今天看了《国际城市规划》杂志关于历史制度主义的专辑【2020.4期主题：历史制度主义的空间规划研究】，引发我许多思考。感觉几篇主题文章基本上介绍了历史制度主义的全貌，但关于这一“取向”，还有很多话可说【见本期第1页——“历史制度主义既非一种特别的理论，也非一种具体的方法，最为恰当的理解是一种研究政治的取向”】。
《国际城市规划》2020年第4期
主题：历史制度主义的空间规划研究
特邀编辑：罗震东
我以为，这几篇文章主要关注路径依赖和关键节点这些明星概念，但还可以作一些补充，主要包括：制度确实有延续性，有路径依赖，但是制度也发生变化。发生变化的情况不一定非得有关键节点，也可能是渐进式的变迁，这在几篇文章中也有所论述。历史制度主义首先强调的是制度的重要性，这是相对于强调个体的理性和主观能动性而言的。制度一方面束缚个体，另一方面也成就个体。要想理解许多社会现实，首先就要理解制度作为结构与个体的互动过程。比如，任何制度的创制和改革都是一些个人（和组织）在推动，那么这些个人（和组织）出于怎样的观念和动机去推动呢？反过来，一种有力的制度，必然让一些人不能做一些事，即便他们抱有一些观念和动机想去做这些事。是什么原因让这样的制度有力起来？这一定不是制度本身，因为制度本身只是一些记录下来的文字（甚至是没有成文的语言）；这原因，一定是人、组织、观念、技术手段和其他制度的组合。另外一方面，任何制度都不是独立存在的，除了理解结构与个体的互动，还要了解制度之间的相互作用关系。这样，先后顺序就很重要。以我的研究为例，1998年《土地管理法》禁止集体土地入市在先，2001年试行土地储备制度在后。这两者不是简单的先后顺序，而是有内在的因果联系。如果不禁止集体土地入市，政府搞收储就难度大而收益小；而一旦禁止集体土地入市了，如果政府不搞收储，土地的供给就断掉了。所以，前者是后者的充分必要条件。紧接着，如果政府搞土地收储，就必须举债，因为只有卖了地，才有土地收入，而不举债“囤地”，就无地可卖。因此，土地收储又是政府举债的充分条件。实际上，历史的演进可能没有那么多波澜壮阔的关键节点，亦不是循规蹈矩的路径依赖，而是环环相扣的渐进过程。运用历史制度主义的观点探讨中国的规划，我以为很重要的一个应用方式就是去追踪历史发展的过程和个中的因果逻辑，这里面的“因”和“果”，有的是制度和制度，有的则是作为结构的制度和作为主观能动性的个体。第三，关于历史制度主义这个“取向”怎么应用到规划史和规划理论的研究中来，我觉得还缺少一个对研究方法的讨论。在我看来，因为先后顺序的重要性和我们对因果关系的孜孜以求，“过程追踪”（process tracing）这一研究方法就很合用。过程追踪是探究跨越长时间维度的因果关系的研究方法。现在我们都讲要探讨“因果机制”——A怎么就导致B了？为什么没有A，就不会有B？社会科学要解决的问题，许多是有复杂的过程机制的，不像自然科学的因果机制那么直接。我们要探讨的原因A与结果B之间可能有若干复杂的中间机制，非得说明它，否则很难让人信服这个因果关系的断言。过程追踪这种方法就能帮助我们探讨因果机制。比如我们要探讨“是不是分税制导致了土地财政”这样一个问题。分税制改革发生于1994年，土地财政直到今天仍然存在，因果之间的时间跨度有二十多年之久。而且，这两个概念本身也都很复杂，都可以理解为是制度现象——即因为一些制度所出现的现象。许多人认为“分税制导致地方政府收入减少，为了增加收入，地方开始卖地，卖地产生收入，形成土地财政”，到这里，答案找到，任务完成。其实，这个推理本身就是一个过程追踪，它指出了中间机制——“地方政府收入减少”“为了增加收入，地方开始卖地”，但是，这个过程追踪还是忽略了大量的中间机制，因而结论也是错误的。如果仔细去追踪它的过程就会发现，首先，分税制开始后，地方税收并没有减少，因为中央政府只是账面上增加了收入，增加的收入绝大多数都返还给地方。第二，1994－2000年之间，虽然集体土地可以入市，但因为土地的协议出让，其实地方政府通过卖地赚不到什么钱。即便因为分税制而缺钱，也很难通过卖地补上。第三，1998年《土地管理法》实施之后，地方政府逐渐垄断土地供应，土地收入才开始增加。但是，如果地方找不到融资渠道借钱储备土地，政府还是无地可卖。第四，2003年以后土地收益与地方政府融资捆绑，这才让地方政府打开了融资渠道。而直到2008金融危机之后，这个渠道才大大敞开。随着土地储备的增加，地方政府土地收入才快速增加。通过这样一个过程的梳理就会发现，即便分税制是土地财政出现的一个必要条件（即创造了地方财政的相对独立性），它也远不是更重要的土地财政产生的原因。1998年《土地管理法》的出台、土地收益和地方政府融资捆绑、2008年金融危机后的银根放松等原因可能更加重要。但是，这些原因的出现一定是按照这个顺序出现才能形成现在土地财政的状况。假如先有银根放松，后有地方政府垄断土地供应，那么大量借钱搞房地产的可能就不是地方政府，而是城郊的农民集体，也就不会有土地财政了。讲到这里，可能读者会以为所谓过程追踪，就是把历史的细节尽可能都梳理出来。这在运用这种方法开展研究的初始阶段可能确实如此，但这不是过程追踪的全部。过程追踪与“把历史梳理一遍”的区别在于，前者的目的是建立和验证理论。比如我的研究要探讨土地财政的本质的问题。通过梳理历史的细节，我得出假设，认为土地财政的本质是“地价增值归公”，即政府融资投资于土地开发和基础设施建设，造成地价上涨，并通过出让土地使用权回收资金，覆盖土地和基础设施投融资成本的过程。要知道，这样去定义的土地财政，是一个很复杂的制度现象，构成它的各个制度要素不是同时出现的，并且各个要素也都在不断地变化中。如果要证明土地财政是这样的一个制度现象，至少应该拿出证据证明：（1）这些制度现象确实存在，即政府确实举债在搞土地开发和基础设施建设，确实政府出让的土地的价格因为基础设施的提供而上涨，且政府确实用土地收入来偿还债务。
（2）尽管各个制度要素的具体形式在不断变化（且在各个城市的表现形式也不同），其资金流动都可以被抽象为上述的描述。
（3）不仅客观地存在这些制度现象，而且这套制度的建立者主观上也有着这样的设想。
（4）针对土地财政的“财政收益最大化”和“造成政府债务增加”两个竞争性理论，要找到证据，证明一方面“财政收益最大化”并非土地财政实践的核心诉求，另一方面土地收入是解决政府债务的关键要素，而造成政府债务无序扩大的，是一些其他原因。
根据这样的一个“购物单”去组织史料，留下对论证有帮助的证据，去除掉无关紧要的细节，并针对具有争议性的证据进行深入分析，才是过程追踪的全部。最后，谈一谈我的土地财政研究与规划史、规划理论研究的关系。土地财政研究乍一看跟规划不沾边。研究土地财政现象的来龙去脉，充其量是算是城市发展政策史研究。但是，规划史研究也不应停留在“哪一年有个什么规划，它是什么样的，后来实施没实施”的历史描述，而是应当积极地去回答“为什么有的规划实施了，而有的没实施”这一规划研究的核心问题。我们规划学科是应用型学科，做一切研究的终极目的除了“增进人类的知识”以外，还要促进城市治理的改善，编更好的规划，并实施它。土地财政是城市发展的制度现象之一，是规划从蓝图到现实的过程，是规划实施的一部分。实际上，“规划实施”的概念几乎可以指代任何城市治理实践，这个概念本身是规划人对现实的一种建构。一个规划能否实施，实施到什么程度，一方面取决于规划本身编得好不好，另一方面取决于实施本身。许多规划之所以不能实施，“没钱”是关键原因。现在政府融资变得容易了，“没钱”本身不是问题，问题在于如何平衡资金——借了钱，还得上还不上？如果不行，有可能是规划没编好，也可能是实施没组织好——城市治理的组织和制度问题。搞清楚土地财政这一制度现象，可以增进对规划的两方面认识：一是就规划的编制而言，所有不能平衡资金的规划都是实施不了的规划。规划领域老生常谈的一个问题是“规划要有多大弹性”，“调规”的原则在哪里。为了实施规划，如果不能平衡资金，该调恐怕就得调。另一方面是关于实施的组织和制度，同样这些人、财、物，为什么有的城市政府很有效率地干成了事儿，有的却没有？这里涉及的就不仅是空间的安排了，还有人、财、物的安排。土地财政过程中，不仅有空间规划的作用，还有土地储备计划、五年规划，甚至地方党委政府出台的改革方案、行动计划等。谁说做规划史和规划理论就不能研究空间规划以外的公共部门规划呢？舍我其谁！如果做规划史和规划理论不研究这些“非空间”规划，谁要去研究呢？更深入一些地去探究规划实施的问题则又会发现，“没钱”这个原因还是肤浅了，根本上是观念和认识。约翰·弗里德曼就说，规划就是认识和行动之连接。我们总说，一个地方规划得好不好，规划实施得好不好，要看主政领导的认识水平高不高。这话没错。但是，主政领导并不是生活在真空中，他也在与当地干部群众的交流中形成自己的认识。许多时候，影响实践的认识不一定被持有这一认识的人本身所意识到，而是一种大家“想当然”的认识。只有把这一本地的认识与其他地方对比，与历史先后的情况对比，才能理解这种认识的力量（或破坏力）之强大。探究认识与行动之间的关系，指出实践者想当然的观念的可贵（或可怕）之处，这应当是规划史和规划理论研究最迷人的地方。用历史制度主义的取向，用过程追踪的方法，做土地财政研究，恰恰可以洞窥个中认识和实践的关系。
作者：徐南南，加拿大不列颠哥伦比亚大学城市规划专业博士研究生，《国际城市规划》加拿大站联络员
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编辑、排版 | 张祎娴