全球汇 | 日本城市史漫谈（十六）之三【连载】

第十六篇  1980—2000年的反城市规划现象以及泡沫经济的崩溃

三、1992年《都市计划法》的修改运动及其意义

1992年《都市计划法》的修改，对日本而言，从若干意义而言都是划时代的。首先，对于政府提出的修正法案，在野党提出了全面的、相对应的法案，这在日本近现代都市计划史上是首次。另外，有关特别用途地区制度修正问题，当时东京都与建设省产生了意见对立，虽然当时按照建设省的意见进行了修正，但是到1998年，又按照东京都的方案进行了再次修正，所以，这其中所反映出的城市规划中央集权与地方分权的关系值得瞩目。还有，关于市町村的城市规划的基本方针、也就是所谓的市町村城市规划的基本计划被制度化了，它使市町村可以参与到都市计划当中。因此，就居民可以参与都市计划这一点来说，也是具有重大历史意义的修改。

1  全面的《都市计划法》的对应修正案

就1992年《都市计划法》的修正而言，对于政府提出的《都市计划法》以及《建筑基准法》的修正案，在野党提出的修正案不是部分的修正，而是全面的修正。对于《都市计划法》这样内容复杂的行政法，能够提出这样全面的应对方案是划时代的。这一应对方案的提出，表面上是由社会党与社民联（社会民主联合）的议员连署提案，但是支持并积极推进它的是以五十岚敬喜为核心的市民、都市计划研究学者、民间设计人士、地方自治体职员以及法律专家、律师等自发的活动，这在日本近现代都市计划史上也是划时代的。

执政的自民党回避讨论在野党的对应方案与政府方案的特征差异，对于在野党的对应方案基本都是完全不进行答疑辩论，而且大部分都予以了否决，强行通过了政府的方案。

（1）政府方案与在野党方案的差异

两套方案最核心的差异是都市计划的决定权力问题。在野党的方案认为，只有基本的地方自治体——市町村才应该有都市计划的决定权限，所以，将很多权限尽可能地移转到了市町村。另外，在制定有关市町村的都市计划方面，需要经过市町村议会的议决。这是在野党方案的特点。

有关都市计划的分权问题，自从战后地方自治法制定后，从1950年代以来，一直存在矛盾和争议。1968年的《都市计划法》虽然将都市计划的决定权限转让给了都道府县和市町村，但是都市计划是国家的事务这一点并没有改变，不过是“机关委任事务”的所谓转让，所以，在野党提出了以全面分权为目标的对应提案。

（2）用途地域【相当于我国的用地类别】* 制度细分化的提案

就1992年《都市计划法》中修改的有关土地利用计划制度，政府方案（通过的方案）将用途地域由8种细分为12种，这一点值得瞩目。在野党提出的修正案更将其细分为14种。制定详细的各种用途地域的条目，在进行详细的土地利用规划时可以发挥作用。可是，各个都市在市街地的形成过程和主要产业方面都有很大的差异，所以即便是法律上需要增加若干用途地域的种类，但是作为条目列举出来总难以做到十全十美。因为现在都市计划的决定权限不像1968年以前那样由国家掌握，所以在法律方面，制定详细的、全国统一的用途地域的种类与限制内容是很成问题的。在这一点上，在野党的方案有些考虑不周。

2  围绕着“特别用途地域”规定的修改

（1）围绕法案修改问题的东京都与建设省

在1992年的修改法中，在补充用途地域时，增加了特别用途地域，其中有“商业专用地”“中高层居住专用地”等，这是根据东京都的要求制定的内容。当时东京都主张根据地域特点，在增加新的特别用途地域时，不进行法律层面的修改，而是由地方自治体根据实际需要独自推行一套制度。但是，建设省表示反对，认为都市计划的土地利用规制必须由法律决定，这是一直以来的“法定主义”的原则，但是，最后，在法律条文中增加了反映东京都要求的特别用途地域。

这一点也是与条例制定权有关的、强调地方分权的重要论点之一。建设省的“法定主义”，也就是在法律上规定利用特别用途地区制度来处理问题。即便是委任给了地方自治体的条例，其条例的框架和规制的限度，也必须由国家发布政令来定夺。但是，针对地方多种多样的特点和需要，国家所制定的计划技术和制度很难说就绝对合适，比如，某些地方自治体制定的“宅地开发指导纲要”和“中高层建筑指导纲要”就是针对钻法律的空子的宅地开发和公寓建设行为的。1980年代以后，水平高的自治体一边同国家、都道县政府的限制进行斗争，一边针对城镇建设以及自然环境保全等地方性问题独自制定自主条例，这种活动现在非常活跃、普遍。

另外，如前所述，在1998年的《都市计划法》修改中，又废止了1992年修改法中所规定的特别用途地域。

（2）中高层居住专用地区

在1992年的修改中，在新设的特别用途地域中，专设了“中高层居住专用地”。其新意表现在以下两个方面：第一，将建筑的中高层部分划为居住专用，并对用地类别行了立体的分类；第二，具有规制缓和的特点。特别用途地域是重叠在其基础类别的性质之上的，其特征是“为了充分利用土地和保护环境”。

3  市町村城市规划的基本规划评价

在1992年的《都市计划法》修改中，导入了指导市町村规划的《关于市町村都市计划的基本方针》，也就是《市町村都市计划的基本规划》。这一制度的意义在于：第一，该方针符合议会所通过的《关于建设的基本构想》，从而间接规定了城市规划的议会参与制度；第二，在制定方针方面，特别强调“要反映居民的意见制度”，所以，那以后各市町村都下大力气，在制定规划时努力加强居民参与，从而使居民参加的城市规划日渐增多；第三，使市町村有了提升自身综合规划能力的迫切需求。

在整个《市町村都市计划的基本规划》的制定过程中，从1960年代后半期到制度化的今天，离不开很多先进自治体和支持他们的城市规划专家的努力与尝试。但是，即便是现在，在市町村的计划能力和实施执行方面，依旧存在很大的不足。另外，在规划过程中，有关居民的城市规划知识以及对城市规划的关心度、基本规划课题的综合化问题等，都亟待解决，这也证明了城市规划的分权化和推进居民参与的必要性。

* 在日本近现代的第一部城市规划法《都市计划法》（1919年）中，用途地域只有住居地域、商业地域、准工业地域和工业地域4种。当初的适用地区是东京、横滨、名古屋、京都、大阪、神户六大城市。地方城市到了昭和时代（1926—1989年）才逐渐开始应用。随着经济高度增长，第一版《都市计划法》变得不够完善。1968年，《都市计划法》进行了全面修订。1992年又进行了一部分修改，用途地域细化为12种。1996年的修订确定了如今的用途地域，具体分类如下：（1）第1种低层住居专用地域；（2）第2种低层住居专用地域；（3）第1种中高层住居专用地域；（4）第2种中高层住居专用地域；（5）第1种住居地域；（6）第2种住居地域；（7）准住居地域；（8）田园住居地域；（9）邻近商业地域；（10）商业地域；（11）准工业地域；（12）工业地域；（13）工业专用地域。

（下一篇：近期日本的市镇合并运动）

姚传德，博士，苏州大学教授，研究领域为亚洲史，主要研究方向为日本城市化、东亚现代化比较、中国近代化思潮。在国内外各种刊物上发表学术论文六十余篇，出版学术专著四部：《日本近代城市发展研究（1868—1930）》《东亚现代化之路（中国台湾版）》《中国近代化思潮（1840—1900）——以东亚现代化为视角》《苏省辛亥年——国运十字路口的知识分子们》

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编辑：张祎娴

排版：赵大伟

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