书刊导览 |《国土空间规划国际比较——体系·指标》（五）
以下内容来自中国建筑工业出版社2018年12月出版的《国土空间规划国际比较——体系·指标》，经中国建筑工业出版社授权转载。为保持转载部分的完整性，标题及图表序号有改动。
7 德国空间规划
7.1 德国空间规划的内涵及构成
7.1.1 德国空间规划的构成及发展历程
德国空间规划（Raumplaning）是指公共权力对所有层面（地方及地方以上的）以及相关专业范围的空间性规划，即设计空间综合规划和专项规划。空间规划有广义和狭义之分，广义的空间规划（也可称Räumliche Planung）则由前一个概念衍生拓展而来，是所欲具有空间意义规划行为和活动的统称。德国空间规划根据规划编制基础、委托方等的不同，可以划分为正式规划和非正式规划。其中正式规划包括综合空间规划和专项规划。
图1 德国行政区划关系示意图
德国实行联邦制，其《基本法》确定了联邦—州—地方的分权体制，其政府机构分为三级：联邦政府、州政府和地方政府。在区域规划的层面上，地方政府具有自主的立法权，以编制自己的具有法律效力的区域规划。德国规划中由高到低五个层次（欧洲层面、联邦规划、州域规划、区域规划、地方规划）职权分明，分别从不同的尺度以及侧重对土地利用空间作出系统的安排。各层次规划的制定都要经过反复征求意见和修改。从纵的关系上看，低层次规划一般要服从高层次规划基本目标的要求，而高层次规划则以低层次规划作为自己的依据、补充和具体化，做到国家与地方、宏观与微观的高度结合。
联邦政府设置空间规划体系的总体框架和政策来保证州、地区和地方规划的整体连贯性，而州、地区等通过统一的价值诉求来影响联邦的规划导引和愿景，通过自上而下的引导与自下而上的反馈形成协调的规划衔接机制。
图2 不同空间层级的空间规划之间的互动关系
（资料来源：联邦建筑、城市与空间研究所，2011）
德国是地方高度自治的联邦制国家，行政体系分为联邦、联邦州和州辖管理的市或地区三级。德国在空间规划领域起步较早，现已形成了较为完善严谨的体系和科学方法。德国是世界上最早开展国土空间规划的国家之一，其空间规划体系的发展大致可以分为5个阶段。
7.1.2 德国空间规划体系特色概述
（1）典型的地方自治型联邦制空间规划体系
“各州有立法之权”，与英国和法国偏于集权的模式不同，国家的大部分行政工作由各州独立运作，空间规划体系的结构也是依托联邦模式与地方自治展开。联邦政府并不是制定规划的主体，而是设置空间规划体系的总体框架，各州在州域规划上拥有管辖权，这种配合和协调体现在协商和建设意见的一致性上，允许下一级的意见目标导入上一级的规划中，州的政策和规划目标可用来制定联邦的规划导引和愿景。
图3 德国空间规划发展阶段示意图
表1 德国空间规划体系构成
（2）层级分明系统的空间规划体系
德国规划中由高到低五个层次（欧洲层面、联邦规划、州域规划、区域规划、地方规划）职权分明，分别从不同的尺度以及侧重对土地利用空间做出系统的安排。各层次规划的制定都要经过反复征求意见和修改。从纵的关系上看，低层次规划一般要服从高层次规划基本目标的要求，而高层次规划则以低层次规划作为自己的依据、补充和具体化，做到国家与地方、宏观与微观的高度结合。
联邦政府设置空间规划体系的总体框架和政策来保证州、地区和地方规划的整体连贯性，而州、地区等通过统一的价值诉求来影响联邦的规划导引和愿景，通过自上而下的引导与自下而上的反馈形成协调的规划衔接机制。
表2 德国空间规划与法律依据一览表
（3）完善的空间规划法律体系
德国具有完善的空间规划法律体系，空间规划法律法规规定的正式法定规划最细到市镇一级建造规划。联邦层次的《联邦空间秩序规划法》，到州层次的《州国土空间规划法》、地方层次的《建设利用条例》，每层次空间规划均有相应的法律支持。同时，注重法律之间的衔接，真正做到了有法可依。
（4）多部门的综合治理
德国的土地规划综合性强、内容广，几乎所有政府部门都要参与工作。部门规划方案可由土地规划部门提出，也可由专业部门（例如农业部门、工业部门等）提出，但最终应由前者综合协调，以符合总体规划的要求。部门规划还注意相邻地区和相邻国家之间的协调，通过多部门综合治理，形成更准确的信息反馈与规划定位。
（5）区域平衡与协调发展
强调实现区域平衡发展，在全国提供同等的生活环境，基于德国多中心区结构的原则，注重发挥城市的网络协同效应，挖掘远离中心城市的人口分散地区的发展潜力。公共服务均等化供给：规定最低公共服务标准，在德国所有区域营造相似生活条件。政府加大对落后地区交通、教育、医疗、基础设施等公服的投入。
7.2 国家层面——联邦空间规划报告2011
7.2.1 指标体系
《2011联邦空间规划报告》分五个部分，分别是“本次空间规划有什么不同？”、“城乡空间发展”、“德国与欧盟的空间规划政策”、“有效方式”、“空间安排所需的政治行动”。其详细目录如下：
表3 《2011联邦空间规划报告》篇章结构
联邦空间规划指标体系以区域生活条件为切入点，划定6个指标——人口、经济、劳动力市场、繁荣程度、基础设施、房产市场——以分析区域的现状并指导规划，每个指标又划分出若干二级指标，以制定联邦空间规划的编制框架，指导下一层次各州自主编制的州域空间规划。同时，对现状的梳理借鉴了蜡烛图的方式，并对6个指标及其二级指标评级赋值，结合定量与定性分析，并且说明了一段时期内的变化趋势。其指标体系如表4所示。
表4 《2011联邦空间规划报告》区域生活指标
7.2.2 空间特征
（1）现状空间特征
以下6图分别为人口、经济、劳动力、繁荣程度、基础设施和房产市场的联邦层面的分析图。黄色区域为全国平均值，浅蓝色为低于平均值，深蓝色为远低于平均值，浅红色为高于平均值，深红色为远高于平均值。
图4 人口现状空间分布图
图5 经济发展现状空间分布图
图6 劳动力市场空间分布图
图7 繁荣程度现状空间分布图
图8 基础设施空间分布图
图9 住房市场现状空间分布图
根据现状预测，越来越多的城市和自治州的人口在减少。特别是在20世纪90年代，人口的减少基本集中在前东德。受人口下降影响的地区包括下萨克森州南部大部分地区、黑塞北部。
关注点集中在人口、家庭和劳动力上，在现状研究的基础上（包括德国老龄化、少子化、人口减少和移民问题）分析、预测2030年的情况。在2011版国土空间规划的基础上，以人口、家庭、劳动力为3项指标研究未来德国的区域规划发展方向。体现了“人”作为国家发展最基础资源的战略思想。
高于和低于区域平均生活条件，图10左图为在空间上的分布，右图为人口比例。低于均值的区域和人口主要分布在东德。根据指标体系以相关数据，分析相关指标变化趋势，以衡量区域生活条件的不平衡程度，得出高于和低于平均生活条件的区域，从而针对不同区域制定不同空间发展政策和财政政策。
图10 高于和低于平均生活条件地区空间分布图
（2）规划空间结构
2011版联邦空间规划编制对联邦内16个州的空间规划进行了综合统计，并以此为基础绘制了一张土地利用划定的州域规划拼合图。根据图例可以看出各州的土地利用划定有独立性——联邦层面没有对土地利用进行划定，而只是提供了规划编制框架，规划成果与规划编制的体制相吻合。联邦/国家空间规划相较于州域空间规划是“较弱”的，联邦规划承担信息提供的职能，把控重要的战略性指标体系，为州域规划提供规划编制的框架，而不做具体的规划方案。土地利用划定是空间规划最终成果的重要内容，因此我们看到，在联邦层面没有做统一的土地利用划定的分类指标，而是由各州在编制的过程中主动地编制不同的土地利用划定分类。而后再由联邦汇总信息绘制一张规划拼合图（图11）。
图11 土地利用规划拼合图（资料来源：Raumordnungsbericht，2011）
图12,13反映了规划对2004～2025客运总流量空间预测分布图以及货运总流量空间分布图。
图12 2004～2025客运总流量空间分布图
图13 2004～2025货运总流量空间分布图
图14反映了规划对未来可再生能源应用结构比例空间预测，将高比例使用可再生能源的政治目标落实为具有挑战的空间目标。在未来几年联邦和州政府的能源规划将主要涉及以下任务：
（1）扩大可再生能源作为化石燃料（石油、煤炭、天然气）和核燃料（铀）的替代能源。
（2）能源网络和能源储存的扩展和现代化。
（3）进一步开发建筑节能材料与结构，改造现有建筑物。
（4）提高运输基础设施的效能，支持发展电力交通基础设施和其他非化石燃料的运输能源。
（5）增加可再生能源的空间效率。
图14 可再生能源应用结构比例空间分布图
7.2.3 空间监管
（1）监管法律保障
图15 不同层次空间监管法律保障
不同层次的政府机构为空间监管提供了相应的法律保障措施，联邦政府通过建设法典，而州层面通过规划法规，地方层面进一步制定适合本地区的建设利用条例。除了法律层面的保障以外，还提出了一系列的保障性措施，保障规划的后续实施。包括传统的约束性工具（规范性工具以及规划工具）、程序性技术型工具（如空间结构诱导工具、威慑工具、调控工具、财政工具、空间组织工具等等）以及非正式规划工具，主要是通过制定针对空间结构脆弱地区的一些特殊性咨询方案来强化规划的落实。此外还包括区域综合项目实施管理工具，通过加强项目管理、区域营销、区域管理政策等措施来实现。
表5 空间监管指标体系
（3）重点指标监管实施步骤
监管重点：环境方面指标体系，参考欧盟战略环评指令的要求进行监管实施评价。
环境指标监管通过以下步骤来实施，首先提出规划要求——保证城市发展与城市秩序，然后制定出建造规划的概念与竞赛，通过小组交流获取信息，然后在行政当局与公共利益的执行者交流，来交换关于规划带来的环境影响，然后制定决议，理出规划鉴定检验清单。初期公众参与、探讨环境兼容性。然后针对规划探讨出的异议进行鉴定和评价，指定相关环境报告的论证书。通过与行政当局与公共利益参与者协调斡旋，做出公式性的决议。下一步进行建造规划草案的公开解释，带有环境报告的论证书，概括总结相关意见，总结汇编提出的相关建议。下一步进行意见鉴定和出台立法决议。接下来进行公示生效通知相关城市政府重大决议，进行环境监督。
欧洲大部分国家在环境影响评价阶段没有做出相应的技术导则，主要都是参考欧盟战略环评指令的要求进行评价，主要论述及评价的内容包括：计划规划的主要目标内容以及与相关计划或规划的关系；环境现状及零方案下的环境演变趋势；可能被计划或规划显著影响区域的环境特征；与计划或规划相关的现存环境问题，特别是与重要环境区域相关的环境问题；与计划或规划相关的环境目标，以及这些环境目标和环境考量如何体现在计划与规划中；计划或规划可能造成的环境影响，包括生物多样性、种群、人类健康、动物植物、土壤、水、大气、气候、文化遗产、景观等方面；防止“减轻和补偿负面环境影响的措施”；备选方案的选择依据以及环评的执行情况；环境影响的监测措施等。
相关阅读
排版：徐嘟嘟