；其生产的预包装食品“藏缘”青稞原浆酒标注的原料、产地与实际不符。其行为已违反《中华人民共和国食品安全法》第四条、第三十四条、第七十一条的规定，故被告古蔺县市场监督管理局根据《中华人民共和国食品安全法》第一百二十四条、第一百二十五条的规定，对原告将“贵州中茅”酒标注虚假日期的行为处以货值金额10倍的罚款即105984元、对原告在包装“藏缘”青稞原浆酒中标注虚假内容行为处以货值金额5倍的罚款即887880元，共计993864元，系从轻处罚，并无明显不当。
被告古蔺县市场监督管理局在依法调查后，在处罚前对原告进行了行政处罚听证告知，经申请举行了听证，并对原告的陈述、申辩意见予以复核，最后作出行政处罚决定并依法送达，符合法定程序。
故被告古蔺县市场监督管理局作出的行政处罚决定，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。
被告古蔺县人民政府受理行政复议申请后，经被告古蔺县市场监督管理局提交行政复议答复书，于2020年1月2日以案情复杂为由延期30日，又因故中止审理至2020年6月8日，于2020年6月9日作出行政复议决定。行政复议行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。
故对原告的诉讼请求，因无充分的法律和事实依据，不予支持。依照《中华人民共和国食品安全法》第四条、第六条、第三十四条、第七十一条、第一百二十四条、第一百二十五条、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告四川省美酒河酒业有限责任公司的诉讼请求；案件受理费50元，由原告四川省美酒河酒业有限责任公司负担。
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四川省美酒河酒业有限责任公司不服原审判决，上诉请求：撤销原审判决和二被上诉人各自作出的行政决定。
主要上诉理由为：1.原审判决认定事实不清。行政处罚程序中遗漏当事人贵州中府盛酒业有限公司和西藏藏缘青稞科技有限公司。上诉人主动召回的140箱“藏缘”青稞原浆酒不应计入处罚基数。案涉产品经检验质量合格，且处理预备阶段，未流入市场，也就不存在欺骗消费者的可能，未造成实际损害后果。
2.原审判决适用法律错误。本案应适用《中华人民共和国产品质量法》而非《中华人民共和国食品安全法》。白酒系特殊商品，不存在保质期，上诉人的违法行为不会对消费者的身体健康造成危害。本案行政处罚明显不当，根据行政处罚法相关规定，应当对上诉人不予处罚。
被上诉人古蔺县市场监督局辩称：原审判决认定事实清楚，适用法律正确；上诉人的违法事实清楚，行政处罚未遗漏当事人，适用法律正确，程序合法；上诉人的上诉理由不能成立。请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人古蔺县人民政府辩称：上诉人的违法事实清楚，其行为违反了《中华人民共和国食品安全法》的有关规定，县政府作出的行政复议决定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法。请求驳回上诉，维持原判。
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本院认为，本案的争议焦点为：被上诉人古蔺县市场监督管理局对上诉人作出的行政处罚决定，事实是否清楚，是否遗漏当事人；召回的140箱“青稞”原浆酒是否应计入处罚的基数；是否应适用《中华人民共和国产品质量法》。
首先，上诉人与贵州中府盛酒业有限公司签订的《白酒委托加工协议》并没有关于如何标注生产日期的内容，而且有关法律规定生产者应当如实标注生产日期，所以，在案证据不能证明上诉人与贵州中府盛酒业有限公司具有共同违法行为。
上诉人与西藏藏缘青稞科技有限公司签订《委托代包装酒协议》中虽然有后者提供包装材料的约定，但实际中是否按协议履行尚不清楚。
即使双方按协议履行，由西藏藏缘青稞科技有限公司提供的包装盒，双方构成共同违法，因法律没有共同违法行为人共同分担法律责任的规定，即被上诉人古蔺县市场监督管理局是否对西藏藏缘青稞科技有限公司作出处罚，与其对上诉人作出的行政处罚是否合法不产生影响。
因此，上诉人关于处罚遗漏当事人的意见不能成立。
其次，上诉人主动召回发出的140箱“青稞”原浆酒，是其认识违法行为，积极采取措施予以补救的表现，可以作为从轻情节予以考虑，但其关于不应计入处罚基数的意见与法律规定不符，不能成立。
最后，上诉人的违法行为同时违法了《中华人民共和国食品安全法》和《中华人民共和国产品质量法》的有关规定。因食品是特殊的产品，关系人的生命和健康安全，故国家专门立法予以调整，与产品质量法相比，食品安全法为特别法。根据特别法优于一般法的原则，本案应适用《中华人民共和国食品安全法》。上诉人的该项上诉理由也不能成立。
综上所述，被上诉人古蔺县市场监督管理局作出的行政处罚决定，事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法；古蔺县人民政府依法受理上诉人的行政复议申请，并按照法定程序办理，依法作出行政复议决定，亦无不当。原审判决事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，应予维持；上诉人的上诉理由和请求依法不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本判决为终审判决。
二〇二一年三月十二日
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