【摘要】后工业时代，在世界范围内以废弃铁路改造推动城市更新的热潮中，美国亚特兰大对连接市内45个街区的废弃铁路线改造利用，有效带动了地区复兴。本文以该项目的成功实施为切入点，探究其背后机制，聚焦重要融资保障机制——税收分配区政策。通过解读与税收分配区政策相关的经济、法律文献，文章梳理了该政策的发展历程、制定过程和作用特点，并以亚特兰大环线为例，讨论了该政策在实际项目中的应用。研究发现，该政策通过划定环线周边的税收分区，将分区内的房地产所得税用于建设，从资金来源角度保障了项目得以顺利实施。这提高了该地区的基础设施、环境质量，进而吸引了更多私人投资，带动了周边区域的复兴。税收分配区政策在亚特兰大环线中的应用研究为我国废弃铁路更新的实施及其经济模式提供了一定的启示。铁路见证了一个城市和地区的经济发展和历史进程，代表了城市工业时代的记忆，但在后工业时代，当技术升级与产业转移的发生使铁路不再具备使用功能时，其存在便通常被视为城市发展的阻碍，往往带来地区的衰败。近年来，以美国高线公园（Highline）为代表的废弃铁路更新项目为各国城市提供了经验借鉴，澳大利亚、日本、新加坡、韩国等国也已展开了地区废弃铁路更新的设计与实施工作。然而，跨越不同街区、地区的废弃铁路的更新并非仅是铁路线本身的更新改造，美国的高线公园项目证明了《区划法》对推动废弃铁路更新与带动地区复兴的重要作用。法国巴士底—凡塞纳铁路的改造则证明了“协议开发区”制度在带动城市更新方面的成功运用。这些案例研究证明了废弃铁路更新的背后通常需要以较为完善的政策保障机制作为支撑，以确保设计从图纸变为现实，进而带动周边地区的发展。基于上述背景研究，本文探讨了美国以推动废弃铁路更新实施为目的的环线再开发项目中的融资保障机制。相对于我国城市开发通常所采取的政府财政专项资金直接投入、土地财政运营资金投入和政策性银行贷款投入这三种融资方式，美国的城市开发建设主要是以市场竞争的方式吸引民间资本投入完成，具体表现为两种方式：一是以发行市政债券为主的融资模式，二是将非经营性项目通过影子价格等技术方法转化为可经营性项目的融资方式。目前世界各国的城市再开发基本体现出三方面特征：政府财政性资金支持比例逐渐缩小、金融机构参与比重增加，以及市政债券在内的市场化融资手段的重要性不断提高。尽管各国基本国情有所不同，但我国也面临着城市再开发中逐步减少土地财政融资、政府专项投资，保障资金可持续流动的挑战。基于此，本文以美国亚特兰大环线项目为例，探讨了以推动废弃铁路更新实施为目的的环线再开发项目中的“税收分配区”政策。作为地方政府借款融资的一种方式，它以预期增加的财产税为担保进行融资，吸引债券融资、政府拨款、慈善捐款等公共及私人资本的投入来提升地区价值，为我国工业废弃地更新的实施，特别是从政策和资金来源角度保障设计的实施，提供了具体思路。亚特兰大市最初由两条铁路的交汇处发展起来。1850年，大量铁路线接入亚特兰大市，城市人口迅速增长，该市成为当时美国的交通枢纽。1865年美国内战结束后，亚特兰大市基于之前的铁路网络基础进行重建，很快便形成了延伸至全国的铁路网络。1899年亚特兰大铁路公司宣布建设环状铁路，以环绕整个城市并连接市中心的所有铁路线。1902年，全长22英里（约35km）的亚特兰大环线铁路建成（图1）。同时环线周边地区也逐渐发展起来，原先由铁路公司成立的制造和分销场地逐渐发展为工业区，这些工业区由于恶劣的生存环境在当时被称为“烟雾下水道”。在城市扩张的背景下，城市的住宅开发迅速向外扩张，而环线仍位于亚特兰大的经济中心地区。
图1 亚特兰大环线位置图
第二次世界大战后，亚特兰大市扩大了汽车的使用范围。1960年洲际高速公路系统的建设促使城市边缘区的绿地转变为工业区。环线周边的工业区逐渐废弃，许多邻近的社区开始衰落。在随后几十年以汽车为主导的城市发展模式下，亚特兰大市出现了城市蔓延式发展、市中心衰败、职住分离、交通拥堵等城市问题，这一发展模式也对居民的身体健康、城市认知产生了不良影响。在这一背景下，相关规划师、学者提出了改造亚特兰大废弃铁路环线的想法。1999年，一名来自亚特兰大市乔治亚理工学院的学生——瑞安·格拉韦尔在其硕士论文中首次提出将环绕市中心的废弃铁路改造成一条35km长的轨道交通环线，希望借此改造沿线区域以复兴城市。2000年，格拉韦尔的构想得到了市议会交通部门的积极回应。在部门主管凯茜·伍拉德的支持下，亚特兰大环线改造构想得以在其所管辖的社区中征求意见，这种改变以汽车为主导的生活方式的构想得到了社区居民的支持。2001年，亚特兰大环线构想被正式提上市议会议程，在随后两年半的时间里，通过格拉韦尔、伍拉德和志愿者的共同努力，亚特兰大环线的构想得到了更多社区居民、开发商和非营利组织的支持。2004年，市政府确定亚特兰大环线计划为优先事项，并开展了环线税收分配区政策【税收分配区政策是城市衰败地区的一种基于税收融资循环的更新策略，通过划定更新地区的地理范围，地区内房地产的应纳税价值（即税收基础）被冻结在开发前的水平，随着开发而增加的房地产税则被用于支持该地区的发展】的可行性研究。约一年后，亚特兰大市、县和教育委员会批准了该项税收融资计划，税收分配区的确立使环线再开发计划进入实施阶段。此时的环线计划已具象为在2030年前建设约35km的运输线以及约53km的游径，增加1300英亩（约536.1h㎡）的公园和绿地，建设5600套廉价住宅并修复超过1100英亩（约445.2h㎡）的棕地（图2）。
图2 亚特兰大环线的规划构想
在税收分配区政策的保障下，至2019年，亚特兰大环线项目已建成5条开放的游径，7个公园，超过2500套廉价住宅，密集规划了现代有轨电车的扩建，产生了超过41亿美元的私人经济再开发收益，并带动了长跑、公共艺术展览等相关城市活动的进行。税收增长融资（TIF: Tax Increment Financing）是指房地产的应纳税价值（即税收基础）被冻结在开发前的水平，随着开发而增加的房地产税则可被用于支持某地区的发展。税收增长融资依靠这种增量税收来为项目融资，一般持续20年左右。而税收分配区（TAD: Tax Allocation District）指实施税收增长融资的一个指定的地理范围。在项目开始后确定的实施年限内，原征税主体（地区政府和学校系统等）将仅持有征税基础值征收的税款，而随着地区项目开发所逐渐增加的税收则交由区域内设立的资金管理机构用于该地区的开发。在实施年限结束后税收分配区被撤销，而由于项目开发促使了该地区的房地产升值，因此征税基准值将会提高，原征税主体将按照提升后的征税基准值继续征收税款（图3）。
图3 税收增长融资流程中的税收归属
税收分配区（TAD）政策由税收增长融资（TIF）政策衍生而来，是TIF政策应用于城市再开发的一种表现形式。TIF由美国州一级政府授权，被视为一种经济开发工具，以达到促进创造就业机会和振兴欠发达地区的目的。该政策的使用可追溯至1952年，当时加利福尼亚州政府为了避免市政债券募集资金带来的选民抵制，采用了TIF方式这种新的开发融资方式。但直到1970年代，TIF并未被广泛采用。1970年，包括加州在内仅有7个州通过了TIF的法案。在1980年代自由主义政策的理念下，政府放弃了直接由联邦政府拨款的城市开发计划——城市开发行动拨款。这一时期，州政府和地方政府通常依靠企业或对外贸易区的私人资本来进行再开发活动。1984年，使用TIF 的州增至28个。1990年代初，经历了经济衰退后，美国的自由主义政策开始衰落，地方政府认为自己应在促进和领导再开发行动中扮演更强有力的角色，此时，地方政府开始通过制定一系列政策部署特定项目的补贴来源，刺激资本投资，以制定他们的整体税收基础，这一时期TIF 成为地方政府主要的融资工具。如今，美国已有49个州批准了TIF政策的实施。以明尼苏达州为例，其实施TIF政策的项目已超过2000个，其中芝加哥是全美实施TIF政策最多的城市之一，至2013年，芝加哥仍有152个TIF项目处于运转之中，覆盖了全市30%的地区。位于佐治亚州的亚特兰大环线改造项目所划分的税收分配区，面积占整个亚特兰大市土地面积的8%。由于TIF融资政策是TAD的基础，所以各州针对TAD的设计思路也基本一致。当地立法机构会首先指定一个“再开发机构”来重新开发一个目标区域。这一机构需要提出一项“再开发规划”，该规划中需划定再开发地段的TAD界限，解释该项目的必要性，提供远景规划，计算建设成本，建立该地区当前的税收基础，并预测未来的房地产价值增长。之后，再开发机构所提出的TAD将通过三个行政程序予以确立。首先，该机构需要提交其划定的TAD再开发规划，该规划必须交由当地市郡级别立法机构。其次，当地立法机构将通过决议决定是否采纳该规划。这一决议包括TAD的边界、设立日期、预估的税收分配增量基准，一份关于“在没有计划的情况下，私营企业将不会重新开发这一领域”的研究报告，以及一份“该地区的提升将可能会提高地区价值”的研究报告。最后，开发机构将该规划的已批准的认证副本提交给当地州一级别的立法机构。在当地州级别立法机构批准设立该TAD后，一般将通过发行税收增量支持债券（tax increment-backed bonds）进行先行融资，以确保先期项目的进行。区域内设立的管理机构和发展基金将用回收的增量税收偿还债券本息，同时分配增量税收和各类公共与私人资金用于TAD地区内项目的建设与管理。TAD的存续期限到期后，经划定的TAD将被撤销，区域内的全部财产税将重归各征税主体所有。TAD政策给予了地方政府一定的自主权，它为地方政府提供了一种公私合作的政策框架。虽然TAD政策需要在国家层面得到授权，但其实施基本受地方政府管控。首先，TAD政策通常需要通过当地征税主体机构（市政府、郡政府和当地的学校系统）的批准，这些城市权力结构控制着TAD政策所产生的资源的分配。其次，与传统的公私合作（PPP）模式相比，TAD模式改变了“政府—企业”二元化的话语权问题，由于资金来源的多样化，使得政府作为项目的组织与监督者承担了更多的责任，也更有益于保障公众权利。TAD在以未来增长的税收支撑本地区提升的政策中，吸引了私人资本的注入，进而为该地区的提升带来了新的资本形式。同时，与采取企业减税等直接的财政激励政策相比，TAD政策还能为区域带来新类型的发展资金，如慈善机构的捐款、政府补贴等，这些形式的资金可用于其所指定的使用对象，从而间接降低了私人开发商的成本，也因此比直接减税的方式更易获得支持。多种形式的资金来源体现了地方政府管控下的灵活性和自主性。TAD政策的制定形成了一个地区再开发的自我融资封闭循环，这种方式既不增加新税种也不提高税率，在这个过程中，地方实现了发展，而其成本完全被投资的收益所覆盖。并且，与“社区发展项目拨款”“低收入住房税收抵免”等联邦政府直接拨款的项目相比，TAD政策的实施仅需经过本级城市政府的行政部门批准即可，避免了由联邦政府直接拨款项目所带来的复杂流程和控制。TAD政策的融资资金可用于再开发区域内的土地收购、规划设计、设施改造、环境提升、项目管理等一系列规划、建设和管理等活动，不受特定项目支持资金的限制。3 税收分配区政策在亚特兰大环线再开发项目中的作用机制3.1 先期启动阶段：税收分配区的划定及其资金覆盖2005年，亚特兰大发展局（The Atlanta Development Authority）制定完成了《亚特兰大环线再开发规划》，规划划定了6545英亩（约26.5k㎡）的亚特兰大税收分配区（TAD）（图4），依照TIF政策的作用原理，设定该TAD存在时间为25年。TAD的边界基本沿着22英里（约35.4km）的废弃铁路线及周边的铁路权属用地划定，并涵盖了临近的地区，这些临近地区一般在轨道交通的步行距离之内，能够形成铁路附近关键活动节点的人行和车行连接，并能够支持该地区预期增长的再开发活动。规划计划兴建轨道系统（城市快速交通和路面电车）、步行道路、绿道、公园、经济适用房等一系列新建或改善提升项目，预计TAD产生的增量税收收益将支撑这些项目总费用的75%左右（表1）。
图4 亚特兰大环线税收分配区的范围
表1 《亚特兰大环线再开发规划》中预计的TAD资金对各类项目的分配使用
根据再开发规划，亚特兰大市议会、富尔顿县委员会和亚特兰大公立学校系统（原征税主体）将作为亚特兰大环线的投资者参与其中，同时设立了亚特兰大环线公司（Atlanta Belt Line, Inc.）【亚特兰大环线公司在2006年由亚特兰大发展局成立，其成立目的在于作为项目管理机构执行亚特兰大环线再开发计划的实施，其职能包括确定亚特兰大环线的相关规划；促进联邦、州和地方政府的公共资金投入；推进环线设计和工程建设；延续社区参与进程；管理销售商和供应商】作为TAD的资金管理机构。《亚特兰大环线TAD可行性研究报告》（Atlanta Beltline: Tax Allocation District Feasibility Study）【2004年5月，市长谢利·富兰克林（Shirley Franklin）将环线再开发作为其执政下的优先事项，要求亚特兰大市和亚特兰大发展管理局（ADA）共同评估该地区TAD融资计划的可行性。2005年3月，由12名成员组成的亚特兰大环线TAD委员会得出结论，认为这是一种可行的机制，可以为环线项目的重要部分提供资金，并可能吸引额外的公共和私人资金对其进行建设】预测，在税收分配区设立期限（25年）内，将产生80亿美元的增量税收，足够偿还依托TAD政策募集的总量预计为17亿美元的债券资金。2005年，经乔治亚州城市委员会批准，允许TAD出售总价值约6亿美元的债券，这些债券将以分期出售的方式获得融资，以确保先期开发的顺利进行。2005—2014年，亚特兰大环线项目基本已建成的项目包括8.7英里（约14km）永久使用的步行游径、412英亩（约166.7h㎡）新建和更新的公园绿地，超过274英亩（约110.9h㎡）的已修复的棕地，985栋经济适用房等。2005—2014年的10年间，用于实施建设的资本投入大约4亿美元。这些资金中，TAD政策所产生的增量税收占43%（包括亚特兰大市、富尔顿县、亚特兰大公立学校系统所产生的TAD资金，并且也将足以覆盖先期发行的债券融资），TAD政策所产生的债券融资占36%，其他各类形式的投资（包括政府拨款、私人慈善捐款及其他收入）占21%（图5）。
图5 2005—2014年亚特兰大环线建设资金分类
亚特兰大环线项目的建设资金由来自联邦政府、州政府、市政府的专项拨款，私人企业的投资，慈善捐款等多种形式的来源资金构成。然而，在这些资金支持项目之中，TAD政策所产生的增量税收却是最灵活的使用资金。不同于其他资金所明确规定的使用对象和用途，增量税收除了可用于偿还债券，制定各类规划和实施各类改善项目外，还可用于一般管理需求。如亚特兰大环线公司作为亚特兰大环线项目的管理机构，它在负责监督规划执行的过程中，需要与亚特兰大市各部门密切合作，确定计划的细节。TAD产生的增量税收则可用于这类管理活动中产生的费用，使环线建设能够顺利进行。通过2004—2019年的相关文献发现，TAD的建立带动了亚特兰大环线地区的复兴，在亚特兰大环线TAD政策建立之前，亚特兰大环线沿线的大部分房产都没有得到充分利用。带动沿线的经济发展是亚特兰大环线再开发计划的最重要目的，截至2018年底，沿线的私人投资已达46亿美元，产生了3万多个全年建设岗位。TAD政策为商业和住宅开发提供了机会，使沿线一些紧邻工业区和未被充分利用的地块得到了开发。亚特兰大环线的TAD政策也引起了绅士化问题，在近年来得到了相关学者的关注。丹·艾默格拉克通过对环线地区的房屋销售情况进行分析发现，2003—2005年，位于亚特兰大环线部分地区的房屋保险费大幅增加，表明环线规划可能引发了大量的投机和绅士化现象。艾默格拉克在2017年的进一步研究中发现，2011—2015年，环线半英里范围内的房价上涨了17.9%~26.6%，再次佐证了环线建设所带来的绅士化现象。《亚特兰大环线再开发规划》预测亚特兰大环线的TAD政策将在25年的时间内产生大约20亿美元的税收收入，然而在2005年美国经济衰退的背景下，批准售出的TAD债券仅为16亿美元。但在2005—2014年的10年间，亚特兰大环线的TAD政策却产生了约1.24亿美元的增量税收，玛尼盖普（MuniCap）评估公司保守预计在2015—2030年，地区还将产生约13.3亿美元的增量税收，税收的总量将足以支撑债券的发行与偿还。TAD政策所产生的增量税收为地区内的基础设施改善和环境提升提供了支持，吸引了更多私人资本的注入。2013年制定的《亚特兰大环线2030策略实施规划》预计，在未来的17年，TAD产生的资金将仅占总资金收入的1/3；与2014年的数据相比，政府专项基金、私人投资、慈善捐款等所占比重预计将增加10%，表明了亚特兰大当局对TAD政策促进公共拨款和吸引私人投资方面的信心（图6）。
图6 2014—2030年预计来源建设资金分类
税收分配区政策（TAD）作为美国地区更新项目实施的重要保障机制，其成功运用的基础在于税收增长融资（TIF）这一经济政策对税收资金的灵活运用。以税收增长融资这一配套经济政策为保障，政府将区域内预期增长的税收作为担保，向社会发行债券进行融资，有效利用了社会资本来启动更新项目的实施，并能够在实施过程中依托已实施的项目进一步吸引投资，使区域内房地产税收总量得到提升，确保政府能够以增加的税收偿还先期的社会资本。在这一经济政策的保障下，政府通过对更新区域内房地产税收对象和时间的再分配，构建了项目启动、运营、发展的资金闭合循环。对于亚特兰大环线项目而言，除了在项目启动阶段以税收增长融资政策为基础进行融资，各类政府专项资金的投入也帮助项目进入先期工程建设，从而促进社会资本的流入。如2007年联邦交通管理局拨款30万美元用于首期步行游径的施工建设，得益于此，2008年地区获得了6450万美元的首期税收增量融资，吸引了3000万美元的私人投资，带动了地区的税收增长预期。亚特兰大环线项目展现了与我国不同的城市再开发模式。通过比较发现，美国的城市再开发是基于房产税的税收融资体制，我国的城市再开发是基于土地使用权交易的土地融资体制。税收分配区政策以划定地区的房产税作为资金支撑，通过“地区反哺式”的循环持续资金供给方式使地区进入一种有序的更新程序，构建了地区再开发的融资闭环。我国部分城市发展已步入存量更新阶段，在城市化启动阶段的土地融资模式之后，需考虑更加可持续的融资模式。特别是对于废弃铁路这一跨不同地区的线性空间而言，其大尺度的涉及范围使政府难以供给可持续的资金，使设计难以进入实施阶段，更需要用连续、循环的资金供给方式加以盘活。在该视角下，税收分配区政策以未来税收为担保的融资方式以及“地区反哺式”的循环持续资金供给方式，为我国废弃铁路更新提供了经验借鉴。综上所述，尽管我国的地方财政体系与美国存在一定的差别，但在国家逐步推进房产税的政策趋势下，税收分配区政策所体现的税收转移机制、公私合作模式、地方自主性有助于地方政府在城市再开发过程中探索新的融资来源，建立更完善的公私合作机制，为推动我国探索工业废弃地更新的新经济模式提供一定的启示与经验借鉴。作者：李泽，博士，天津大学建筑学院，副教授
侯英裕（通信作者），天津大学建筑学院，博士研究生。1410724686@qq.com
国际资讯 | 巴黎旧铁路改造
伦敦国王十字区更新计划
荷兰工业城市滨水空间的转型再生——鹿特丹南部岬角港区更新经验
排版：徐嘟嘟