期刊精粹 | 嵌入性治理：法团主义视角的中国新城空间开发研究【2018.6期】

【摘要】我国城市空间开发的治理模式选择中，存在着“政府主导”和“市场主导”两种相互竞争的观点。文章认为，法团主义视角对于研究中国城市空间治理具有重要的理论和政策启示意义，并基于这一视角，以苏州高新区为实证，重点厘清了城市空间开发中，政府通过大量设立各种类型的准政府组织，实现对于市场与社会的“嵌入式”治理机制，并辅以“制度嵌入”和“利益嵌入”手段，实现空间快速增长与社会矛盾有效管理的双重目标。本研究的结论是，面对市场与社会日益多元的利益要求，政府通过实施“嵌入性”治理手段，可以卓有成效地吸纳新型的市场和社会力量参与城市治理，提升自身对于市场与社会需求的响应能力，维护地方政府对城市空间发展干预的权威性与韧性。

1  研究背景

改革开放后，分权化、市场化和社会治理的多重改革带来了地方政府、市场和社会三股力量的分化，它们在城市发展中彼此间相互合作与博弈。由此，构建良好的“多元协商”机制成为中国城市空间治理发展与完善的基本方向。然而，如何实现这一发展目标，学术界与政策界并未达成共识，这尤其体现在城市土地开发的治理上。中国城市土地开发，一方面保留了国有土地所有制、行政划拨、国家投资开发建设等一系列计划经济时期的制度遗产，另一方面发生了土地使用权改革、商业用地开发的市场化机制等一系列转变。总之，当下城市土地开发过程中，仍然同时存在着“市场主导”与“政府主导”两种相互竞争的手段。围绕不同的治理模式，目前中国学界总体也形成了两种彼此竞争的“学派”，即“市场主导”的支持派和“政府主导”的支持派。

“市场主导”的支持派从否定旧制度开始，借鉴欧美国家的主流理论范式，采用城市增长机器、城市政体等理论作为指导，认为：中国城市化模式的成功在于增长联盟（增长政体）的形成，以土地开发项目为基础，基于发展政绩和土地盈利等目标，地方政府与各类商业团体、金融机构等共同组建城市增长联盟，促成了中国城市的“增长主义”发展模式。然而，这一发展模式高度关注城市土地开发的政治与商业利益，而忽略了多元化的社会利益与需求，造成大量的社会矛盾与冲突，如土地征迁过程中的利益纠纷。针对这些问题，市场改革派主张通过进一步的市场化改革来应对，认为政府权力要进一步下放，以减少对市场的干预，并大力培育社会力量的自主性和独立性，从而实现类似美国的三元制衡的目标。“政府主导”模式的支持者则试图从中国体制的独特性入手，认为中国城市化模式的成功并非出于对欧美“标准模式”的简单模仿，而是结合了东南亚国家土地模式及中国城市国有土地制度而形成的高效率商业模式。在此理解下，政府与市场并非天然的对立面，政府干预经济有其必要性与合理性，而且当今城市政府也具有一定的“超级企业”特征。因此，“政府主导”的支持派主张“强政府”的自主选择与多重角色：兼具“规管型”“企业型”“发展型”“服务型”等复合特征，认为针对现有的各种问题，不应简单全面否定已有的制度（如土地财政），而应不断地优化调整。

可以说，上述有关中国城市发展模式争议的焦点在于：在计划经济时期的统一权威政体终结后，新生的社会主义市场经济环境下政府、市场与社会的关系应当如何优化与完善？鉴于此，本文借用国际学界强调“权威政体”结构变迁的重要理论之一——法团主义（corporatism）理论，审视当今中国城市空间开发过程中政府与社会、市场的内在关系，并以此视角提出完善城市土地开发治理模式的政策主张。法团主义理论主张政府主导的中介化治理模式，赞同政府通过组建一系列中间媒介组织与制度（带有政府色彩的市场与社会组织），实现对市场和社会的嵌入式干预和调节，从而完成维护政府权威与政府干预的灵活性与韧性等目标。这一点与中国语境下城市空间的发展模式具有很大契合性。因此，本文将以非常典型的城市新区——苏州高新区为实证，探讨地方政府如何实现“嵌入”，以灵活的方式来维持土地开发中的主导角色，实现政府、市场和社会力量的新型组合，从而实现空间快速增长与社会矛盾有效管理的双重目标；并进一步探讨法团主义治理模式在中国环境中的适应性、不适应性，以此对这一源于西方的重要理论进行积极的反馈和丰富。

2  理论基础：法团主义及中国化

2.1  法团主义内涵及基本主张

法团主义，又被译为统合主义、组合主义、合作主义等，是政治经济学理论中“制度主义”的一个分支，起源于近代欧洲斯堪的纳维亚地区的权威主义政体，并成功运用于以日本、韩国、中国台湾、新加坡为代表的东亚新兴经济体的分析。与三元制衡观念不同的是，法团主义主张的是中介化治理的权威政体模式，由施米特系统概括为“将公民社会中的组织化利益联合到国家的决策结构中”。经过多年发展，法团主义的核心观点是：经济、社会、政治行为之间，不能仅仅根据主体选择和偏好来理解，或仅仅根据公共机构的指令来理解，而是在三者之间存在大量的中介性组织和中介性媒介，政府、市场和社会需要依赖这些中介性组织和媒介搭建沟通、合作甚至解决冲突的桥梁，从而达成一种共赢。有学者称之为“一种新型的政府治理模式”。法团主义一方面强调了国家或政府通过中介团体发挥对社会与市场的渗透、协调和引导能力，提高政府自身的正统性、合法性及行政效率；另一方面，又保持了社会与市场选择的自由性，肯定了市场、社会的合法性与独立性。此外，法团主义构建的第三方平台为各群体利益的诉求表达提供了渠道，它可以将社会转型的冲突和曲折减少到最低的限度。因此，法团主义理论在转型期维护政治稳定、促进经济发展与保持社会公平正义等治理方面具有强大的理论指导力。

中国正处于进入“中国特色社会主义”发展的“新时代”，也是改革的攻坚阶段，要坚持全面深化改革，推进国家治理体系和治理能力现代化，关键问题是政府如何在维持其权威地位的前提下，有效应对社会与市场越来越多元的利益要求，以最小的代价、最少的消耗来推动转型进程，在总体有序的状态下顺利完成转型。笔者认为，法团主义理论可以为中国的治理现代化改革提供有益的理论帮助。

2.2  法团主义及嵌入性治理

法团主义与嵌入性治理是同一事物的不同侧面，前者描述的是政府、社会与市场的关系，后者描述的是关系的特征。法团主义本质是关于结构的政策安排学说，主张政府在社会与市场中形成纵向“嵌入性”治理结构。嵌入的方式多种多样，其中组织、制度和利益是嵌入的主轴，因为在政策的组织架构安排中，组织是政策参与的主体，包括相关个体及它们的结合体；制度是政策运行的游戏规则，包括主体互动的正式及非正式规则；利益则是政策的目的，包括资源或权力的获得。因此，法团主义所主张的嵌入性治理结构主要由“组织嵌入”“制度嵌入”和“利益嵌入”三部分组成（图1a）。具体而言，“组织嵌入”指政府通过将半公共性质的、自我组织的利益团体嵌入到社会与市场领域中，构建一个纵向的组织架构。在该架构中：（1）政府具有控制地位，能够参与具体决策，主导决策方向；（2）利益团体对相关事务进行利益整合，对上具有执行的义务，对下具有建议、咨询的责任；（3）分散的社会与市场主体根据不同的功能划分进不同的领域，在该领域内合法参与，从而形成以层级秩序来排列的组织架构。所谓“制度嵌入”，是指通过制度界定行动的适当性（appropriateness），形构并决定主体行为，为政府及利益团体介入市场与社会领域的行动提供管制权力和合法保障，是治理的关键与核心。“利益嵌入”则是指政府通过经济利益的补偿或诱导，促使市场和社会朝着有利于政府政策的方向发展，通过集体利益来满足个体利益，从而避免零和博弈，实现共赢。“制度嵌入”为“组织嵌入”提供政治性基础；“组织嵌入”有利于市场、社会的组织架构与政府体系的有机衔接；“利益嵌入”则为社会与市场获得组织资源，保持利益方向一致性。三者构成一个闭环、稳定的“嵌入性”治理结构（图1b），维护政府权威地位，并避免国家/政府与市场和社会直面冲突，从而有利于实现柔性治理。

图1  法团主义纵向“嵌入性“治理结构

2.3  法团主义在中国城市空间开发研究中的适用性

已有部分研究从制度相似、文化相通、国际比较等多个方面证实法团主义对中国研究具有高度契合性及表现出了巨大的理论潜力，经历了从1990年代的乡村治理及基层政府研究到21世纪初的城市治理研究变迁，近年来进入了城市空间研究领域，如构建城市群空间演化的综合制度分析框架，以及分析城市更新领域中地方政府与地方国企特殊的“公—公”政企伙伴关系。本文认为有必要扩展与延伸法团主义分析对象，深入到中国新城空间开发的变迁中，为稳妥推进新城空间开发的治理模式优化提供全新视角，也是对该理论的丰富和发展。

从比较研究的角度来看，中国新城空间开发与法团主义的思想背景具有诸多相似性：（1）权威政体，即一个强有力的政府；（2）中介化管理模式，即新城开发中有大量的准政府组织，如“××新城指挥部”、事业单位、村民委员会等，成为政府、市场和社会之间的协调者，避免了激进权力格局调整所引发的巨大而复杂阻力；（3）集体主义价值导向，即限制个人自由主义，维护社会整合和团结；等等。此外，作为一种特别关注结构变迁的理论体系，法团主义认为，在经济和社会结构变迁的形势下，政府应该发挥积极作用，通过功能团体整合分散的社会利益，构建有序的利益表达、利益聚合、利益传输及利益配置方法，避免不平衡不充分的发展格局。从这个意义上说，尽管法团主义理论产生于西方社会，但其独特的理论主张和视野在很大程度上适用于当下中国新城空间开发治理模式问题的研究。

3  实证研究对象与研究方法

苏州高新区处于长三角发达地区，位于苏州古城西侧，现辖5个街道、2个镇、多个工业园区（图2）。苏州高新区的实质发展始于1992年的国家高新技术产业开发区，首期开发面积为20k㎡，1994年扩大到52k㎡。历经10年发展，苏州新区在二次创业过程中面临着“版图太小、难以做大”的问题，走向了扩容建政之路，并于2002年与虎丘区合并建立了258k㎡苏州高新区。合并后，坚持“依职能划交为依据，机构跟着职能走，人财物跟着机构走”的原则，苏州高新区进行机构的撤并和重组，实现“两块牌子，一套班子”。高新区管委会负责建设开发事务，着力招商引资；虎丘区人民政府负责社会公共事务，行使政府管理职能。

图2  苏州高新区的区位和行政区划

从开发区到综合新城区，苏州高新区有力见证了改革开放后中国城市空间开发与发展的变迁。作为首批国家级高新区之一，苏州高新区也是我国最早开展制度转型的试验地之一。按照“小机构、大服务”的原则，苏州高新区将政府管理职能重点转向总体规划、综合协调等方面，把大量不应由政府直接管理的事项，委托给新组建的各类社会中介服务机构及准政府部门承办。大量带有政府色彩的中介机构得以形成并且快速发展，在支持全能政府逐步放权、减少社会矛盾与冲突等方面发挥了重要作用。这些中介组织的存在与作用，使苏州高新区的空间发展治理呈现出典型的法团主义“嵌入性”特征。基于这一认识，本文选择苏州高新区作为研究对象。文章主要通过质性研究方法，即通过苏州高新区地方志、年鉴、规划文件，及对相关主体进行半结构性访谈，深入分析苏州高新区发展过程中空间开发等一系列“过程性”问题。

4  法团主义视角下苏州高新区的“嵌入性”治理

为适应市场化、全球化、苏州空间拓展要求，苏州高新区提出了产业开发区、经济集聚区、现代新城区“三位一体”的发展战略。然而，要在一片农田上快速建成一个现代化、国际化的高新区，面临着诸多困难。为此，苏州市政府进行了一系列契合法团主义特征的制度改革和组织调整，设立了若干以开发建设和功能发展为主要职能的准政府组织（例如管委会），形成灵活高效的决策系统，保证高效、稳定的开发管理。

4.1  组织嵌入：准政府组织嵌入的土地开发治理架构

苏州高新区从传统的“大政府”模式走向精简高效的“小政府”模式过程中，大量的非正式、非法定的准政府组织因势而生、顺势而为。准政府组织虽不属于正式的政府机构，但能行使一定的公共权力，它们成为落实政府发展战略、推动土地开发的执行者，同时是政府嵌入市场、社会之间的协调者，扮演着法团主义视角下的中介团体角色。它们不仅拥有一定的政治资源，同时具备很强的资本、信息与技术等要素，通过专业性资源及权力运作方式来高效推动土地开发。这些组织主要包括市政府派出机构——苏州高新区管委会、基层自治组织——村民委员会和居民委员会，以及政府直属的各类事业单位和国有企业等。

（1）空间开发的指挥者：苏州高新区管委会

苏州高新区管委会是距离政府最近、政治和行政色彩最浓的组织，接近于一级政府，是精简、统一、高效的苏州市政府派出管理机构，被赋予了市级经济管理权限，主要负责苏州新区的经济发展与规划建设。在空间开发中，管委会是深度参与者：首先，它是城市规划的编制组织者和审批者，通过“一书两证”控制苏州高新区土地发展方向；其次，为空间开发提供法律效力，城市规划、设计一旦被管委会确定，就基本具有法律效力，各相关单位、团体或个人按照规划编制内容实施操作；另外，它是规划执行的保障者，通过国有土地使用权出让或拍卖等手段获得土地财政收入，或者在土地市场进行举债融资，获得发展资金，用以支持城市基础设施和公共设施建设等；最后，它通过独资、控股或参股的各类国有开发公司和运营平台，间接参与到土地开发的各个领域中。因此，管委会参与土地开发的组织编制、决策方案、开发建设及运营盈利等系列过程，毫无疑问是开发的主导者。

（2）土地征收的协调者：村民委员会、就业管理处

村民委员会既是国家基层的代理人，也是村内成员利益的代表，不仅代表政府向村民普及征地信息，也将分散化的村民诉求组织化并上传到上级政府，且参与联合谈判。例如在2003年浒墅关分区的大同村征地过程中，村主任朱林兴、会计杨惠根积极进行政府与村民双方联系，并首先带头签订了动迁协议，其中朱林兴更是第一个实施了搬迁，其态度与行动在村民集体中起到示范性作用。如今在当地32个失地农民社区中，原村民委员会仍发挥着实质性作用：一方面，村级的集体资产尚未股份制改造，原村委会继续保留，协调动迁社区后原村民的利益分配；另一方面，在这些动迁社区里面，较少出现业主代表大会或业主委员会，需要由原动迁干部转任为现任居委会干部，继续负责社区的管理。此外，管委会还成立了劳动就业管理处这一中介机构，驻扎在各村，为失地农民提供失业保险，负责征地农民的就业及转岗培训等，规避失地农民“游民化”风险。村民委员会及就业管理处的存在，保证了征地拆迁安置工作的顺利推进，大多数村民都很好地配合政府的要求进行搬迁与再就业。

（3）土地开发者主体：各类事业单位与国有开发公司

各类事业单位和国有开发公司是苏州新区内主要的空间建设与经营的投资实体，主要从事市政基础设施投资、住宅地产、商业地产、旅游地产、城镇化建设与社会服务等业务，在区域房地产开发、新城区建设等方面发挥极其重要的作用，奠定了高新区快速发展的基础。由于各类基础设施或公共项目投入规模大、回报周期长，往往需要政府的资金补贴与政策支持，主要由管委会及各部门直属的事业单位来承包，包括9家市政基础设施运营商、4家动迁房建设公司、6家园区板块运营公司。

早期，政府与国有开发公司实行政体合一模式，行政效率高，调动资源的能力强。而后为了体现“小政府、大企业”的原则，充分发挥各自优势，从2000年起实行政企分开，经营权与所有权剥离，政府完成了从“行政”到“股东”的身份转变。按照《公司法》规定，政府作为企业的所有权者，仍享有包括资产收益、重大决策和选择管理等在内的权能。因此这些开发型公司在战略业务选择上仍代表着管委会的意愿，满足管委会的战略需求，同时管委会也通过这些企业进行土地开发的举债融资，进入金融市场，或成为这些企业融资贷款的担保人，承担清偿风险。

事实上，围绕着土地开发与运营的地方性国有企业，在市场化进程中不减反增，从1990年代初8家到2017年21家；而且业务越来越丰富，如提供轨道交通服务、旅游休闲观光、文化创意产业等新型业务。除了公益性土地开发以外，这些国有开发主体也通过与私营开发商的竞争，有偿购买城市经营性土地的使用权，成为经营性土地开发的主力军之一。截至2015年，在苏州高新区内国有开发公司完成了全区域同类项目总量的40%以上。

4.2  制度嵌入：国有产权嵌入的土地承包合约制  

“国有土地产权嵌入”的土地承包合约制为“准政府组织嵌入”奠定政治性基础，并提供法律保障。在苏州高新区，土地所有权与使用权分离，从中衍生了多种串联的土地规则。由于不存在公认的原则作为标准，因此也无法形成中立的法律界线，一旦土地配置过程中存在分歧，则通过政治市场来角逐，力量胜出者（往往具备政治资源的主体）一方将决定土地的配置，并选择有利规则来解释其行为的正当性和合法性。可以说，政治力量角逐的原则，为“组织嵌入”保驾护航。

（1）农村集体土地产权嵌入：所有权>所有权代理>使用权

农村集体土地遵循串联嵌套的合约制（土地法、农业法、承包法等），按政治力量竞争原则，形成了“所有权>所有权代理>使用权（承包权）”的集体土地产权格局次序。在苏州高新区案例中，苏州高新区作为国家多项政策试验基地（包括国家级的高新技术产业园区、生态工业示范园区、循环经济试点园区、苏南国家自主创新示范区等），国家政策占主导位置，一切农村土地安排都服从国家发展的政策需要。尽管乡镇企业和村民拥有实际的土地使用权，但是按土地规则，他们的使用权须接受所有权代理主体——村民委员会的监督与处分，由其将集体土地所有权上交给地方政府，转化成国有土地所有权。可以说，集体土地所有权及所有权代理的嵌入，使地方政府及村民委员会合法介入到村民及乡镇企业的土地中，并极大地降低了土地产权转移过程中的交易成本。

（2）城市国有土地产权嵌入：所有权>发展权>开发权>使用权

同样，城市国有土地也形成串联嵌套的制度体系（土地法、城乡规划法、土地管理开发实施条例等），形成了“所有权>发展权>开发权>房地产使用权”的国有土地产权格局次序。地方政府扮演土地所有权代理人和土地发展权管理者的双重角色，成为土地开发的最高决策者。地方政府将土地开发权无偿划拨给事业单位或有偿出让给国有开发企业，让此类准政府组织合法介入土地整治、开发等业务。国有开发企业和私营开发企业在经营性土地开发领域中形成竞争关系，成为苏州高新区房地产市场的主体参与者。最后，市民及企业在房地产市场中购得城市房地产最终的使用权。可以说，国有土地的所有权、发展权、开发权依次嵌入，有效保障了“政府主导、准政府组织执行、市场与社会主体适应”的垂直治理架构。

4.3  利益嵌入：公共资源嵌入的空间分布格局

如果说，“准政府组织嵌入”和“土地国有产权嵌入”是政府为落实土地开发政策而对社会和市场进行“干预”的手段，那么“利益嵌入”则是政府对市场和社会干预后的“反哺”“补偿”或“支持”手段，从而预防和打击各种“反力量”。新型的社会和市场力量很大程度上依赖合作性的组织资源生存，这种“利益嵌入”鼓励了它们与政府利益的一致性，刺激了它们尽力通过集体利益满足个人利益的行动。

（1）经济补偿：实物安置和货币补偿

土地与房屋征收及补偿政策一直是土地开发领域中的重要经济手段，政府采取复合型“拆迁安置补偿”政策，通过“利益同构”来吸纳和同化相关主体。首先，利益诱导的“补偿政策”：从1992年简单的“异地自建”和“产权交换”结合的动迁安置形式，发展到2017年“货币补偿”和“产权调换”结合形式，并辅以搬迁补助费、临时安置费、停产停业费、搬迁奖励费等系列“过程性”支持策略。同时，设立“反力量”的预防机制：对补偿决策不满的被拆迁人可以申请行政复议或行政诉讼，通过法律手段进行有效解决。最后，对“反增长力量”采取一定的抑制措施：如果被拆迁人不按政府规则办事（如“钉子户”），则由管委会依法申请人民法院强制执行。由此看来，“联合谈判—利益诱导—行政手段—法律手段”从柔到刚的征地拆迁形式，一步步在预防和化解“反增长力量”的形成。

（2）公共服务：各类行政服务、公共服务、优惠政策等

提供优质的行政与公共服务，是各类新城高新区最常见的“利益嵌入”手段。据笔者统计，在306个样本新城区中有121个明确将行政办公作为新城区主要职能，有82个定位公共服务中心职能，有81个定位商务中心职能。苏州高新区虽起源于高新技术开发区，但在1994年就明确了“发展三产、导向人流、繁荣新区”的战略决策，规划建立大量的商业网点、住宅小区并配套齐全的设施，而且建立了当时全国最大的城中公园——苏州乐园。此外，政府通过把控政府机关及准政府组织的选址来带动周边土地价值的升值，例如将优质公立科研院校迁入新开发区域。“苏州新区开发到哪里，道路建筑到哪里，学校就建到哪里”【出自《苏州年鉴》1995】，仅苏州新区开发的前三年内就建立了31所公办学校，包括城建环保学院和苏州行政学院两所大学。“各类国有开发公司所带来的国有资产的快速增加，及其城市基础设施和科教文卫设施的建设，促进了新区功能的完善，加快新区的各项经济社会事业的发展，导致人才、企业、市民等要素纷纷主动涌入。”【出自《苏州年鉴》1999】

4.4  总结：嵌入性治理

从法团主义视角来看，苏州高新区土地开发治理模式确实呈现典型的“嵌入性”特征（图3）：由管委会代理的地方政府主导土地征收、开发规则及空间秩序的建构；同时充分利用各种准政府组织，通过组织化调控的方式嵌入到市场和社会中，构建“社会规制与服务之网”。例如在土地征收过程中，村民委员扮演上挂下联的作用（图3a），而在土地开发过程中，各类事业单位和国有开发公司成为落实政府发展意图、为市场与社会服务的执行主体（图3b）；各种新型的市场和社会力量在土地产权嵌入和利益同构中不断被体制化、吸纳或同化，各种“反力量”被有效预防和抑制，从而构建稳定的治理四面体，切实地支持了苏州高新区快速扩张和发展。

图3  苏州高新区土地征收与开发“嵌入性”治理结构

5  对法团主义适用性的再反馈：在中国应用的不完全解释性

从苏州高新区案例可见，中国地方政府高度介入了地方经济社会事务，尤其是城市土地的开发。中国转型的独特之处体现在：面对全球化、市场化、信息化等多元发展新环境，中国城市政府并没有经历如西方的明显“权力”收缩过程，而是通过组建大量的新型功能性平台与组织，即法团主义视角下的中介团体的方式适应了复杂性环境下城市发展治理。各种准政府性质的中介组织的大量存在，使得政府在市场与社会领域中形成潜网，辅以“制度嵌入”和“利益嵌入”手段，维持政府在土地开发中的权威角色，从而支撑了改革开放后城市空间高速扩张的奇迹。总之，基于中国的背景环境，笔者认为还有必要对来自西方语境的法团主义的“中国化应用”进行一定的再探讨、再反馈，如此也是对法团主义理论的丰富和发展。

5.1  殊途同归：“结构分化”而非西方式的“结构整合”

法团主义主张以政府为首的中介化治理模式，是为了避免政府、市场、社会零和博弈，达到多边合作目的，对于中西方而言，目标都是为了实现“善治”。然而，面对不同的经济社会发展环境，法团主义所处理的对象并不同。法团主义在西方社会产生，最初是为了处理一个经过权力结构分化、充满冲突、需要协调整合的结构，是出自于重新整合已分化社会的目的，是为了纠正西方政府过于弱势的问题。因此，法团主义理论在西方应用主要处理的是“先分化、后整合”的结构。具体的路径是政府开始限制社会团体的数量，并将它们吸纳到体制中，让它们在制定公共政策中发挥作用，同时接受政府的统一管理，从而塑造一定的权威政体。但是在苏州高新区案例中，法团主义则是被“反”过来使用的，是为了修正过去传统体制下政府过强的问题。

在中国计划经济体制中的社会结构是高度单一的，改革开放后经历“分权化”“市场化”和社会管理体制改革的过程，地方政府、市场和社会力量都快速崛起。然而，新的力量是走向分立，还是走向协调与接合（articulation）？争议很大，其背后就是多元主义与法团主义的分野。法团主义理论在中国的应用，尤其在国有土地开发领域中的应用，为我们提供了一种不同的思路：法团主义结构在变迁中能够继续保持政府控制资源格局的局势，同时能为新型的市场和社会力量提供参与决策的渠道，从而将转型的社会矛盾与冲突减少到最低限度。在国家/政府主导作用很强的情况下，至少在政府所垄断的土地开发领域中，社会团体的自我表达、认同和自主性是很困难的，甚至充满冲突，因此法团主义不失为一条出路，通过构建一个“小政府、强政府”的治理模式来保持“中国模式”的体制优势。

5.2  组织差异：“准政府组织”而非西方式的“社会组织”

由于中西方社会发展基础与结构变迁的不同，也导致法团主义中介角色（intermediation）的不同组织形式。在西方的“弱政府、强社会”基础上，各个社会组织在原土壤中蓬勃发展，并且在长期的实践中取得了社会分工位置，社会与市场广泛的认同，因此，各类社会组织能够在政府、市场和社会之间起到较好的协调作用，充分担任法团主义所主张的中介角色。法团主义理论的应用，则是为社会组织与政府之间搭建合作共赢的渠道：社会组织有序地将社会利益组织、集中和传达到政府决策机制中，受政府的相对控制；作为交换，这些社会组织将获得一定的政治资源，得到国家/政府的认可，并被授予在本领域内的代表地位。

与西方国家不同的是，中国长期处于“强政府、弱社会”环境中，社会与市场力量薄弱，社会组织发展十分缓慢，并且在很大程度上仍依赖官方的支持而生存。按照中国社会结构的历史延续，各类半官方结构——准政府组织既得到体制的认可，也能在某种程度代表新型社会与市场力量的利益诉求，因而获得长足发展，它们以法团结构的方式影响了政策的形成。在这个模式中，政府的力量相对于传统环境有所下降，过去统一权威体系在弱化，但弱化的方向不是发展出一个分化的社会，而是为政府与社会、市场之间搭建一个制度化的合作体系，各类准政府组织成为政府充分接合市场和社会的“潜网”。因此相对于西方国家的各种“社会组织”，在中国的总体制度环境中，至少在土地开发领域中，各类准政府组织的层层嵌入更能发挥中介协调的角色。

5.3  组织行为：亲政府而非亲社会、亲市场

在西方分化的社会结构中，法团组织是从社会组织发展而来的，因此法团组织的代表性远大于它的合法性。当社会或市场利益并非与政府利益完全一致时，法团组织倾向于首先忠于社会或市场本身，而后才是政府。因此，在西方国家的法团组织往往具有较好的社会或市场发展基础，更加关注社会民生、经济竞争类的话题，大多发展成为非政府性质的工会、商会、行业协会等利益团体，其横向依赖和联系较多。

而在中国早先高度单一的社会结构不断趋于裂变的过程中，法团主义的形成往往是对官方组织的“再”组织，或者是一种半官方组织的构成。例如为了迅速高效地落实某项特定的城市发展战略，政府常常通过设立各类临时性机构（如管委会等），或培育各类中介组织（如村民委员会、居民委员等），下放部分管制权力，让其发挥专业性优势和上挂下联的作用。这些组织更多地依赖于公共权威而不是成员的自愿协议，它的合法性远大于它的代表性，政府的授权奠定了其优越地位。当利益发生分歧的时候，这些组织倾向于首先贴近政府的诉求，而后才是社会或市场本身。因此，这些组织间的横向依赖和联系很少，纵向依赖则很多，它具有层层向上的联系结构。此外，相对于西方国家，中国城市开发中的这些准政府组织还具有很大的弹性发展空间，为应对不同的发展形势，可以根据需要或设立、或发展、或改制、或兼并、或撤销等，成为政府应对发展不确定性的重要工具，并且充当政府在社会和市场中的润滑剂，减少正面的矛盾和冲突，以保持转型期地方政府应对能力的足够弹性。

6  结论与讨论

作为计划经济时代的制度遗产，改革开放后中国城市国有土地制度的改革并没有实现完全的“市场化”，空间开发转型面临更多的不确定。究竟是像西方国家那样，减少政府的干预，进一步培育市场和社会力量，完全实现“市场”配置；还是不断改进政府的干预方式，继续发挥中国模式的体制优势，从而实现国家治理体系与治理能力的现代化？这是值得我们深入思考的问题。

尽管“三元协商”已成为中国城市治理中的共识，但“三元协商”必须建立在三元分化、制衡的水平基础上吗？西方国家城市开发中大量案例表明“三元制衡”尽管能带来较大的公平，但协商过程中大量的博弈不仅导致效率低下，而且还可能形成零和博弈的结果。在此，法团主义理论提供了另一种不同的思路——政府主导的中介化治理模式，这尤其契合“权威政体”的民主化治理。通过苏州高新区的实证案例，我们可以看出中国土地开发治理具有典型的政府“嵌入性”特征。但“强政府”模式优势也存在着一定的问题，如果嵌入过度，比如政府对市场与社会的制度规制过密，可能带来制度的供给过剩，并束缚市场与社会的行动，限制其发展的自主性；如果政府对市场与社会的组织植入过多，将导致组织的行政化、内卷化，甚至创生寻租空间，滋生政治腐败；如果政府对市场与社会的利益嵌入不当，容易使得相关主体受“搭便车”心理驱动，从而陷入集体行动困境。从法团主义来看，在苏州高新区案例中，嵌入性治理确实保障了高效、稳定的开发管理，但也存在着组织嵌入过多的缺点，滋生了个别政府官员与相关准政府组织“合谋”并寻租腐败的现象，未来制度的转型重点是要与时俱进地改进、完善这些准政府组织。最后有必要强调的是，法团主义理论对于描述中国空间开发的过程与机制具有较强的解释力和指导力，但是在中国实际的语境中也需要进行一定的再改造，中国实践、中国模式也是对法团主义这一源自西方理论的有益丰富与发展。

作者：冯灿芳，南京大学建筑与城市规划学院硕士研究生。[e-mail]

张京祥，南京大学建筑与城市规划学院教授，博士生导师。[e-mail]

陈浩，南京大学建筑与城市规划学院助理研究员，博士后。[e-mail]

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排版：徐嘟嘟

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