期刊精粹 | 精明准则对我国城市设计导则编制的启示【2018.4期·主题】

【摘要】对区划法实施和城市蔓延问题的反思促进了美国规划界对城市形态控制方法的探索，精明准则即是这一反思过程的重要成果，它是基于精明增长理论和新都市主义规划原则的一种城市发展与形态控制的开发管理工具。本文分析了美国精明准则编制方法的产生背景、定义内涵及特点，梳理了国内城市设计导则的发展现状及问题，针对我国城市设计导则的不足提出重点借鉴的三个方面，并在文末指出精明准则是基于美国社会现状的，需要针对中国国情进行改良。

引言

城市空间形态的塑造是城市建设的核心问题之一，而对于城市形态控制方法的探索由来已久，古希腊、古罗马、古代中国的城市规划中都存在自成体系的形态控制方法。近现代城市建设中大规模采用形态控制的方法，可追溯到19世纪中叶的巴黎改造，当时已经提出了较详细的街道控制原则和建筑标准，可认为是现代城市设计导则的雏形。其后，美国1926年颁布的区划法规（Zoning）和英国1947年颁布的《城乡规划法规》，建立起了现代城市规划管理体系，也为城市设计导则的推广打下了法律基础。现代意义上的城市设计导则，最早出现于1982年编制完成的《旧金山市区城市设计导则》。至今，美国大部分中等规模以上的城市都编制了当地的城市设计导则。这些导则，因地制宜地与地方城市设计和区划法相衔接，为美国城市特色的形成起到了巨大作用。英国学者约翰·庞特在其《美国城市的设计导则》一书中，认为当今美国城市设计控制的主要特征是通过城市设计导则来实现的。

近年来，随着对美国城市发展问题的反思，美国规划界意识到区划法规以土地经济性为设立目的，对空间形态控制缺乏管控；城市设计以空间形态为设立目的，缺少对城市社会问题的综合考虑，两种管控方式都有自身的缺陷。出于对现有城市空间管控方式的补充，规划师们开始发展形态控制准则（Form-based Code），将其作为控制建成环境的新工具，希望通过形态引导和设计达到场所营造的目的。形态控制准则突出地体现出美国二战以来城市规划的发展与学科知识的演进，已经从较为单纯的物质形态规划设计转向成为综合性的设计、政策和管理混合体。

精明准则（Smart Code）作为形态控制法则的核心内容与基础，是基于精明增长理论和新都市主义规划原则发展出来的一种指导城市发展与形态控制的开发管理工具。在美国，已经有一些城市采用该方法取得了明显成效。中国自改革开放以来，城市建设快速发展，引自美国的城市设计方法在城市建设中发挥了巨大的作用，这一点在深圳等新兴城市的飞速发展中体现得尤为突出。但是，一方面城市设计在我国法定规划体系中处于模糊不清的尴尬地位；另一方面，囿于城市设计本身单纯的以物质形态为出发点的局限，造成其在形态控制中存在管理、实施方面的一系列问题。本文试图结合精明准则的理念、思路与方法，为我国当前城市设计导则的编制提供参照，在分析我国当前城市设计导则的问题的基础上，提出改进措施，使其更好地辅助城市形态管控，促进城市协调发展。

1  精明准则产生的背景及定义

1.1  产生背景

近几十年来，随着私人汽车的普及、廉价的石油和土地资源供应，美国城镇的发展出现了从市中心向郊区外围低密度蔓延的现象。这种分散无序的蔓延发展模式使人们的日常生活完全依赖于汽车，步行和自行车等传统出行方式受到排斥，同时它也造成城镇开放空间的破坏。进入21世纪，人们逐渐认识到蔓延式的城镇发展模式急需改变。但在很多地方，现行的美国区划法规一定程度上鼓励蔓延式的发展模式，禁止建设传统的邻里社区模式。因此，在蔓延式发展与传统城市主义之间，人们没有更好的选择。精明准则正是为了应对这一问题而产生的，它处于法律和设计的交叉点，是一种基于形态控制的法令图则。传统的区划主要是基于土地利用和技术统计，这些都不涉及特定的物质形态；与此不同，形态控制准则设想并鼓励塑造理想的社区、街巷和建筑物的形态。

形态控制法则的产生始于1980年代的美国，受到新都市主义和精明增长理论的影响，人们进行了城市空间形态控制方法的系列探索，标志性事件有：1981年杜安尼和普莱特-赞勃克设计的佛罗里达州海滨镇社区发展方案；1988年的索诺玛市发展准则；2000年由杜安尼和普莱特-赞勃克及其公司DPZ提出的精明准则；2001年的中央海克里斯准则（Central Hercules Code）等。2001年，卡罗尔·怀恩特将上述方法归纳，提出了形态准则一词，并联合《新都市主义》（The New Urbanism）一书的作者彼得·卡茨以及15名规划专家，于2004年建立形态准则学会（FBCI: The Form-based Codes Institute），从而逐步推广这一理念（图1）。

图1  精明准则与其他规划理念的相互关系

1.2  精明准则的定义

根据著名城市规划师安德烈斯·杜安尼的定义，精明准则是一种工具，它引导建成环境的形态，以创造和保护一种结构紧凑、适宜步行、混合利用的可持续发展模式。精明准则倡导在居住场所步行距离范围内的土地应混合利用，通过创造一个网络化的步行环境来缓解交通压力，摆脱对汽车的依赖。作为一种基于形态和断面控制（transect-based）的法定图则，精明准则不仅管理和控制个体建筑物，而且使个体建筑物与所在区域的地理、文化内涵保持一致。基于断面控制的法令图则将一个区域分为若干个断面地区，从位于城市边缘的乡村地区到城市核心的中心区（图2）。断面控制的方法所控制的并不是使用功能，而是形态。例如，当周围的建筑物都是二层高度的时候，申请开发二层建筑很有可能获得许可，但申请开发高层建筑则很有可能无法获得许可。

图2  一个典型的自然断面

同时，精明准则还是一套完整的行动准则和图纸模版。DPZ公司开发了《精明准则》（Smart Code）指导手册，向社会推广，最新的版本是9.2，其中非常详细完备地阐述了精明准则的目标、要素与执行方法。简要总结，精明准则的原则有以下10点：目的性、针对性、以地区为基础、区域多样化、导向性、精确性、综合性、约束性、易懂性、可调整性（表1）。

表1  精明准则的10项原则

2  精明准则的特点

关于精明准则的具体内容，因篇幅所限在此不再赘述，笔者认为总的来说，精明准则的特点可归纳为以下三点。

2.1  针对“城市病”，提出基于分类方法的城市空间形态控制手段

与传统的分区制着眼于土地利用、仅将形态作为辅助和参考手段不同，精明准则直接关注城市空间形态，认为世界上大量最优秀的城市空间，其形态是稳定的，而功能在不断地进行置换，所以从形态入手可以直接引导解决西方尤其是美国二战后城市空间蔓延、城市特色消失等问题。

精明准则最为常用的形态控制手段是断面。根据人与自然和谐共处、有机交融的原则，断面被细分为七种不同的类型，从自然栖息地一直延伸到市中心的整个范围，从而设置不同的规划标准。在这些参数标准的制定过程中，环境专家和城市规划专家都会介入其中（表2,图3）。

表2  精明准则断面的特点

图3  典型的断面分区示意图：从传统的乡村到城镇中心区

除了采用典型断面作为控制手段，精明准则还根据形态设计的不同内容，采用其他的分类方法进行城市形态管控，例如，选取规划区域内的典型建筑立面、平面或剖面处理手法，将这些做法归纳整理成系列图例，并在今后的建设开发中选用。通过这种方式，可以持续产生与众不同的城市肌理，使城市的历史文化特色得以延续（图4）。在实际操作中，强调由邻里、社区和廊道形成的空间组织结构，在一系列分类图例限定的清晰的空间边界内进行管理，使连续的城市空间界面替代城市蔓延导致的空间断裂和衰败。

图4  精明准则的平面和剖面分类图例

2.2  是一种城市设计导则，也是一套完整的行动指南

在精明准则中，策划了创建形态准则的流程，主要包括三个阶段：整理记录（documenting）、愿景设计（visioning）和准则汇编（assembling），并分别明确了每一步骤的相关内涵和操作方法。为保证三个阶段的顺利实施，精明准则在内容的规范易懂、操作步骤的行之有序、条文的编排顺序、成果版式的清晰可读诸方面都有所考虑（表3,表4）。精明准则还是一个普适性的规划条例，它适用于区域、社区和建筑这三个相互嵌套的层面，在各层面的应用模式如表5所示。

表3  精明准则操作流程的各阶段划分及分阶段成果

表4  精明准则的成果编制内容

表5  精明准则的实践应用模式及其内在关系

精明准则的制定过程中，以愿景制定和专家研讨会为核心，将社区居民、政府、开发商、规划师等利益方结合在一起，集思广益，共同解决社区发展问题。由于精明准则兼顾各方利益，实际操作中受到各方的欢迎：对规划师来说，精明准则提供了清晰易懂、方便管理的操作规章；对开发商来说，精明准则提供了明确的目标和简化的审批手续；对居民和政府官员来说，精明准则提供了社区未来的高品质城市空间。

2.3  目标不仅在于管控城市空间，更有志于改造社会

精明准则产生于对美国城市问题的反思，与传统分区制相比，其关注的内容有相似又有区别：从关注的区域来说，精明准则不仅关注建设区域，更关注建设区域与建成区域之间的有机联系；从关注的内容来说，精明准则关注城市形态，也考虑城市土地用途和必要的功能分区；从关注的细节来说，精明准则关注街区环境塑造和空间界面构成，为城市环境和建筑风格的可持续发展助力，弥补了分区制在此方面的不足。

实践中，精明准则可以通过以下三种方式发挥作用。（1）作为强制性和排他性条例取代现有的传统分区条例。但是，强制性和排他性条例往往只应用于城市的特定区域（如中央商务区），可能会与现状土地使用者的权益产生冲突；地方政府为了避免冲突，往往会限制强制性条例中的某些规定，最终可能导致部分功能失效，难以达成目标。（2）作为替代性条例，人们可以选择使用它，也可以选择使用传统分区条例，替代性条例一般覆盖整个辖区。当然，实践中可能出现一种不好的情况，即开发商对允许使用精明准则的地段并不感兴趣。（3）作为浮动区划使用，由规划师指定其适用范围，这可以减轻城市相关部门的管理压力，因为他们可以根据个案酌情处理，而不是简单设置一个针对整个城市范围的通用规划控制手段。

正是由于精明准则的上述灵活性和综合性的特点，使得其创立者杜安尼·普莱特-赞勃克在设计伊始就期望其不仅能够管控城市空间，更能进一步引导城市和社会的健康发展。在精明准则理念产生发展的30余年历史中，已经产生了许多著名的成功案例。1981年杜安尼和普莱特-赞勃克设计了佛罗里达州海滨镇的社区发展方案，成为首个采用精明准则的城市发展案例。通过建筑类型分类目录控制街区发展，该社区的建设体现出精明准则异于分区制的优势，为海滨镇塑造出充满活力的社区。随后，美国有十多个城市采用精明准则指导城市建设（图5）。这种开发管制方法，可以帮助社区实现文化和特色的传承，改变低效率的城市开发模式，进而对城市复兴、紧凑社区和步行街区建设产生作用，甚至能帮助实现低碳可持续社区。

图5  蒙哥马利市（Montgomery）的建成模拟（上：基于传统区划准则；下：基于精明准则）

3  中国城市设计导则发展中的问题

当前，我国对于城市形态的主要控制工具是城市设计及导则。城市设计于1980年代引入中国，城市设计导则逐步得到重视。1998年SOM事务所为深圳福田中心编制的城市设计中，采用城市设计导则作为成果和管理方式，在我国规划界引起强烈反响，此后很多城市纷纷编制了城市设计导则，一些省市还出台了各自的城市设计规章制度，为导则制定提供了依据。城市设计导则在国内的开展，为快速城市化背景下的城市空间塑造做出了巨大贡献，但是目前来看国内的城市设计导则在繁荣背后还存在很多问题。

3.1  地位不清

《城乡规划法》是我国最核心的规划管理法规，但其中并无城市设计内容，因而城市设计导则的“权威性”和“合法性”缺少基础。因此，一些省市纷纷提出自己的地方政策，例如深圳市通过特区独立立法建立的深圳市法定图则规划编制体系，天津在《天津市城乡规划条例》中提出的“一控规两导则”，北京规委会的《北京中心城区城市设计导则编制标准与管理办法研究》提出的“城市设计要素集”等。2015年12月20日召开的中央城市工作会议中，提出要“加强城市设计”，体现出城市设计在城市开发建设中的重要性得到官方认可。尽管如此，与总规—控规—详规这一国家法定城市规划管理体系相比，城市设计导则的地位模糊，还存在诸多不确定性。

3.2  内容不明

城市设计目前尴尬的地位造成其缺乏研究内容的规范性，各地方因而结合城市设计理论和地方实践推出自己的编制要素范式。城市设计理论繁多，国际上较权威的如凯文·林奇提出的“城市意象五要素”，在我国城市设计实际操作中缺乏针对性；著名学者王建国、金广君、卢济威等结合中国国情，提出了不同的城市设计要素种类划分，地方城市参考这些理论，结合地方情况，在技术导则中提出的城市设计要素，即相似又各有侧重（表6）。各地区不同的城市设计规定与运作，造成地方编制的壁垒，此外，一些大的规划编制单位往往还有内部的编制规范，更加剧了城市设计导则的混乱状况。

表6  我国部分省市推出的城市设计导则编制内容

3.3  运作方式各异

城市设计在我国施行20多年以来，常用的运作方式与观点有四种：（1）将城市设计融入城市规划各阶段，认为城市设计与城市规划交叉重叠、密不可分，将城市设计分为总规阶段的总体城市设计和控规阶段的详细城市设计；（2）依托详细规划，仅针对重点地区单独编制城市设计，再将城市设计导则的内容转化为详细规划中的具体要求；（3）双轨制，对城市重点地段单独编制城市设计，对非重点地段结合城市规划各阶段编制城市设计，典型的应用城市为深圳；（4）独立运行，认为城市设计是城市规划和建筑设计的中间领域，应当独立于现行规划体系。

综上，我国目前的城市设计导则编制，一方面欣欣向荣迅速推广；另一方面，地方之间不同的编制内容和运作方式给城市设计工作的相互促进造成了壁垒，城市设计导则亟须规范。而产生于1980年代美国的精明准则在这些方面为我国城市设计导则提供了可资借鉴的范例。

4  精明准则对我国城市设计导则编制的启示

4.1  从形态入手

精明准则最重要的特点即：直接从形态入手进行城市空间管理，这一点对于我国城市设计导则编制的示范作用很大。因为国内最常用的城市设计运作方式为将其与总规、控规结合编制，但是囿于规划编制体系自身肩负的法定规划作用，城市设计导则的实际内容受到压缩，作用有限。笔者参与编制的城市设计导则，以河北省为例，其典型范式为每个地块采用用地控制图则、“五线”及设施控制图则和城市设计引导图则三张图来控制地块内的开发，无论是所占比重还是具体管控内容，城市设计导则都很难起到控制城市空间形态建设的作用。精明准则的编制方式在此方面可作为参考，尤其是针对那些空间形态特征明显、地位重要的区域，如历史风貌街区、城市特色街区、创新型街区等等，具有很强的针对性。

4.2  可操作性

精明准则精心设计了一整套完备的操作方式，兼顾各方利益，具有较高的可操作性。采用类型学方法的编制内容，并将其具体的核心控制指标汇聚为一张城市设计指标控制体系表，只需按照类型划分，在表格中选取适于本地块开发的建筑与设施类型即可，极为明晰。通过借鉴此方法，城市设计导则作为对城市建设间接产生作用的“二次订单”，可以给“一次订单”的利益相关方，即开发者、建筑师和居民提供可控的设计环境，保证设想的城市空间顺利实现。

4.3  公众参与

精明准则构思了一整套“整理记录—愿景设计—准则汇编”的设计流程，在设计的各个阶段最大限度地引入公众参与，利用城市设计工作解决城市矛盾，凝聚公众意志，避免城市建设的浪费。反观我国，城市设计工作的公众参与刚刚起步，在导则编制中，自上而下的策划、设计有余，自下而上的发现问题、引导民众、解决矛盾还很不足，这方面，精明准则的设计流程可作为重要的参考。

5  结语

在参考精明准则的同时，也需要认识到精明准则的设立基于美国社会，并不是所有的内容都可以直接采用。例如，精明准则从乡村到市中心的断面控制形式在美国很适用，因为据统计，美国城市中百万人以上的大城市仅有9座，绝大多数为10万人口以下的小城市，这种断面可以完整地控制一座城市的多种空间类型。然而，如果我国城市直接采用断面控制用于空间整体管制，就会以偏概全，但将其用于某些特色片区的管控，则十分合适。再比如，精明准则的操作方式和公众参与模式是基于美国的政府架构和英美法系的法律运行机制的，在我国不能直接采用，而需要按照我国的行政模式加以改良。

总之，精明准则作为一种较完备的形态设计准则，对于我国城市设计导则的编制，具有较高的参考价值。笔者在实际工作中，曾尝试采用其框架进行了城市设计导则的编制，并实验性地安排学生分组进行城市设计，取得了较好的空间控制效果。希望本研究能引起国内城市设计领域的关注，促进我国城市设计工作的规范化。

作者：侯鑫，博士，天津大学建筑学院城乡规划系副教授，美国北卡罗来纳大学教堂山分校访问学者

王绚，博士，天津大学建筑学院建筑系副教授，美国北卡罗来纳大学教堂山分校访问学者

丁国胜，博士，湖南大学建筑学院助理教授，健康城市研究室主任

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排版：赵大伟

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