期刊精粹 | 荷兰空间规划中水治理思路的转变与管理体系探究【2018.6期】

【摘要】荷兰的城镇发展与水相伴相生，在历次洪涝灾害的应对中，水治理经历了从早期依靠工程干预提高防洪标准，到后期通过生态措施减缓灾害影响的思路转变。荷兰水治理和历次空间规划衔接逐渐紧密，水治理的核心理念被纳入全国《国家基础设施与空间规划战略》和《水规划》的目标、措施和空间结构中。2011—2017年的“三角洲项目”作为政府水治理的战略性计划，不仅强化了生态措施和韧性规划，更加强了与空间规划的融合。本文以荷兰治水思路的转变为切入点，通过对2011—2017历年“三角洲项目”规划内容的梳理，分析荷兰最新水治理思路转变的关键；并通过剖析荷兰空间规划中水治理的行政体系和法规体系，对中国作出启示。

引言

荷兰位于欧洲西部莱茵河（Rhine River）、马斯河（Muse River）、斯海尔德河（Scheldt River）交汇的三角洲平原，有四分之一土地低于海平面，因此在区域开发和城市建设中需要通过各项精细工程措施来抵御洪水，并管理利用水资源。荷兰作为欧洲空间规划先行者，将空间规划和水治理紧密结合，探索出围海造陆、围垦造田、水路运输、水资源管理、滨水项目开发等杰出的经验。水不仅结合流域治理、交通运输、防洪控制、军事防御、农业灌溉，更在城市空间营造了无数巧妙的建筑与城市设计，产生了以基础设施和环境部（Ministry of Infrastructure and Environment）、水务局（Water Authority）、水董事会（Water Board）主导的水资源管理模式，以及从流域到工程完善的立法体系。

对于荷兰来说，水资源既带来了城市建设和社会经济发展的机会与动力，也隐藏着洪水干旱、淡水短缺、土壤沉降、海水倒灌等危险与灾害。因此在区域层面，为了保障水资源安全和创造良好的人居环境，荷兰逐渐将雨洪安全和淡水供给内容纳入历次空间规划的编制过程中。荷兰在20世纪经历了三次大型洪水，每一次灾后应对都促使了雨洪治理措施的不断完善，形成了从早期工程干预到综合生态措施的转变。本文以空间规划中水治理思路的转变为切入点，通过解读2011年起荷兰政府启动的“三角洲项目”（Delta Program）探讨其最新进展；并在剖析荷兰水治理行政体系和法规体系的基础上，对中国作出启示。

1  荷兰空间规划中水治理思路的转变

1.1  伴水而生的荷兰城镇发展：从工程干预到生态措施

荷兰最早的水利开垦工程可追溯至1607年的北荷兰省比姆斯特尔圩田（Beemster Polder）、艾瑟尔淡水湖圩田（Ijsselmeer Polder）和哈勒默梅尔圩田（Haarlemmermeer Polder）。柯奈利斯·莱利作为当时基础设施、贸易和工业三大部门的政府领袖，规划设计了荷兰众多土地开垦的技术方案。在1916年特大洪水后，为了满足农产品自给自足和防洪的需要，莱利提出建造须德海拦海大坝（Afsluitdijk Dyke）来缩短海岸线的长度；并建造了艾瑟尔淡水湖，通过工程措施调节水位高度，用于农地开垦和城镇建设。随后，兰斯塔德大都会圈北部为了满足激增的住房需要也产生了大量的圩田用于生产和生活。

水路运输相比公路运输有了得天独厚的优势，成为推动不同尺度城镇发展的主要驱动力。众多河流被渠化，提升了偏远工业城镇的可达性。河道的拉直与堤坝的加固使得水位高度更为可控、航道更为通畅。17世纪，驳船托运是城镇间联络的主要交通方式，南荷兰省的韦莱姆运河（Zuid-Willemsaart Canal）成为主要的交通动脉。18世纪末期，运河网络的扩建推动荷兰南部更多区域围海造陆。1930年起荷兰国家水利航运和基础设施部门开通大型的特温特运河（Twente Canals）和阿姆斯特丹—莱茵运河（Amsterdam–Rhine Canal），为当今荷兰建立起全国和跨境的港口、水运和物流系统奠定了基础。

1953年荷兰由于堤坝漏洞和海水倒灌爆发大型洪灾，随后荷兰雨洪治理开始依赖强大的工程措施：国家水利航运和基础设施相关部门启动全国“三角洲工程”（Delta Works），通过建造62个活动钢板水闸，将全国江河防洪堤坝的标准提升为1250年一遇，阿姆斯特丹、海牙和鹿特丹等地区更是万年一遇；并通过全国拦海大坝的建造将海岸线进一步缩短了700km，以此来扩大农业生产力，开发航运和港口，培育新产业。第一批三角洲工程采用的实心坝对三角洲生态系统造成了破坏，封闭的淡水环境和工业污水的排放改变了原有野生动植物的生态环境，降低了生物多样性并减少了湿地景观。因此第二批工程从技术水平和生态环境影响方面进行了改进，即采用可调节式风暴潮防护坝，减少对咸水生态环境的危害。

在城市空间中，滨水区的开发建设是水资源利用与管理的重点。二战以后，荷兰针对旧港口和老工业基地进行了城市更新。1988年《第四次荷兰国家空间规划》宣布建设第一批滨水旗舰项目，旨在重塑包括阿姆斯特丹和鹿特丹在内的城镇滨水空间结构。滨水空间的复兴成为内城更新的催化剂，并通过多样化的制度（如公私合营）弥补了以政策为导向的传统规划体系在实施效率上的不足。随后，大量滨水城市更新项目涌现，并采用了住房、办公、零售、餐饮混合开发的模式。

然而在1993年和1995年，连续降雨造成荷兰南部的林堡省再次爆发特大洪水，大量人口和牲畜被疏散。由于早期防洪堤坝工程建设带来众多生态问题，此后荷兰政府提出了新的雨洪防治措施和风险评估机制：预案紧急性强度等于灾害发生的概率和灾害后果的乘积。荷兰从完全抵御洪水转变成允许部分区域洪水的发生，除了通过人工筑台加固堤防标准来降低洪水发生的概率，更通过“水土整合”的生态措施来减缓灾害发生的影响。荷兰采取了韧性规划的策略。在“分区滞洪”策略中，将围区划分成若干片区，雨洪发生时根据当前土地利用类型，确定不同分区的淹没顺序，达到滞洪效果；下游的设防标准梯度增加，敏感地区的土地利用总体规划必须符合防洪需要，从而保障高密度建成区的安全性。“绿色河流”策略中，整理沿河自然保护区和农业区的廊道与斑块，一般时期作临时休闲娱乐用途，非常时期则为紧急泄洪区。此外，荷兰在堤坝崩塌、水源短缺、特大洪水等极端情境下，将启用紧急防御系统，避免水利基础设施系统性瘫痪。大量降雨季节，城市通过低影响开发的规划设计减少洪涝影响。干旱季节，供水的优先顺序根据不可逆灾害程度、水资源集约使用效应、社会经济影响等因素判定。可以看出，荷兰在20世纪以水为用和与洪相斗的过程中，经历了以工程手段拦坝蓄水进行土地开发，兴建运河进行交通运输；到通过“三角洲工程”提高堤防标准，建设开发城镇滨水区；再到以“水土整合”的生态措施调节城镇建设与自然关系的思路转变。

1.2  荷兰水治理与空间规划的不断融合

二战后，荷兰的水治理和空间规划逐渐有了紧密的联系。荷兰自1960年至今共进行了五次国家空间规划，经历了集中式分散—紧凑城市—网络城市的区域发展模式。2004年荷兰整合多种规划，制定了新的《国家空间战略》，重点提出“为发展创造空间”的概念，包括培育乡村地区，保护与建设重要的国家和世界性空间场所，为水体和自然保护提供空间。2011年荷兰政府通过简政放权、合并部门成立了基础设施与环境部，编制《国家基础设施与空间规划战略草案》（简称《战略》），综合代替了此前的《国家空间战略》《兰斯塔德规划2040》《国家交通战略与政策》，更加强调对可持续发展理念的贯彻。编制前期进行“战略环境影响评估”，正式颁布后由环境部对其进行定期监测评估。《战略》提出了三大目标（图1）：通过重要基础设施和城市新区建设增强空间竞争力；通过区域空间规划和交通发展提升空间可达性；通过生态保护和人居环境建设提供安全而愉悦的生活空间。战略规划空间结构特别提出：北海沿线区域是荷兰航运、渔业、自然资源开采、风能利用、航海军事训练、自然动植物栖息的重要区域，需要防御极端天气和海平面上升造成的洪涝灾害，保障淡水供给。由此兰斯塔德地区《2040空间规划》重点提出了适应气候变化、营造与水系统协同的良好城镇和自然景观的目标，具体策略包括应对海平面上升的海岸线保护、河流滞洪区建设、以绿色为主的区域景观格局塑造、水质提升、绿心保护、空间和文化多样性扩展、耕地和农场保护、大城市边缘都会公园建设、住宅组团开发等。

图1  《国家基础设施与空间规划战略草案》三大目标

总体上，荷兰国家空间规划自2011年以来不断强调基于气候变化自适应和良好城乡景观的水治理重要性，并通过结构规划在省级和市级层面进行土地利用和项目建设的落位。荷兰自2011年起制定的“三角洲项目”是在其框架下的深化研究，其成果被归入2015年新版国家《水规划》（Water Plan，2016-2021）的核心内容（图2），包括雨洪安全、淡水供给、水质提升的总体空间规划方案，和针对特定流域、海口和地区的空间策略，同时对可再生能源、航运、区域协作作出指引。

图2  荷兰国家水系统空间规划结构（左上）、防洪标准（左下）、淡水供给措施（右）

2  “三角洲项目”水治理新思路

2.1  2011—2016年《三角洲项目》概览

荷兰主要水体系统包括马斯河、林堡省中部和北布拉班特省南部的运河、莱茵河及其支流、阿姆斯特丹—莱茵运河和北海运河（图3）、埃塞尔湖区域、西南三角洲（图4）、区域支流水道等七大部分，通过水坝调节、淡水湖区域围建、混合水道建设来维持航运水位，保障区域供水，浇灌围垦圩田，调节内陆水位，保护海口生态环境。荷兰三角洲委员会自2011年起每年向议会提交《三角洲项目》报告。基于社会团结（solidarity）、灵活性（flexibility）、可持续性（sustainability）的价值导向，核心目标为国家百年（2050—2100）的雨洪安全、可持续的淡水供给，以及空间自适应的新城开发，并由此形成三个全国子项目，重点在莱茵河河口—德雷赫特斯特登、西南三角洲、埃塞尔湖区、运河、海岸、瓦登地区等六大地理区位实施，形成六个地区子项目（图5）。其中针对莱茵河—缪斯河流域提出了“扩大河流空间”策略和“缪斯项目”计划（防洪保护、自然培育、矿产开发）；针对埃塞尔内湖区提出了同时保障防洪安全和淡水供给的水位高度控制要求；针对瓦登地区提出了生态保育区涵养的目标。图6显示了“三角洲项目”的整体框架：在基础设施与环境部、国家行政指导委员会、省市政府、水董事会的干预下，企业团体、研究机构、社会组织多方参与，形成了共享的知识平台和创新动力；《三角洲法案》（Delta Act）和“三角洲基金”从法规制度和财政上为其提供保障。

图3   阿姆斯特丹—莱茵运河和北海运河河流汇水区

图4  西南三角洲闸道系统

图5  “三角洲项目”子项目

图6  “三角洲项目”整体框架

《三角洲项目》2011年首次提出雨洪安全和淡水供给的长远目标、五大“三角洲策略”、长期和短期的项目安排，尤其确立了未来10年的三个全国性子项目和六个地方性子项目，接下来五年更多是对目标与决策的框架细化，对项目作具体工程安排，对社会参与进行广泛促进，并对每年的三角洲基金进行评估。《三角洲项目》2012年针对长、中、短期的雨洪安全性和淡水供给问题提出需求分析，2013年提出解决策略，2014年深化了详细的解决方案，2015、2016年进一步提出了实施办法。表1对2011—2016年“三角洲项目”进展进行了梳理。

表1  2011—2016年《三角洲计划》内容

“三角洲项目”的资金运作主要依赖于三角洲基金，由中央政府、水董事会、省和自治市议会、社会组织、地方主导企业共同捐募。虽由多方共同运营，但权责划分清晰：自治市大使协助市议会行政官员参与“三角洲项目”协商会；荷兰社会安全与正义部（The Ministry of Security and Justice）负责灾害管理；基础设施与环境部负责危机处理、基础设施建设和降低环境影响；安全部门和水董事会负责洪水灾害管理。

2.2  2017《三角洲项目》进一步和空间自适应性的融合

2017年《三角洲项目》重要的进展在于提出了将空间规划与水治理结合的具体措施，即将雨洪风险管理和淡水供给与空间自适应性相结合，从而响应气候变化的要求，并在地区层面和不同主体之间展开项目实施。雨洪风险管理方面，《三角洲项目》基于《水法》（Water Act）和《水规划（2016—2021）》提出了新的防洪标准，强调地方政府对雨洪安全性进行评估的职责，进一步追踪了项目的进程。淡水供给方面，提出了未来《三角洲规划》（Delta Plan）有关淡水供给规划实施的分期安排、基于IT技术的智慧水管理、气候自适应的旗舰工程。以上落位到空间自适应方面，主要包括应对气候变化的城镇监测系统、多元参与的知识共享平台、《三角洲规划》与空间规划的技术整合、对气候自适应项目的政策支持、城市之间签订的《气候自适应城市条约》等。

“三角洲项目”与空间自适应融合的关键在于：政府在制定空间规划决议时将气候变化作为水治理的重要因素，宏观上提出空间规划系统的应对框架，微观上通过市场与政策手段落位相关项目。荷兰政府自2015年起达成了“空间自适应三角洲决议”【详见http://ruimtelijkeadaptatie.nl/english/】，将在2020年前落实针对气候变化韧性水治理的空间政策和行动措施。2016年荷兰政府发布《全国气候变化自适应战略》，此后推出了一系列政策奖励项目和雨洪灾害敏感区项目规划，并着手起草《空间自适应三角洲规划2017》。2017《三角洲项目》进一步强化了“空间自适应三角洲决议”中一系列规划工具的运用，包括规划设计工具、气候变化影响评估工具、公众参与平台工具等三类（表2）。

表2  “空间自适应三角洲决议”规划工具

注：①http://www.climateapp.nl/；②http://www.groenblauwenetwerken.nl/design-tool/；③https://gidsmodellen.nl/；④https://waterwindow.nl/casus/vismigratie-onvoldoende；⑤https://www.riool.net/-/raintools；⑥http://www.3di.nu/；⑦http://www.klimaateffectatlas.nl/nl/；⑧http://www.eip-water.eu/City_Blueprints；⑨http://www.witteveenbos.nl/nl/UCAM；⑩http://www.mlvverkenner.nl/；http://www.handboekproeftuinen.nl/；http://www.klimaatgame.nl/。

其中气候变化影响评估工具主要针对全球气候变暖引起的强降雨、极热天气、海平面上升、海水倒灌等灾害与应对措施进行风险预测、情景模拟、成本计算和指标评价。以城镇开发洪水风险分析平台为例（图7），其面向政府与开发者，针对城镇开发与项目建设进行适宜性分析，具体流程为：首先选择某一区域进行洪水风险分析；其次选择不同建设强度的开发模式；再者从经济和受灾人数等方面进行洪水灾害的损失分析，并通过预设目标进行干预措施的建议；最后针对所选开发模式，从经济损失、受灾范围、韧性重建能力进行效应分析。

图7  城镇开发洪水风险分析平台框架

各类规划设计工具以导则与案例的形式形成知识共享平台。其中“气候自适应设计导则”针对不同城镇环境提出水利工程与城市设计技术导则，涵盖了堤坝利用、气候自适应建筑、城市强降雨应对措施、城市热岛应对措施、雨洪生态措施、水循环与利用、雨洪防灾等维度（表3）。每一项导则在实现强降雨洪灾自适应、干旱自适应、热气候自适应、海河洪灾自适应、地下水问题自适应的目标上均有不同的功能参数。政府和开发者在寻求解决方案时，可选择不同的空间自适应目标、土地利用类型、土壤类型、地貌类型、区域尺度、项目开发类型，系统将自动筛选最优解决方案与导则组合。图8展示了部分重要导则。堤坝多功能利用中，可淹没大坝主要保护易被常发高水位淹没的洪泛平原，旱季作农业用途；多功能大坝主要为城市高密度区永久性堤坝，其上作商业观光和休闲码头等复合功能；防波坝主要保护海岸线，通过加固和斜坡处理防止海潮入侵。气候自适应建筑中，建筑不仅作为堤坝复合设计的一部分，更通过悬浮、防水、架空等方式适应城市强降雨和洪水入侵。城市强降雨应对措施中，城市通过可拆卸装置进行紧急雨水蓄滞；在土壤渗水饱和情况下采取可渗性地下水输送管网技术，对多余下渗地表水进行储存和转运。雨洪生态措施中，增加并行河道和扩大泛洪平原可增加河道的泄洪能力，减少对沿线聚居的影响；地表水与城市污水管道分离设计能减少地表径流污染。水循环与利用中，沿海可利用风能发电进行海水淡化。雨洪防灾中，荷兰提出了与高层建筑空中逃生口相连的高架疏散廊道系统。

表3  “气候自适应设计导则”具体内容

图8  气候自适应设计导则举例

2.3  “扩大河流空间”项目对“韧性规划”的响应

《三角洲项目》中“扩大河流空间”子项目作为2006—2015年荷兰政府主导的洪水预防、景观修复、环境修缮的独立项目，正是对“韧性规划”策略的响应。为了有效应对不断上升的海平面、频繁的降雨、河床沉淀物的堆积，荷兰自2006年起开始制定“河流主要规划决议”，主要目标是将莱茵河支流泄洪能力提升到每秒1.6m³河流流经区域的安全，提升空间环境品质，并将此目标融汇到多层次的空间规划中。

在1993、1995年特大洪水之前，荷兰主要采取加固堤坝的方式抵抗洪水，随着城镇开发经济活动的增强，建筑物不断靠近河床，河流被渠化拉直，进一步导致堤坝间河流空间变窄、河漫滩抬高、堤坝两侧水位差变大、河流溢流功能减弱等问题。如果未来仍通过不断增高堤坝来防御洪水，将会带来更高的决堤风险和更严重的灾害影响：堤坝两侧水位差每增加1.5cm，决堤风险将增加60%。荷兰“韧性规划”思想承认周期性洪水的环境动态特征，依靠城市的可浸性（floodability），主动适应洪水，而非被动抵抗洪水。因此与之前通过工程措施加高堤坝阻挡洪水不同，“扩大河流空间”项目强调自然洪泛区的功能实现，通过拓宽河流空间等生态干预和沿岸土地整理的再开发，减轻河流高水位期对建成环境和人类的影响，只有在沿岸土地整理难度极大的情况下才采取加固堤坝的做法。

（1）区域空间品质的提升

“扩大河流空间”项目的核心目标为通过空间规划的协调提升区域空间品质。河流及沿岸土地利用将融合生态、景观、娱乐、历史、生产等多种功能，通过维护、适应、更新，增加空间多样性，提升滨水空间开放性，促进主要水道的航运功能。在荷兰《国家空间规划框架》（National Spatial Planning Framework）下，“扩大河流空间”提出了三种价值的保护：感知价值（perception value）强调空间在文化、人本尺度、地域性、历史、审美方面的特异性；使用价值（use value）注重空间利用中多种功能的融合；潜在价值（potential value）强调可持续性和生态多样性，河流功能和沿岸土地利用需适应随时间变化的不同功能需求。据此，“扩大河流空间”提出了三种情景规划模式（图9）。情景一为“珍珠项链”模式：主要在卫星城镇边缘建设蓄洪区，通过城镇的集约发展促进非建设用地的自然保育和休闲娱乐功能。情景二为“新老河道共建”模式：主要在乡村地区建设泄洪区，修建新的高水位河道，并促进已有河流沿岸新功能区的开发。情景三为“拓宽河带”模式：通过河流沿岸带状空间的土地整理与开发，提高土地利用的潜能，并加强河漫滩生态保育。“扩大河流空间”的实施面临着河漫滩保护与沿岸空间多功能利用的矛盾，历史遗存保护和生态改造的冲突，农业、住宅、休闲不同开发用途的调和，因此“通过开发进行保护”（conservation through development）是实现防洪安全、自然保育、休闲娱乐、城镇开发、土地管理、采矿生产等多种目标的重要策略。

图9  “扩大河流空间”情景模拟

（2）地区韧性规划策略

韧性规划强调子系统的冗余度，即通过不同尺度的多样性和功能复制，实现洪灾管理的快速应对。“扩大河流空间”提出了长短期结合的策略。短期策略基于空间品质提升和经济有效性原则，深化了34项导则措施：堤坝重规划、降低河漫滩的海拔、降低防波堤高度、建设生态绿色走廊、增加副水渠深度、疏浚河道等（图10）。短期措施将进一步落位重点河流沿岸地区，形成子目标。如马特威河沿岸，通过分流河水至阿默河降低对建成区的干扰，并采取湿地再造和返地为湖的措施；在荷兰基础设施环境部的主管下，省、自治市、水董事会和瑞科沃特斯塔特（Rijkswaterstaat）公共基础设施建设公司共同参与，并和边境国家进行区域协作。长期措施通过与多项空间规划、土地区划等规划工具协调，形成高水位敏感区“保留土地”的机制，防止大尺度经济开发与城镇建设，为未来落实“短期策略”作准备。

图10  “扩大河流空间”项目中各项工程措施及位置

3  荷兰空间规划中水治理的行政体系

3.1  行政框架

图11示了荷兰雨洪治理和水资源管理的行政体系框架及与空间规划的衔接。全国空间规划将水资源管理纳入其中，成为重要的结构性内容；省和自治市通过空间规划和区划图则的制定对水资源管理具有职责。在水资源管理和空间规划的实施过程中，全国的基础设施和环境部与省域和自治市的机构、私人部门、研究机构、公众紧密联系，反映了荷兰多元参与式规划的政治传统。《水法》规定了政府部门的相互监督权：省行政机构监督区域和地方水务局和自治市行政机构，并可制定相关指导导则；国家和省行政机构甚至可以代替水务局行使权力；针对跨区域或者跨国界的重大项目，国家的交通部、公共事务部（Minister of Public Works）均可在一定范围同基础设施与环境部一同行使主管权。

图11  空间规划中雨洪治理和水资源管理的行政体系框架

水务局是荷兰的水资源管理重要行政部门。国家水务局是荷兰基础设施与环境部的一个下属机构，负责海岸线区域和主要河流的水资源管理。23个区域水务局负责地区支流的水资源管理（图12），职责为对水质和水量的调节控制，保障水闸、河坝、河堤的正常运作。水质控制通过废物处理、水质净化、生态环境养护，从而保障农业和生活用水的质量；水量控制主要通过水泵技术维持河道系统的正常水位高度。此外，水董事会作为独立于政府的地方基层水管理部门存在，领导成员由从土地所有者中选出的代表和政府成员组成；主要职责为保障人工和自然水系统的基本功能，负责辖区的河道清淤、水道维护、水位控制、地表水质处理、防洪及水利设施建设维护，但不负责淡水供给；其资金来源包括征收污染费和国家政府补贴。

图12  荷兰23个水务局管辖边界

3.2  空间规划中水环境评估制度

2001年荷兰政府颁布了“空间规划中水环境评估”政策，2003年水环境评估成为荷兰空间规划、自治市区划和开发项目制定与审批的法定流程。公共部门在制定非正式的空间规划和与水相关的空间决策时，均会参考水环境评估标准。水环境评估补充了环境影响评估（Environmental Impact Assessment）和战略性环境评估（Strategic Environment Assessment）的内容。

水环境评估不但使得水环境影响被纳入空间规划和土地利用规划的考量中，并且减少规划对水文生态系统的影响或对环境进行补偿。水环境评估和空间规划通过两种方式进行结合，一是评估空间规划方案对水资源环境的影响，二是评估水文系统对现状和未来土地利用格局的影响。2003年和2006年的评估结果显示，虽然水环境评估原是针对国家和省域层面的战略规划而制定，但在市域区划图则和发展规划方面更加有效。2011年新版水环境评估提出了新的空间规划制定过程中水环境评估流程（图13）。水务部门和空间规划部门在空间规划编制的全周期均进行密切的协商合作，从而提高水务部门在空间规划编制初始阶段的前置性干预强度，并建立了水环境评估的补偿制度。

图13  荷兰空间规划中水环境评估流程

4  荷兰水治理的法规体系

4.1  法规体系框架

荷兰水治理的制度基础在于法规保障。荷兰于1989年制定的《综合水政策计划》和《水管理法》提出了对水资源进行综合管理的规划方案。2009年颁布新版《水法》，主要目的为应对气候变化和海平面上升对防洪安全的影响，保障淡水供给和促进水资源综合管理，同时建立现代水资源管理的法规基础，降低企业和市民的用水行政负担，重视对水文要素综合管理的系统方法，处理好水质与水量、地表水与地下水、水源土地与使用者之间的关系。新版《水法》整合了各类法规（表4），不仅与荷兰全国空间规划有良好衔接，更落实了欧洲跨国境的《水框架指令》（Water Framework Directive）内容；注重名词和概念的解释，规范了水资源管理组织架构、排水用水许可和税收机制，落实了规划建设中法规实施。

表4  新版《水法》整合的水资源管理相关法规

《水法》主要把控宏观层面的水资源管理战略，具体细则由下一级的法规确定，包括《水法令》（Water Degree）行政法规、相关条例、水务局颁布的规章等。《水法》和其他实施性法规同时发挥作用：基本洪水防御架构由《水法》确定；其他层次的公共水道标准由《水法令》和其他规章制度确定；地方和区域的水道系统由省级规章制度和规划图纸制定具体标准。荷兰空间规划中的土地利用和水位高度互相影响，在淡水资源短缺时，《水法》允许根据不同情境保障不同系统运行的优先权。

4.2  行政法规工具

《水法》通过一系列行政法规工具保障空间规划中水治理措施的实施。

（1）水协定和制度协商。《水法》规定水务局可以与自治市合作，针对具体的水资源管理问题彼此协商制定“水协定”，无须受限于已有的法律框架或者正式规划要求。

（2）分类划分制度。荷兰水务局对不同区域水道管理边界和保护范围制定分类图则，对不同水道的现状维护、形态、尺寸和建造提出相应标准。

（3）项目规划。水务局可通过项目规划的方式建造或改造市政工程设施。基本洪水防御架构均以主要市政工程项目规划流程进行。其同样适用于跨区域并具有极高重要性的紧急项目，但项目审批需遵从省级规章制度要求。

（4）共识达成义务。《水法》提出荷兰公民和企业对于国家必要的流域治理项目需要让渡部分财产权，规定私人土地所有者需履行对水资源临时储存空间所有权的让渡义务，淡水存储地的划分需要依据水务局制定的分类图则和自治市制定的区划图则确定。

（5）排水用水许可制度。《水法》统一建立了六大类排水用水许可制度，包括地表水的排放、地下水的开采、堤坝建设等。许可制度的审批方为自治市政府或授权的第三方机构，排水用水许可和环境许可需同时申请。当涉及多方行政机构审批时，以最高权力机构审批结果为准。不同行政机构主体需就许可制度达成共识，也可制定分别的标准和程序。

（6）排污税收和环境补偿制度。《水法》规定了征收污水排放费和法律相关程序费、发放补助、进行生态补偿等措施。污水直接排入地表水将征收高额环境污染税，地下水开采也需向省政府纳税。《水管理董事会法案》（Water Management Boards Act）规定水务局需要利用税收进行生态补偿；《自治市法案》（Municipalities Act）规定自治市需利用税收履行水治理的职责。

5  荷兰的经验及对中国的启示

荷兰水治理思路的转变主要体现在两方面。一是经历了从早期依靠工程干预提高防洪标准，到20世纪末、21世纪初通过生态措施减缓灾害影响的思路转变。“扩大河流空间”项目体现了流域治理中的“韧性规划”策略。城乡发展从“安全抵御洪水”向“与洪水安全共存”进行转变，人居城镇的建设顺应着河流的自然发展形态，而非按照人工化的城镇布局利用工程措施改造河流。二是水治理与荷兰空间规划系统在技术、行政、法规体系融合得更加紧密。水治理的核心理念与策略被纳入全国《国家基础设施与空间规划战略》和《水规划》的目标、措施和空间结构中；《三角洲项目》提出了与空间规划自适应结合的水治理目标，整合了雨洪安全和淡水供给、空间自适应城镇开发、水质提升、城镇景观塑造、气候自适应变化等多重目标，通过各类长短期结合的项目在地方进行空间落位，形成了多元价值诉求和社会多方参与的平台。此外，在国家—省—市三级行政结构中，水治理和不同层次的空间规划均具有衔接桥梁，并通过水环境评估制度对空间规划编制实施的全周期进行约束，新版《水法》通过一系列行政法规工具保障了与水治理相关的空间规划的实施。我国地理位置与季风气候决定了我国暴雨、多水患、洪涝、干旱等灾害并存，荷兰的经验或许可以成为其重要的参照与启示。

（1）构建多层次的流域治理体系

荷兰城市的雨洪安全、雨水资源利用和生态景观塑造的基础在于形成了从宏观到微观的系统性工程策略：宏观区域层面通过协同治理形成统一价值目标并确定重要的水体廊道；中观层面通过干预土地利用进行“水土整合”和“韧性规划”；微观层面通过项目建设和系统工程措施进行空间落位，最终基于法规、行政、财税、社会参与的多重制度来保障其实施。近年来，区别于工程依赖性治水思路和“灰色基础设施”，中国推出了“海绵城市”的理念和众多试点城市，提倡构建水生态基础设施。然而依靠单个城市通过增加渗水地表面积和低影响开发等措施缓解内涝，难以解决流域尺度的洪涝问题，因此应补充从宏观区域着手的系统性空间规划，并加强流域治理的区域协作。如与国土规划整合的水生态安全格局建设，可寻求以最少的土地和最优的格局，有效维护水生态过程的健康与安全。

（2）寻求雨洪治理的空间规划载体

目前中国雨洪治理缺少空间规划载体，大多是作为基础设施专向规划被纳入总体规划，工程性较强，对于生态和多元融合性目标考量不足。未来一是需加强上层次战略规划中雨洪治理空间措施的专向研究和下层次法定规划的土地利用和项目落位。在多规合一中，将不同层次的雨洪治理目标与土地利用规划、城市总体规划融合，可进行情景规划模拟。二是建立弹性的、长短期结合的空间规划策略。长期可根据水生态安全格局整理和储备洪水蓄滞及生态涵养用地，在一般时期作复合功能使用，在洪峰期形成不同等级的淹没次序。短期可针对重点地区提出海绵城市生态设计技术导则。

（3）强化水治理中社会多元参与的行政制度与相关立法

荷兰由于悠久的治水历史，形成了利益相关者之间成熟的协作框架。在中国的重点流域城市，可以通过建立多方合作平台，促进政府、用水企业、公民、研究机构对知识的共享、风险的共担和责权的分配。同时可在战略规划和总体规划的编制中建立水环境评估制度，并切实落实《水十条》对水环境治理、水生态保护、水资源节约、经济结构升级等要求。

作者：曹哲静，清华大学建筑学院城市规划系，博士研究生。[e-mail]

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编辑：张祎娴

排版：徐嘟嘟

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