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【摘要】空间规划体系构建是国家指导空间布局的系统性前提。本文系统梳理台湾地区空间规划体系的几次重大变动，重点解析其中体系改革和体系构建两阶段法律体系、层级体系和空间管制的转变趋势。研究指出，二战后台湾地区的空间规划发展是从建设空间向全域空间、从城乡分治向城乡统筹进行的全盘整合过程，表现为城市规划—区域规划—“国土”规划的循序发展。最后，文章基于台湾地区经验，从观念树立、法理保障、体系完善三方面对大陆深化空间规划改革提出建议。空间规划体系，实属规范国土和区域开发、落实城市管理的重要手段和空间机制，与人类生活质量、居住环境的塑造有着密不可分的关系。空间规划体系的构建是国家指导国土空间布局、保障空间治理机制有效运行的必然要求。二战结束以来，随着内外部政治、经济、社会环境的变化，台湾地区的空间规划体系经历几次重大转变，妥善地因应生态保护与经济发展的矛盾，刺激了台湾地区城市与区域的发展。当下，大陆正在推动空间规划改革，通过对台湾地区规划体系的转变脉络和经验进行探究，可以为大陆深化空间规划改革提供借鉴，同时为深化两岸交流合作、加快推进两岸统一进程提供重要的机制研究。目前两岸学者对台湾地区最新改革的空间规划体系的研究较少。大陆学者对台湾地区空间规划的研究主要集中在城市更新、城市设计、社区营造、规划参与等方面，对空间规划体系，特别是台湾地区“国土规划法”“台湾地区国土规划”公告实施后的规划政策和规划体系研究鲜少涉及。顾朝林在《多规融合的空间规划》一书中，从空间规划、建设用地规划、非建设用地规划等方面对台湾地区空间规划体系进行介绍。蔡玉梅等在《中国土地》发表《台湾地区空间规划体系的演变及启示》，总结了台湾地区的空间规划体系演变特点。台湾地区学者对于其空间规划体系的研究较多，主要集中在规划制度、法规体系两个方面：规划制度研究集中在行政体制和政策制度变迁；法规体系研究以对城市规划法、区域规划法、“国土规划法”的编制修订、体系完善和实施检讨研究为主。近年来，虽然对于“国土”规划的官方民间讨论不少，但是研究文献并不多。因此，有必要对台湾地区空间规划体系的改革和构建做一个全面系统的梳理。本文以台湾大学建筑与城乡研究所“台湾地区空间规划体制与法律”课程学习为基础，以深圳市城市规划设计研究院的“市县国土空间规划科研课题”研究为支撑，通过整理分析相关政策文件和研究文献，重点梳理台湾地区从基于城市规划，到基于区域规划，再到基于“国土”规划的几次重大空间规划体系转变；并以“区域”和“国土”两个规划体系为重点，探究其转变的脉络和经验特点；然后结合大陆空间规划体系改革现状，提出深化改革和体系完善的建议。空间规划是一种支配性的语意系统，是国家权力的重要实现手段，在近代殖民地控制和经济掠夺中扮演了关键的角色。日据时期（1895—1945年），为服务日本经济和战争需求，殖民者建立市区规划制度，赋予“地方政府”强制“改正”市区的权力，也赋予地方警察管制城市的权力，开启了台湾地区的空间规划篇章。台湾地区光复后，国民党政府沿用了日据时期的空间规划制度，并在很长一段时间内沿用殖民时期留下的空间规划体系。本文以两次重大空间规划法律颁布为界，将二战后台湾地区的空间规划体系发展分为三个阶段。1.1 体系雏形：1945—1973年的城市规划体系二战后初期，国民党政府沿用日据时期颁行的“城市规划法”及其实施细则。此阶段台湾地区的主要背景是大量移民涌入，主要城市出现大批违建，日据时期的城市规划瘫痪。政府重视与军事疏散和违建拆除相关的规划，其他规划管制较为消极。1960年代，台湾地区开始发展出口导向工业。在缺乏城市规划管理的情况下，农地改革、经济建设规划推行，农村工业化使得工厂沿主要交通干线带状、跳跃式兴建，工农用地交错，严重破坏了生活环境品质。为适应工业发展需要，“城市规划法”先后于1964年、1973年进行了两次修订，形成以区域规划、市镇规划、乡街规划和特定区规划为核心的城市规划体系（图1）。
图1 二战后初期台湾地区城市规划体系
至此，空间规划体系的改革主要服务于工业发展需要，各级法定和非法定规划的开展使得空间规划体系完整化，形成了二战后台湾地区空间规划体系的发展雏形。综观而言，这个阶段的空间规划和土地管制仍以经济发展、市场机能优先为导向，欠缺空间整体规划，导致土地利用失当和无序发展。1.2 体系改革：1974—2015年的区域规划体系1970年—1980年代，台湾地区工业化和城市化史无前例地发展。经济腾飞的同时，其城乡发展差距扩大，区域发展严重失衡。城市规划体系无法进行跨越城市层级的区域土地利用管制，因此开始着手进行空间规划体系改革。1974年，台湾地区颁布了“区域规划法”，开始对非城市土地利用进行管制，与“城市规划法”分立而治，形成城乡开发二元制度，区域规划正式成为城市规划的上位规划，区域规划体系形成（图2）。
图2 1970年—1980年代的台湾地区区域规划体系
鉴于区域发展差距加大、土地利用与农地保护竞争加剧、公用设施建设滞后、生活环境恶化初现等弊端，1979年，“经济建设委员会”制定“台湾地区综合开发规划”，作为最高的空间发展指导规划。1985年开始，各大“国家”公园相继设立，并制定了“国家公园规划”。1987年起，引入欧美日等发达国家的经验，由“内政部”的“营建署”指导，原省政府协助县（市）政府逐年分区拟定各县（市）综合发展规划。为重塑竞争力，建设亚太营运中心，解决环境问题，“经济建设委员会”于1996年制定“国土综合开发规划”，2010年核定“国土空间发展策略规划”，成为空间规划体系中的最高层级规划。至此，在“区域规划法”、台湾地区综合开发规划、“国土”综合开发规划和“国土”空间发展策略规划下逐渐形成四级规划体系结构（图3），更加全面的空间规划体系开始构建。然而，由于没有法定地位和明确的主管机关，综合开发规划充其量只是各部门规划的汇编而非“国土”规划，偏重经济发展规划而非实质建设，以至于一直无法有效引导和规范各种开发和建设时序。
图3 1980年代—2010年代的台湾地区区域规划体系
1.3 体系构建：2016年至今的“国土”规划体系“国土”规划体系的改革构建始于1993年“国土综合开发规划法”的探索编制。1990年代，台湾地区开始向后工业化时期过渡，土地资源分配与经济发展、生活水平提升不同步、不平衡问题加剧，生态环境更是遭受严重破坏。经济急速发展和快速城市化转向稳定发展，空间规划政策亦转向保护和平衡发展。虽然“国土综合开发规划法”出台，但当时其尚未完成“立法”，在缺乏法源的情况下，难以发挥实质性的指导作用。为配合“国土规划法”草案架构和改革需要，区域规划转型为政策规划，2010年“国土综合开发规划”改为“国土空间发展策略规划”，2013年“北、中、南、东部区域规划”改为“台湾地区区域规划”。2016年，经历了20余年的“立法”过程，“国土规划法”公布实施，台湾地区及直辖市、县（市）“国土”规划也开始进行编制。2018年4月，“台湾地区国土规划”公布实施。至此，在“国土规划法”下逐渐形成三级规划体系结构（图4），“国土”规划体系完成改革构建，区域规划体系正式瓦解。根据“国土规划法”规定，直辖市、县（市）主管机关于2020年5月前公告实施直辖市、县（市）“国土”规划，并于2022年5月前公告“国土”功能分区图，届时“区域规划法”将废止停用。
图4 2010年代台湾地区空间规划体系的转变
从城市规划到区域规划，再到“国土”规划，台湾地区在沿用日据时期空间规划制度和体系的基础上通过“立法”推动了两次重大的空间规划体系改革与构建，有效因应了不同时期的国土空间保护和开发诉求。其中区域规划体系改革和“国土”规划体系构建是台湾地区空间规划体系发展最重要的空间改革经验，对其进行系统梳理能够为大陆空间规划改革完善提供借鉴。区域规划体系自1974年“区域规划法”公告实施到2016年废止停用，影响了台湾地区近40年的规划管理和土地管制。区域规划体系包括发展规划、区域规划、城市规划和非城市土地使用规划三个类别，分为台湾地区—区域—直辖市、县（市）—城市四个层级，以部门规划、“国家”公园规划等作为补充（图3）。发展规划侧重战略性，区域规划侧重协调性，城市规划和非城市地区土地利用规划侧重实施性。发展规划包括台湾地区发展规划以及直辖市、县（市）综合发展规划两个层级。台湾地区发展规划是指导空间发展的最高层级规划，包括台湾地区综合开发规划、“国土”综合开发规划、“国土”空间发展策略规划三个时期的规划，关系为后者取代前者。1979年公告实施的台湾地区综合开发规划将台湾地区分为北、中、南、东四个区域，并要求分别制定指导空间发展的战略规划。1996年公告实施的“国土”综合开发规划提出“一心二轴三都会带”的空间架构，并将台湾地区划分为20个地方生活圈。2010年公告实施的“国土”空间发展策略规划更加全面系统地进行了全域空间的布局：地区层级提出三轴、海环、离岛的空间结构，区域层级提出三大城市区域和东部区域，地方层级提出七个区域生活圈和县（市）合作区域，对区域协调提出更加具体的策略。直辖市、县（市）综合发展规划是为了弥补区域规划与城市规划间的脱节而编制的以县（市）完整辖区为范围的综合发展规划。该规划针对区域规划的落实，同时提出地区发展的具体策略，指导县（市）城市规划编制，体现了战略性和协调性。区域规划是区域规划体系法定的上层规划，是基于地理、人口、资源和经济活动等相互依赖和共同利益关系而制定的区域发展规划，用于指导城市规划和非城市土地利用规划，侧重规划协调性。1982—1984年间台湾地区公告实施了北、中、南、东部四大区域规划。2009年由于莫拉克风灾重创台湾地区，当局紧急进行四个区域规划的检讨变更工作，于2010年合并四大区域规划为“台湾地区北、中、南、东部区域规划（第二次通盘检讨）”，并于2013年改为“台湾地区区域规划”。该规划将海域纳入规划范围，执行农地总量管制，并制定了18种用地使用分区，实施更为严格的土地使用管制，并提出了应对环境灾害的具体战略措施。区域规划体系下形成城乡分治的发展格局，包括城市规划和非城市土地使用规划。城市规划以“城市规划法”为法律基础，非城市土地使用规划以“区域规划法”“非城市土地使用管制规则”为法律基础。现行的城市规划包括市镇规划、乡街规划、特定区规划三类，每类规划再细分为主要规划和细部规划。城市规划是指导城市空间布局和土地管制的直接法定规划，其就范围内的人口、土地使用、公共设施、交通系统、城市设计、城市防灾和土地使用分区管制等方面进行全面规划。截至2015年底，全台湾地区已发布实施427个城市规划，覆盖总面积的12.8%，城市规划区人口占总人口的79.5%。非城市地区土地使用规划根据“区域规划法”划分为11类使用分区，各种使用分区内再依据使用性质编定为建筑、农牧、林业、古迹保存、生态保护、土地保安、殡葬、海域、特定目的事业等19种用地。当中除“国家”公园区依据“国家公园法”进行管制外，其余均依据非城市土地使用管制规则进行管制。补充规划主要包括部门规划、单一实质建设规划和“国家”公园规划。部门规划由地区各事业主管机关因应区域性或特定目的事业需要进行编制，例如科学园区建设规划、高速铁路建设规划、桃园航空城规划等。单一实质建设规划是部门规划的落实，由各事业主管机关因应部门规划需要进行编制，例如“经济部”或各县（市）的工业区开发规划。部门规划和单一实质建设规划是非法定规划，但其规划内容可纳入直辖市、县（市）综合发展规划和城市规划中。“国家”公园规划是依据“国家公园法”进行编制的法定规划，目前台湾地区共划定了垦丁、玉山、阳明山等9处“国家”公园。3 “国土”规划体系：“国土规划法”下的空间规划体系“国土”规划体系在2016年“国土规划法”公布后正式形成。“国土”规划体系包括“国土规划、城市规划”两个类别，分为“台湾地区—直辖市、县（市）—城市”三个层级（图4）。“国土”规划的制定，延续了区域规划体系时期的台湾地区综合开发规划等一系列非法定规划（图5）。“国土”规划从管理体系的简化、土地管制的转变、区域协调的加强等方面进行改革完善，从法律政策上应对环境、经济和社会三大挑战，强调自然环境与经济发展平衡下的“国土”可持续发展。2018年“台湾地区国土规划”公告实施，各直辖市、县（市）“国土”规划正在加快编制。
图5 台湾地区“国土”规划的演变
与大陆通过机构改革推动空间规划改革相似，台湾地区在“国土规划法”的指导下，推动规划机构改革，实现规划事权统一，简化规划管理层级。原本空间规划主管机构以“经济建设委员会”（2014年改组为“发展委员会”）和“内政部”的“营建署”“地政司”等主导，以“环境保护署”“农业委员会”和其他目的事业主管“部会”作为补充，涉及单位众多，事权难以统一。2013年开始，台湾地区以“内政部”的“营建署”“地政司”为基础，整并“国土测绘中心”“土地重划工程处”，改组“内政部国土管理署”【2018年台湾地区《“内政部国土管理署”组织条例（草案）》已经颁布，但机构改革尚未全部完成】，形成了统一的空间开发管理权（图6）。“内政部国土管理署”下辖“城乡发展分署”“国土重划分署”和“国土测绘中心”等。空间规划管理机构由原来的“经济建设委员会”—“内政部营建署”—“地方政府”三级管理体系简化为“内政部国土署”—“地方政府”两级管理体系（图7）。由“经济建设委员会”改组的“发展委员会”不再直接作为空间规划的直接管理机构，由“内政部营建署”改组的“内政部国土署”成为空间规划的最高管理机构。
图6 空间规划管理机构改革
图7 空间规划管理层级简化
“国土规划法”划分了“国土”保育地区、海洋资源地区、农业发展地区、城乡发展地区共四大类12小类功能分区，取代原“区域规划法”11类用地分区，形成了更成熟的、刚弹结合的土地管制方式（表1）——通过转变土地取得方式、提高管制层级来维护规划刚性，同时在功能分区划设和使用管制方面预留了弹性。表1 土地使用分区转变
“国土”空间规划体系划定了五类环境敏感区域，进行更加严格的土地使用管制；划定了六类“国土”复育地区，实施“国土”空间修复。同时，土地使用管制由“开发许可”制度转变为“使用许可”制度。以往“区域规划法”下的土地开发许可皆由开发者主动提出，进行使用分区变更，导致原区域规划崩解。而当下“国土规划法”下的土地使用按照各功能分区容许的使用规定办理，不会改变“国土”功能分区（表2）。土地使用许可不得改变功能分区、分类，建立起自上而下具有刚性的规划控制。原本的开发许可由直辖市、县（市）进行审批，管制层级在“地方政府”。现在的土地使用分区管制的层级，从地方上升到“行政院”，“地方政府”没有权力及时更改“国土”功能分区，只能按照分区进行使用许可审批。表2 土地使用许可制度转变
考虑环境资源条件、土地利用现状、地方特性及发展需求等因素，台湾地区赋予“地方政府”“国土”分区划定的弹性。允许在符合“国土规划法”和“国土”功能分区划设的原则下，予以划分其他必要分类，以适应土地使用管制。同时，地方可根据资源特性，编制适合本地的土地管制规定，报请“内政部国土署”核定后实施因地制宜的土地使用管制，赋予了“地方政府”土地管制的弹性。“国土规划法”因应全域“国土”管理、跨区域协调的需求，确定了都会区域规划的法定地位，并将特定区规划从城市空间范畴扩张到全域空间范畴。都会区域规划承自区域规划体系中都会区规划，是配合区域特色和整体发展需要，为加强跨域整合，达成资源互补、强化区域机能、提升竞争力进行的规划编制，具有承上启下、区域协调的作用。特定区域计划承自特定区规划，但其范围和内容不再仅仅是城乡发展区域内，而是拓展至全域内具有特殊自然、经济、文化或其他性质的区域，实施整体的规划。“国土”规划体系加强了跨区域的合作与协调。空间规划体系是社会经济发展体系的空间载体，空间规划体系的构建和调整是顺应经济社会发展变化的必要举措。二战后台湾地区的空间规划改革构建表现为城市规划—区域规划—“国土”规划的循序发展、全盘整合的过程。通过“立法”保障空间规划体系构建，建立统一的空间管理机构，简化空间规划层级，建立更严格的土地管制，台湾地区推进了空间规划体系的完善构建，对大陆深化空间规划改革极具借鉴意义。台湾地区空间规划体系的改革演进从法律体系、机构体系、规划体系、管制体系四个层面进行，实现了从建设空间向全域空间、城乡分治向城乡统筹的完善过程（图8）。二战后初期的“城乡规划法”顺应了工业发展和城镇管理的需要，由“经济建设委员会”主导，“内政部”的“地政司”“营建署”等协助，关注单一的城镇建设空间。1974年“区域规划法”公布后，广大的乡村地区被纳入规划管制，空间规划扩展至全域空间，形成了四级空间规划体系。采用城乡二元的管制方式，分别以城市规划和非城市地区城市使用规划进行管制，主管机构仍由“经济建设委员会”主导，“内政部”的“地政司”“营建署”等协助。2016年“国土规划法”采用统一功能分区方法，由“内政部国土署”统一行使空间权力，“发展委员会”协助指导，形成三级全域的空间规划体系，实现了城乡一体管制。总体而言，台湾地区的空间规划改革，从建设空间向全域空间拓展，从城乡分治向城乡统筹转变，通过空间规划“立法”、管理权力统一、规划层级简化实现了自上而下的有效管治。
图8 台湾地区空间规划体系演进
（1）观念树立：建立保护与开发平衡的自然资源观。为应对经济社会发展与资源环境保护的矛盾以及日益严峻的自然灾害，台湾地区逐步建立起全局系统的自然资源观。将“国土”可持续和环境安全目标置于经济发展和城乡发展目标之前，重点提出气候变迁调适策略和防灾策略，划定生态敏感地区和“国土”复育促进地区。同时，通过“国土”功能分区使用许可制度，强化对土地的保护与管制，有效规避了“地方政府”随意开发、陷入土地财政成长模式。长期以来，大陆各级政府在财政分权的背景下，更加注重对自然资源的开发，轻视对自然资源的保护，对自然资源和生态环境保护造成了巨大的压力。随着自然资源部的成立，大陆的空间规划从过去注重开发的空间管理模式进入注重保护与开发平衡的全新阶段。借鉴台湾地区经验，可以通过形成严格的、法定的土地用途管制分区，提高土地管制层级，划定环境敏感区和国土复育区，统筹自然资源的保护、开发和配置。（2）法理保障：加快推进构建空间规划法规体系。空间规划体系的形成是实践不断探索和完善的漫长过程，相关法律法规的制定是空间体系构建和完善的基础和制度保障。构建空间规划体系，需要制定、修改甚至废止相关的空间规划法律法规，赋予各层次空间规划相应的法定地位。台湾地区空间规划体系的构建和有效运行，在于通过“法律法规”明确各类空间规划的规划内容、管理要素和管理主体。当下，大陆已经成立自然资源部，国务院、各部委、各级政府部门以及各学术团体从自身的职能、经验出发，在空间规划体系的构建方面也已经积累不少的研究成果，但是由于相应规划法尚未制定，使得空间规划体系尚未完全成型。台湾地区废止“区域规划法”，制定“国土规划法”，形成“国土规划法”—“城市规划法”的空间规划法规体系，可为大陆的空间规划立法提供一条可借鉴的路径。未来大陆可以通过废止、吸纳整合《土地管理法》为新的《国土空间规划法》所用，并修订《城乡规划法》，形成“国土空间规划法—城乡规划法”的空间规划法规体系。（3）体系完善：明确各级事权，完善空间规划运行体系。构建空间规划体系是整合空间规划、保障空间治理机制有效运行的必然要求，是全面提升国家治理能力和治理体系现代化水平的重要手段。从台湾地区经验来看，此次空间规划体系改革将分散在各部门的空间用途管制职责逐步统一，形成了统一的空间开发管理权，保证了“自上而下”的管制刚性。同时又在空间功能分区、“国土”复育地区划定方面赋予了地方“自下而上”的管制弹性。虽然当下大陆持续推进国土空间规划改革，形成了统一的规划管理部门——中央的自然资源部、地方的规划与自然资源局，建立起了自上而下、垂直型的空间规划体系——国家、省、市（县）、镇、乡五级联控型的空间规划体系，通过加强国家控制和预先分配土地开发权（指标和底线控制）来保证空间治理的有效施行，保持发展的稳定性，但“自下而上”的地方和市场的空间发展自主权尚未明确。未来应该顺应市场经济发展，在探索实践中不断明确地方在土地开发管理上的自主弹性，以推动形成刚弹结合、行之有效的空间规划。对于现阶段的大陆而言，空间规划体系的构建并非简单地合并编制一些规划，也并非简单的规划编制创新或技术探索，而是一项艰巨的改革重任。空间规划体系的构建应该以保护与开发平衡的自然资源观为指导，加快探索、制定和颁布空间规划法律法规，构建统一而具有弹性的空间规划体系。作者：张和强（通信作者），深圳市城市规划设计研究院，台湾大学建筑与城乡研究所。99684858@qq.com台北市城市设计制度构建经验与启示
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