全球汇 | “一带一路”若干国家规划体系及案例简介【连载】纳米比亚（二）

【作者序】我是玛加达莱娜·慕特瓦·黎巴拉，1991年10月10日出生在纳米比亚赞比西地区的卡蒂马-穆里洛（Katima Mulilo）镇。从2017年秋季开始，我在北京交通大学修习城市规划与设计硕士学位。来中国之前，我作为发展规划师，在本地区的土地改革部工作了1年9个月，主要是全面参与制定赞比西河综合区域土地利用规划（ZIRLUP）并监督促进该项目的实施。2013年，我很荣幸地在首都温得和克市政府城市规划和物业管理部门实习了6个月。在此期间，我参与了温得和克非正式住区的升级项目，就土地开发问题向公众提供咨询，并评估一些招标开发和土地使用的申请。目前我持有两项专业学位，一个是2014年在纳米比亚科技大学获得的土地使用规划文凭，主要涉及纳米比亚城市规划、自然资源管理和指导土地使用的法律体制框架/立法理论。此后，出于对城市规划的热情，我决定申请第二个学位——城镇和区域规划学士，希望提升我的知识和技能，我学到了很多城市规划理论。我主修的一门课程是城市发展的政策和过程，在其中我了解了纳米比亚城镇和区域规划中使用的所有法规。此外，我还在温得和克进行了关于非正式定居点与交通运输的初步研究。

3  纳米比亚的城市规划类型

市议会和镇议会采用四种不同类型的规划来指导和控制城镇发展。它们分为法定（statutory）规划（1种）和非法定（non-statutory）规划（3种）两类。法定规划之所以为“法定”，意味着它们是强制性的。例如，《城市规划条例》1954年第18号法令（经修订）规定，建制城镇必须编制城镇规划方案；那么，城镇规划方案就是唯一的法定规划。其余的规划被称为非法定规划，通常作为城镇发展的指导方针。表1显示了不同规划之间的差异。

表1  纳米比亚的规划类型

3.1  法定规划

法定规划是一份为期五年的法律文件，其中包含一份综合政策声明，作为制定该地区未来发展和土地使用模式的框架和基础。

《城市规划条例》（1954）规定，纳米比亚所有地方政府都应编制法定规划。规划的目的是形成一份全面的政策声明，确保城市规划“有效且意义重大”，在地方当局管辖范围内作为“未来发展的框架”。城市和镇的地方行政机构负责编制规划，并每5年更新/修改一次。在制定规划时，对现状进行调查是至关重要的，例如必须确定人口密度/统计数据、公共设施和土地所有权等。规划文件分两部分，第一部分包括分区规划（及图纸），其中包含街道、地形，以及土地使用分区（图）等地籍信息，如住宅、办公、公共开放空间、工业和机构。第二部分是说明性文件，阐明地方政府的意向和土地使用政策，政府土地使用政策，建筑高度的规定、设计等。

（理想的）城市规划方案应该是一个很好的综合计划，因为它更容易控制新的发展。但是，如果不在规定的政策范围内，地方议会可以拒绝任何开发或土地使用的提议。然而令人失望的是，纳米比亚的许多地方政府未能更新其规划以适应新的区划和政策；只有大城市如温得和克、斯瓦科普蒙德【Swakopmund，纳米比亚重要城市，在18世纪末和19世纪初是德国殖民统治的中心】和鲸湾【Walvis Bay，纳米比亚第二大城市】更新了其城市规划方案。不编制或更新规划的原因可能是大多数地方政府缺乏就业登记的注册城市规划师来完成此项工作（http://open_jicareport.jica.go.jp/pdf/12230926_03.pdf, 2014）。目前，大多数城市规划方案都是由城镇和区域规划公司编制的，这可能很昂贵，而且由于整个编制工作都是由公司完成的，因此地方政府对其缺乏控制和影响力。

3.2  非法定规划

这些规划不是法律规定的，而是由地方当局（市和镇）为管理辖区内的发展而编制的。

3.2.1  发展规划（development plan）

纳米比亚有两种发展规划，规划导则（guide plan）和政策规划（policy plan）。

（1）规划导则（也称“结构规划”）

规划导则也被称为“结构规划”（年限通常为5~20年），是“城市规划管理工具”，以未来和控制为导向。此类规划可由地方议会修订或取消，其目的是为地方当局及居民提供关于未来发展的指引。地方议会通过该导则制定政策，例如公共交通政策计划（包括该计划的方向和详细信息）。它涉及公众参与，而且一旦制定，就一直向公众开放。结构规划必须经常修改（Simon, 1995: 34）。新的《城市和区域规划法》（2016）为地方当局编制结构规划提供了详细的指南。因此，在纳米比亚公报中公布了该法案后，这种规划将从非法定转变为法定。

例如，鲸湾城市空间综合发展框架（IUSDF: Integrated Urban Spatial Development Framework）就是一个非法定的“结构规划”（图2,图3）。

图2  不同阶段的鲸湾城市用地拓展

图3  鲸湾土地利用规划图

（2）政策规划

有时候政策规划是作为结构规划的一部分来制定的，它们通常用于直接而具体地解决问题。例如，“全面重建城镇或城市现有区域，政策规划应包含有关该区域未来区划的信息并提出政策”。政策规划的目的是“提供适用于特定程序或活动的详细政策”。为了确保实现“预期结果”，该规划将不断被审查（Simon, 1995: 35）。例如温得和克市就高密度开发区制定了政策规划。这将在下一节讨论。

3.2.2  发展政策（development policies）

纳米比亚所有市政和镇议会都实施了各种发展政策，即关于具体事项的政策，例如非正式定居点升级、提供公共开放空间和废物管理。它们通常被制作成小册子或简短声明，并附有正式决议。这些政策的目的是作为地方当局评估和处理开发申请的指导方针，并作为公众想要改变城市地区土地利用时应遵循的规则（Simon, 1995: 37）。根据《地方当局法》的一般条例（见上一节的解释），地方当局可以制定这类政策，以便管理和控制城镇发展。

3.2.3  实施规划（implementation plans）

这通常是将一系列规划，如城镇布局、用地规划、分区规划、建筑设计等付诸行动的合集。实施规划的目的是协助议会批准申请，或在规划不符合发展政策或政策规划时进行申报。根据《城镇土地条例》（1963）中的细则，开发商或议会建立新的（建制）城镇时，须向城乡发展部提交提案申请，其中附有街道布局规划图，显示宗地数量及每块宗地的面积。此外，宗地所有者想在自有宗地上建造房屋，须提供一份建筑布局图，相关部门根据建筑标准（如高度、覆盖面积和建筑面积）进行评估，再按照程序颁发建设许可。显示建筑布局和新镇区布局的方案即为所谓的实施规划。

作者：玛加达莱娜·慕特瓦·黎巴拉（Magadalena Muetwa Libala），纳米比亚人，北京交通大学英文城乡规划学（城市规划与设计）国际硕士项目研究生。[e-mail]

翻译：郭文韬，北京交通大学2014级本科生

校译、编辑：张祎娴

排版：徐嘟嘟

——to be continued——

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