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【摘要】针对中国规划输出过程中面临的诸多问题，本文探讨了向外方有限理性验证中国规划标准合理性的方法。本文首先分析了中国规划经验输出面临的价值取向、“规划文化”、战略意义等方面的问题，以及编制莱基自由区西南区块总规和控规过程中面临的外方质疑；然后引入有限理性理论，选择苏州工业园区、上海外高桥保税区、卢萨卡赞中合作区、约翰内斯堡米德兰地区、拉各斯奥科多和阿贾哈地区等典型案例，进行个案、图底、量化分析；最后分别比较分析了上述案例与莱基自由区西南区块的道路网结构、人均道路面积、道路密度、道路宽度等指标，类比实证了中国规划标准与外方实际建设需求的内在一致性，验证了莱基自由区西南区块所采用的中国规划标准的合理性。这对于加强中国规划经验的研究和指导项目实践具有一定的实际意义。在我国“走出去”战略与“一带一路”倡议的指导下，一些国内大型企业在境外投资开发建设产业园区，为我国企业“走出去”和开展国际产能合作提供了重要平台和载体。截至2016年底，我国已在36个国家建设共计77家初具规模的境外合作产业园区【https://www.yidaiyilu.gov.cn/sy/xxmal/9630.htm】，对我国推动经济转型起到了重要作用。伴随大型企业的资本和技术输出，国内不少大型规划设计机构承担了一些非洲国家和地区产业园区规划设计业务，有一些成功的经验，但也显现出一些问题。首先是价值取向问题，非洲地区与中国社会文化环境存在明显的差异，这种国际差异会带来规划价值取向的偏差，从而造成外方在理解中国规划时在更广泛的发展背景、体制和文化方面产生问题，这些理解的差异是难以避免的。如何回应外方对中国经验的质疑？如果缺少理性的技术方法，而试图全面解释国家发展方式和文化背景的不同，并强调自身制度的优越性，往往会陷入“有色眼镜”的泥沼。其次是“规划文化”问题，非洲国家大部分城市的城市规划实施和管理尚处于起步阶段，较少有城市形成完整的城市规划体系，现行规划运作方式基本上参照欧美国家规划体系。因此在中方投资开发的产业园区，按照中国标准规范编制开发控制规划，从国内视角看其技术方面是无需质疑的，但是面对不同“规划文化”背景的对象，如何检验规划所采用标准的合理性？如果采取一事一议的方式去解释，无疑会大大增加环节成本。第三是战略意义问题，在中国规划经验输出过程中，除了规划设计和建设项目本身，技术标准的引入和建立无疑更具有战略意义，如何让非洲国家和地区理解和接受中国标准体系，并加以推广，往往并未得到国内规划设计机构的重视。本文以非洲尼日利亚莱基自由区西南区块总规和控规编制中的道路网规划问题为例，介绍了面对外方对中国规划标准和经验的质疑时，如何避免“规划文化”层面的差异讨论，而是基于现实条件，采用有限理性的方法，类比实证中方规划方案的合理性，使得外方最终接受了中国规划经验和标准。尼日利亚莱基自由区是中国在西非设立的首个自由贸易区，规划总面积155k㎡，由中非莱基国际投资发展有限公司（简称中非莱基）与尼日利亚拉各斯州（Lagos）政府、尼日利亚莱基全球投资有限公司合作开发（图1）。作为主要投资方和建设方，中资机构中非莱基公司享有莱基自由区的50年封闭经营权，可以在园区独立制定包括园区规划建设在内的大部分法令政策。
图1 尼日利亚莱基自由区位置图
受中非莱基委托，由中方规划设计团队编制莱基自由区西南区块（规划面积30k㎡）的开发控制规划（图2）。由于尼日利亚本身没有完整的城市规划体系，缺乏相应的规划标准体系，另外建设方也以中方为主，需要考虑规划和建设标准衔接的问题，因此中方规划设计团队基本上采用了国内的规划体系和标准，适当结合了拉各斯州政府的法令政策和中非莱基的开发要求，先后编制了《尼日利亚莱基自由区一期总体规划》和《尼日利亚莱基自由区西南区块控制性详细规划》。按照该规划，将莱基自由区西南区块规划建设成为拉各斯东部重要的现代化综合性新城区，生产制造与仓储物流基地和区域性总部基地，政策优惠、交通便利的商贸枢纽，生态良好、和谐高尚的休闲宜居城；空间上形成“双L聚环”的协同发展的组团式规划结构和“三横三纵”的道路骨架。
图2 莱基自由区西南区块相关规划图
在规划编制过程中，拉各斯州政府委托了英国佩尔弗里斯曼咨询公司（Pell Frischmann，下称PF）负责整个规划的第三方技术审查，PF按照尼日利亚的传统做法，基本参照宗主国英国的规划经验和标准来审查规划。在规划审查期间，虽然中方规划设计团队与PF、拉各斯州政府进行了大量的沟通工作，但外方对中国规划设计经验和标准的质疑一直存在，围绕莱基自由区西南区块规划道路网方案的主要疑点有：（1）道路网形式与尼日利亚当地的道路网迥异，与园区的功能布局是否匹配；（2）道路网划分出“超大地块”【拉各斯当地一般将开发土地划分至约250㎡大小的地块进行批量或零星售卖，外方基于此经验将国内控规地块理解为“超大地块”】，总道路面积必然减少了，相应的规划道路指标是否足够；（3）道路网密度大大超过欧美国家和拉各斯旧城区一般经验，未来能否满足园区交通需求；（4）倘若不增加街坊级别道路，主要依靠主、次干路能否承担相应的交通量，现有规划道路宽度是否足够。虽然上述问题涉及的国内经验和标准是国内规划业者熟知且视为理所当然的规划依据，但在外方看来却并非如此。如何向外方解释，同时检验国内规划经验和标准的合理性是全新的挑战。针对上述莱基自由区西南区块道路网规划中出现的问题，需要梳理的已有研究内容主要有以下几个方面：国内进行道路网规划的方式研究，国内检验规划道路网合理性的方法和指标研究，国内外道路网规划标准的差异研究等。目前国内对于新城区或园区的道路网规划，一般采取“自上而下”的规划方式。先根据功能布局判断交通量的发生和流向，综合地形、地貌及发展布局等，因地制宜确定道路网形式和布局。再依据相关规划设计规范，将道路划分为3~4个等级，根据道路的等级确定相应的机动车设计速度、道路网密度、道路中机动车道条数、道路宽度等设计指标，以承载相应的交通流量。也有一些规划实践，针对特别需求的项目或地区，采用交通仿真模拟规划软件建立道路网模型，进行专门的规划方法与流程的设计，指导和配合道路网的规划。检验道路网是否合理主要是依据规划所采用的规范标准，一般分为空间指标和交通质量指标两大类。空间指标通常包括人均道路用地面积、道路网密度、道路网等级结构、道路网连接度、非直线系数等，交通质量指标通常包括可达性、出行时耗、道路交通服务水平等，通过这些规范性评价指标，可以对规划道路网是否合理作出基本判断。另外也有诸多学者通过人口规模、土地利用规划、交通流向、交通监测等资料或数据，从复杂网络、空间分析、组织形式等方面对空间指标进行分析，从可达性、交通需求、路段流量、出行时间等方面对交通质量指标体系进行测算，对道路网进行更深入的合理性评价分析。目前国内对于国外道路网规划标准的相关研究较少。权威学者借鉴国内外城市规划经验，总结出城市道路网可分为方格网、放射型、放射加环形、自由型等基本形式，在上述基本路网形式的基础上，还需要因地制宜地结合地形地貌、空间布局、历史文化等才能形成合理的路网结构；有学者比较分析了中国与美国、日本等发达国家的车道宽度标准，显示不同国家之间标准车道宽度值差异较大，因此采用车道数来衡量不同国家和地区之间的道路实际通行能力更加准确；还有学者对比分析了中国与马来西亚城市道路主要设计指标的差异，显示相关规范不够完善的国家更加注重综合性目标，而对具体设计指标要求更为灵活。另外，《联邦公路管理局道路功能分类导则》《道路通行能力手册》等美国系列标准影响了很多国家城市道路规划方法与标准的制定。上述研究中关于道路网规划的方式，主要是针对国内城市或园区规划建设，立足于国内完备的道路交通规划设计规范和大量的产业园区建设经验，对规划道路网的使用效果有足够的参照与预期，但对不同“规划文化”语境下国内经验标准的适应性和解释逻辑缺乏关注。此外，国内学者针对规划道路网合理性评价提出的非规范性方法，需要大量翔实的资料或历史数据，而在莱基自由区西南区块道路网规划设计阶段，外方并不具备提供相关资料或数据的现实条件，进行类似国内的道路网评价较为困难。再次，当前对国外经验标准的研究，主要是关注欧美、日本等发达国家或地区，基于相对丰富的研究资料进行系统性的比较分析，而对非洲、东南亚等地区的欠发达国家的研究较少或近乎空白。因此，在当前我国正在大力实施“走出去”战略与“一带一路”倡议，中国规划经验越来越多地走出国门的新时代背景下，本研究的意义主要有两个方面：第一，对中国规划经验的讨论从国内视角放大到境外视角，以实践项目中较有代表性的问题为切入点，基于国内和非洲地区典型案例的比较研究，从不同的“规划文化”语境来检视中国规划经验，为该领域的相关研究提供了更具体的思路。第二，通过介绍具有一定影响力的境外项目经验，展示针对外方提出的质疑，中方规划设计团队如何在现实条件约束下，采用有效的验证方法，达到了说服效果，取得了外方的信任，为今后国内规划设计单位在承担境外项目任务时，提供方法策略上的参考和补充。理性主义思想反映追求真理和认识真理的方法需要“合乎理性的思考和行动”，是现代城市规划理论发展与嬗变的重要基础，先后经历了工具理性、有限理性和交往理性的发展过程，对城市规划领域产生了深刻的影响。在工具理性视角下，城市被当作可被规划工具处理的单一、综合、整体的物质实体，城市规划被视为达成决策目标所必需的一种手段，并严格地与社会、经济及文化区分开来，理性规划强调定量研究，较依赖技术工具，分析性、评估性及操作性比较强。但是也存在过度追求工具理性，而忽略了道德、伦理、目的、价值等，导致滥用与自我膨胀，后来逐渐被参与式规划、合作型规划等思潮所替代。而有限理性则是相对工具理性而言，是针对工具理性思维下的城市规划单纯追求技术和程序的合理性而忽视伦理、目的、价值等，产生的对工具理性的局部修正。有限理性认为人受到现实条件（如对信息掌握不足、没有充分的时间收集并处理信息等）的约束，不可能具有完全、充分的理性。基于有限理性的规划思想重点考察在现实约束条件下的决策行为、规划操作，以及规划目标的实现等问题。目前我国城市规划编制的主流思想基础仍属于工具理性的范畴，例如通常以人口、用地规模预测作为编制城市规划的依据，以目标导向作为编制规划的基本方式。随着我国城乡规划理念的发展，有限理性得到越来越多的体现，例如《城乡规划法》（2008）、《城市规划编制办法》（2006）等法律法规对城市规划公共政策属性的强调。当前随着国内规划经验走出国门，面临一些完全不同语境的国家和社会，需要注重在现实约束条件下创新实现规划目标的思路与方法，帮助外方理解并接受中国规划标准，构建双方都能接受的“理想语境”，为有效的交流与沟通创造条件，从而达成规划共识。针对外方对莱基自由区西南区块道路网规划的质疑，本文基于有限理性的思想，采用以下具体的研究方法：（1）个案研究。受到类似案例选择范围和案例数量的限制，且外方专业知识背景有限，与晦涩难懂且需要过多人为因子限定的理论数据推理相比，通过选择典型个案类比实证的方法，更直观也更具有说服力；（2）图底分析。由于国内外对城市道路分级标准不一，国内案例普遍缺少街坊道路层级，为统一研究口径，仅针对城市级道路进行分析和比较，即对已建成个案的谷歌航拍图做道路网图底化处理，进行同比例的直观图形分析；（3）量化比较。为更有针对性地比较，将综合性案例拆分为工业区和居住区两大片区，分别对其道路网结构、道路网密度、道路宽度等要素进行量化数据比较。在前期对中国和非洲相类似案例进行广泛收集的基础上，重点选择了苏州工业园区、上海外高桥保税区、赞比亚卢萨卡赞中合作区（Lusaka Subzone）、南非约翰内斯堡米德兰地区（Midrand）、尼日利亚拉各斯奥科多（Okota）和阿贾哈（Ajah）地区（表1）。表1 案例简介
选择以上案例主要基于以下几点考虑：（1）已建成的实例。除卢萨卡赞中合作区外，其他个案都已全部或基本建成；（2）成功的典范。比如苏州工业园区和上海外高桥保税区是中国现阶段开发建设最为成功的开发区之一，其中，苏州工业园区是外方代表团参观过并给予高度赞赏的案例，具有较高的示范性，约翰内斯堡米德兰地区在南非也很有影响力；（3）项目的可比性。除拉各斯的案例外，另外四个案例是和莱基自由区西南区块类似的项目，即工业和居住混合的综合开发区。特别是上海外高桥保税区，作为中国第一个也是经济总量最大的保税区，其在产业结构上与莱基自由区西南区块有较好的可比性；（4）可作为本地参照。由于在拉各斯没有找到与莱基自由区西南区块类似的项目，所以在拉各斯奥科多地区选择了一个工业区，在拉各斯阿贾哈地区选择了一个业态相近的居住区，作为尼日利亚本土的典型代表；（5）中国规划在非洲的实践经验。卢萨卡赞中合作区虽未全部建成，但作为中国规划在非洲的早期实践项目，较好地指导了后续开发建设，获得了当地的高度好评。而且，所有选取的案例都不存在系统性的交通问题，从实际交通流量的监测情况来看，其道路网密度和道路宽度等基本能满足交通量的需求。在同比例下分析各案例的道路网图底关系，可以看出：（1）大部分个案工业区的道路网结构以方格网为主。其中，苏州工业园区、上海外高桥保税区和卢萨卡赞中合作区，方格路网结构完整度高，丁字路、三岔口等情况较少，明显是项目前期的整体规划和后期严格的规划实施共同作用下的结果。而拉各斯奥科多地区和约翰内斯堡米德兰地区虽然整体也是方格网结构，但内部异型交叉口较多，受实际局限和非规划控制下自发建设的痕迹较为明显。（2）与工业区相比，所有个案中生活区的道路网结构更为自由。大部分案例中的生活区都在整体方格路网格局的基础上，增加了局部道路线型的灵活性，通过环路或曲线来组织，相对活泼，有利于创造更为丰富的居住空间体验。例如苏州工业园区生活区的整体路网格局与工业区相呼应，但在滨水区，顺应岸线，采用较为灵活的曲线和环路形式，而约翰内斯堡米德兰地区的生活区路网则更为灵活（图3,图4）。
图3 莱基自由区西南区块控规与类比案例工业区路网结构比较
图4 莱基自由区西南区块控规与类比案例生活区路网结构比较
方格路网是比较成熟的工业区路网组织模式，因此，莱基自由区西南区块工业区采用了与苏州工业园区和上海外高桥保税区相似的方格路网；莱基自由区西南区块生活区水系丰富，规划在集中湖面区、北部滨海区等都结合水系进行了道路线型变化，因此生活区道路网设计也较为自由（图4）。不同产业类型、不同居住模式对应的人口密度差异较大，从而影响人均道路面积指标，比较案例的相关指标可以看出：（1）非洲案例的人均道路面积明显高于国内案例。其中，苏州工业园区、上海外高桥保税区人均道路面积在10~11㎡/人左右，卢萨卡赞中合作区、拉各斯奥科多和阿贾哈地区在13~18㎡/人左右，这主要是中国的城市居住人口密度较非洲地区高形成的差异，中国的城市住宅建筑形式以6层以下的多层或12层以上的高层为主，居住人口密度偏高，在15000~30000人/k㎡左右，而非洲城市的居住形式与欧美国家类似，除贫民区外，一般以低于3层的别墅或公寓为主，居住人口密度较低，在4000~9000人/k㎡左右；（2）不同产业类型案例的人均道路面积存在较明显差异。根据国内经验，重工业就业人口密度在3000人/k㎡左右，普通加工业约5000~6000人/k㎡，劳动密集工业约10000~15000人/k㎡。在比较案例中，卢萨卡赞中合作区、拉各斯奥科多地区以普通制造加工、石油化工、商贸物流产业为主，人均道路面积在15㎡/人左右；约翰内斯堡米德兰地区、苏州工业园区则是以高新技术、商业商贸产业为主，人均道路面积在10㎡/人左右（表2）。表2 人均道路面积比较
莱基自由区西南区块居住人口密度较低，产业类型以石油化工、产品物流和普通产品加工为主，就业人口密度相对较低，因此规划人均道路面积指标取值高于中国的苏州工业园区、上海外高桥保税区，与拉各斯奥科多、阿贾哈等地区相当。比较案例的道路网密度相关指标可以看出：（1）国内与非洲案例道路网密度无明显差异。上海外高桥保税区、卢萨卡赞中合作区、拉各斯奥科多地区和约翰内斯堡米德兰地区的道路网密度基本相当，均在5km/k㎡左右。（2）内部水系较多的案例道路网密度相对较低。苏州工业园区道路网密度较其他案例偏小，不到4km/k㎡，主要原因是受现状水系的影响，园区西北面有一片较大的水面，东、北和南三面都有河流为界，摊低了整体道路网密度。（3）所有案例生活区的道路网密度都要比同个案或地区中的工业区要高。其中，上海外高桥保税区、卢萨卡赞中合作区、拉各斯奥科多地区和约翰内斯堡米德兰地区的道路网密度在5~6km/k㎡左右。苏州工业园区由于现状水系的原因，相对较低，在4.5km/k㎡左右（表3）。表3 道路密度比较
莱基自由区西南区块道路网密度的取值，除遵循上述案例的共性特征，还综合考虑以下因素：（1）规划水系。莱基自由区西南区块的中心区围绕一片大型水面展开布局，其西面以南北向内河为界，并通过东西向河道进一步分隔地块；其北部也同样规划了丰富的水网。（2）项目业态。莱基自由区西南区块北部临海片区规划定位为高档旅游度假区（兼容居住），未来将是以较低密度为主的开发形式，与一般生活区相比，交通量较少，且为了避免交通对其环境产生影响，规划尽量采用最为简洁的路网形式；东南片区规划为石油化工基地，未来对地块尺度要求较大，道路网间距较大。因此，莱基自由区西南区块工业区规划道路网密度取值高于苏州工业园区，略低于所有个案的平均值，但剔除产业类型的差异影响因素则基本相当；生活区规划道路网密度取值差距较为明显，但主要是满足北部临海生活区的低密度开发形式，对园区整体道路交通网络影响较弱。由于各个国家的道路设计标准差异较大，比如中国的非机动车比例较高，在道路设计中需要较多考虑非机动车道。而在非洲等个案中，虽然道路红线很宽，但道路绿化等占比较高，导致车道数较少，实际通行能力并不高。因此，为了更合理地比较道路的实际通行能力，本文采用有效道路宽度（即双向机动车道条数）来做比较。比较案例的有效道路宽度相关指标。可以看出：（1）国内与非洲案例次干路的机动车道路数并无明显区别。除了拉各斯阿贾哈地区，所有个案次干路的机动车道路数都是双向4 车道，同一个案的生活区和工业区也并无明显差别。（2）主干路的机动车道数与其服务的区域总面积关联较大。其中，卢萨卡赞中合作区、拉各斯奥科多地区和约翰内斯堡米德兰地区等面积较小的个案，基本采用双向4车道的形式，而面积较大的苏州工业园区、上海外高桥保税区分别采用双向6车道和8车道（表4）。表4 道路双向机动车道数比较
莱基自由区西南区块的面积介于在苏州工业园区和上海外高桥保税区之间，因此规划主干道为双向6车道，并预留了远期根据交通需求扩建为双向8车道的可能性。次干路与其他案例一样，为双向4车道，并预留了远期根据交通需求扩建为双向6车道的可能性。莱基自由区西南区块道路网规划设计是依据中国规划设计标准，在参考中国、非洲大陆类似成功项目案例的基础上，结合开发公司的开发计划，并考虑拉各斯当地的一般做法，综合研究后规划设计的。在这个过程中，中方规划设计团队通过有限理性的检验和沟通方法，验证了规划道路网的合理性，取得了外方业主及第三方技术审查公司的认可，而且从目前道路网的建设和使用情况来看，也较好地满足了园区的发展需求。在国家“走出去”战略和“一带一路”倡议下，伴随国内资本输出而带来的境外规划设计业务会越来越多，在输出中国规划经验的同时，要重视中国和境外国家标准差异及结合问题，这在规划设计实施过程中始终无法回避，如果采用一事一议的方式，应在规划编制展开前以合约予以明确，以避免规划设计是中国标准，施工或地勘等是欧美标准，因标准不一而造成巨大损失，损害中国规划设计品牌声誉。同时，国内规划设计人员在编制境外规划过程中，还需要不断创新规划设计理念，考虑发展背景、价值取向、体制和文化差异的问题，从理性主义的角度出发，以技术方法的讨论来加强与外方的沟通，较单纯地讨论中国经验中的技术方法在当地的发展，为中国规划事业树立良好的国际形象。作者：石清，同济大学建筑与城市规划学院硕士，南昌市城市规划设计研究总院工程师。340071116@qq.com
王骏（通信作者），同济大学建筑与城市规划学院副教授，硕士生导师。wangjun-tongji@126.com
张照，上海同济城市规划设计研究院，主任规划师，注册规划师
封面图片为“尼日利亚莱基自贸区城市设计”，来自：http://www.lay-out.com.cn/projects-i_12384.htm#