全球汇 | 日本城市史漫谈（十六）之二【连载】

第十六篇  1980—2000年的反城市规划现象以及泡沫经济的崩溃

二、土地泡沫与泡沫经济崩溃后的城市与城市规划

1  反计划、规则放宽与土地泡沫

（1）规制放松导致地价高涨

1980年代地价高涨的最大特点是上涨率异常的高。在东京，越是市中心地价高的地方，上涨率也越高。在整个1980年代，千代田、中央等地区的地价上涨了5倍。由于政府颁布了所谓的《资本置换特别条例》，简单解释就是，如果民众出卖了自己居住的房地产后在一定期限内又购买了用于自住的房地产，土地移转所得税可以予以减免等，这些措施将普通市民卷入了不动产投资和投机中，地价从东京市中心区开始上涨，迅速波及东京郊区以及各地方城市。

（2）地价高涨的风险

对地价高涨会带来的风险，日本并非没有清醒的声音。著名经济学家都留重人在土地泡沫崩溃之前出版的一部书中，就1980年代地价上升的风险问题指出：首先，长期来看物价上升与地价上升的问题，以1955年作为之后地价指数的基准年，那么，1955年以后，物价只上涨了2倍，而地价却上涨了128倍，这是一个有着巨大风险的严重问题；另外，这一现象产生的庞大利益所包含的指向又将产生其他严重问题，如导致通货膨胀、资金外流等。还有，地价高涨导致全国土地资产价格上升，甚至超过同一年日本的GNP总量，这对日本经济来说也是一个非常可怕的问题。另外，由于1980年代地价高涨、土地泡沫的局面，相对物价与勤劳所得而言，土地投资和投机大大有利可图。因此，受地价上升的影响，住宅购买费用和房租的涨价给民众的生活带来了巨大的不良影响。所以，都留重人在书中指出，这些都会“搞乱社会秩序”。

日本高得离谱的地价，特别是这一时期的惊人猛涨，产生了日本经济的“土地本位制”。比如，以东京的土地为担保而贷款得到的庞大资金，到海外去购买廉价的不动产或将工厂搬迁到海外，反而造成了贸易摩擦。异常的地价以及地价飞涨成为日本经济不健康的原因，更是紧接着的泡沫经济崩盘和庞大的不良债权形成的主要原因，也是日本经济大混乱并走向深刻经济危机的导火索。

（3）迟到的土地交易监控

到了1980年代中期，地价飞涨到连日本政府也觉得不能放任不管了，因而以国土厅为中心开始进行地价政策检讨。但是，就如国土厅与东京都之间在1985年12月设立了东京都心地价高涨对策联络会议那样，当时只是对东京都，尤其是都心地区进行思考，而且是从日本经济的国际化导致对办公场所的需要等方面来寻求原因。确实，这期间东京区的写字楼规模大增，在1981—1985年间增加了557公顷的写字楼用地，国土厅据此预测了一个非常高的写字楼需求量，结果反而促进了土地以及土地开发方面的投机热潮。1986—1990年间，东京区的写字楼用地增加了1383公顷，大大超过了实际需要，这也是导致泡沫经济崩盘的一个重要原因。

在1980年代土地泡沫期间，日本政府采取的政策是为了增加用于开发的土地以及城市空间的供给，侧重于促进开发者较容易地取得土地。为此，放松对开发者的资金供给限制，或者放松城市规划的规章制度。通过这些政策，造成了开发者即便以高价取得土地也很合算的环境，这是促进地价高涨的直接因素。

实际上，早在1974年颁布的《国土利用计划法》中就制定了直接介入民间土地交易的方法，即名为“土地交易规制区域”的制度，以及土地交易申报和劝告制度。前者是在有土地投机行的地区指定规制区域，并在该区域实施土地交易许可制；后者则是让开发者申报一定规模以上的土地交易内容，如果在土地利用或交易价格等方面有不适当之处，相关政府部门会进行劝告。但是，由于政府内部存在“现行的土地交易许可制度过于严格”的潜在共识，因而规制区域制度基本没有实施。至于申报和劝告制度，有申报必要的面积要求是市街化区域2000㎡以上，市街化调整区域5000㎡以上。但是，政府内部很多人认为太大，因而执行不严，最终申报的只是极少一部分。在劝告方面，即使是在东京也基本没有劝告的事例。因而这一制度完全流于形式。

为了应对地价的剧烈高涨，1986年10月在东京都单独实施了《土地交易适正化条例》，以监控小规模的土地交易。1987年8月日本政府开始实施《改正国土利用计划法》，将土地交易监控制度推广到了全日本。在东京，将几乎全部用地都作为监控地区，凡100㎡以上的土地交易都要提出申报，并整顿了处理这一庞大事务的组织系统，以行政的方式指导交易价格“不够适当”的土地交易。对于显然“不够适当”的交易价格，或是劝告降价，或是劝告停止交易。但是公寓地基等100㎡以内的土地交易影响地价的问题仍然存在，所以该政策没有立即发挥抑制地价高涨的效果。

另外，由于政府当时的经济政策是通过金融放松来促使经济增长，因而未能发挥金融政策对于过剩资金流向不动产领域的投机行为的抑制作用。

（4）所谓“抑制地价的政策”与导致地价高涨的规制放松

在实施土地交易监控区域制度以及控制流向不动产的融资总量等交易规制的同时，标榜扩大土地以及都市空间供给的政策依旧在持续进行。日本政府与地方自治体实际上还是沿着规制放松、活跃民间投资和建设的路线，更加卖力地推动建筑与都市计划规制的缓和。

到1980年代后半期，受都心地区地价高涨的影响，既成市街地的都市计划规制也被放宽。1988年5月的再开发地区规划、1990年的住宅地高度利用地区规划【建筑高度和容积率都较大的住宅用地规划】、不同用途容积型地区规划【侧重于规定不同用地类型的容积率的规划】等，均采用了较缓和的限制。尤其是再开发地区计划，将指定不同用地类别的建筑限制规定当作了白纸。

针对不同用途的容积型地区计划，其宗旨是扩大都心地区的住宅供给，该制度把容积规制中用于住宅开发的部分放松到原来的1.5倍。建设省无视居住环境方面的问题，在图标注释当中说，在对待这一制度时，即便是400%指定容积率，也可以建设600%的公寓房。

如此放松建筑和都市计划的规制，导致即便地价再高，开发和再开发工程也有钱可赚。这等于是与抑制地价高涨的工作背道而驰。

1988年国土厅发布地价动向调查，表明东京、大阪的地价上涨率开始下落。但是这不过是异常的地价高涨稍微缓和了一些而已。1989年12月，制定了《土地基本法》。另外，1990年3月发表的地价公示表明东京、横滨的地价出现徘徊的局面。很多人认为这说明《土地基本法》对于地价的高涨起到了刹车的作用，其实这与《土地基本法》根本就没有关系。真实的情况是，当时的土地开发商已经不再进行都市地区的开发和再开发，而是将资金转向有更大收益的、地价相对低廉的大城市郊外以及地方都市，还有旅游休闲地和农山村地带。

《土地基本法》并没有直接解决土地泡沫的问题，但是该法的颁布体现出政府认识到土地问题是重大的政治、社会课题，而且采取的办法不是一时的对策，而是制定了号称“基本法”的法律，并且认为这一问题需要经过长期努力才能使其回归正常——能认识到这一点也颇为不易。

2  泡沫经济的崩溃，不良债权的产生，经济的不景气

1991年7月1日，东京、大阪的住宅用地和商业用地的地价下跌标志着土地泡沫开始崩盘。那以后，整个1990年代，地价陷入长期下跌的状态。而且，对比之前的急剧上涨，东京区部商业用地的跌幅在1993—1996年期间超过了10%。1991—2003年期间，整个日本的土地均价比泡沫经济以前还要低。直至进入21世纪的2003年，尽管实施了都市再生政策，但是在东京都心地区，除了极少数例外，地价下跌的倾向一直没有停止。

超过实际需要所购置的土地，包括那些勉强填埋造出的土地，都无一例外地处于闲置状态。泡沫经济期间抢购土地的不仅是不动产业和建设界，很多企业出于期待转卖土地获利或期待土地升值等不健康的动机也纷纷抢购土地，还有些企业甚至主动变成不动产公司的子公司来从事土地的开发与再开发。卷入泡沫经济的还有东京临海副都心、横滨市的MM21等地方公共团体所进行的开发。当时，他们怀着对土地升值的乐观期望进行计划施工，最后的结果是留下了大片至今闲置的土地。

图1  1975—2010年的日本房价变化

当时因为土地升值，很多企业利用手中价值膨胀的不动产获得了大量的融资，所以，泡沫经济的崩溃不仅打击了这些从事不动产投机的企业，还连累了为这些企业进行担保的金融资本，银行业界受到了沉重的打击。1995年，住宅专门金融会社破产；1997年，历史悠久的北海道拓殖银行和山一证券破产；1998年，日本长期信用银行、日本债权信用银行等相继破产。为了救市，政府不得已投入了巨额的财政资金，导致政府财政陷入不健康的状态，出现了大量财政赤字。

图2  形容泡沫经济崩盘后企业破产潮的漫画

作为应对贸易自由化、经济国际化的对策，从中曾根内阁时期开始实施的规制放松、激活民众资本投资的政策导致了土地泡沫和泡沫经济，以后又是泡沫经济的崩盘和长期的经济不景气，使日本陷入了政治、经济混乱的循环阶段。（待续）

姚传德，博士，苏州大学教授，研究领域为亚洲史，主要研究方向为日本城市化、东亚现代化比较、中国近代化思潮。在国内外各种刊物上发表学术论文六十余篇，出版学术专著四部：《日本近代城市发展研究（1868—1930）》《东亚现代化之路（中国台湾版）》《中国近代化思潮（1840—1900）——以东亚现代化为视角》《苏省辛亥年——国运十字路口的知识分子们》。

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编辑：张祎娴

排版：赵大伟

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