期刊精粹 | 国际视野下的可持续雨洪管理政策研究——基于美国、英国和中国的比较【抢先版】

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对雨洪资源进行有效管理与合理利用是缓解快速城市化产生的负面影响，实现人与自然和谐可持续发展的重要举措。欧美等发达国家在政策法规、管理机制、经济激励和公众参与方面进行的系统性探索，对我国构建可持续雨洪管理政策体系具有重要启示。

纵观历史长河，人类对待雨洪价值观念不断发生着改变（图1）。19世纪初，由于人口迅速扩张以及工业化、城市化的发展，美国和英国提出采用高蓄滞管道系统作为社会排水和水处理的解决方案；到了1980年代中期，美国开始推行最佳管理措施（BMPs）和国家污染物排放削减体系（NPDES）计划，重心转向水质问题的改善；发展至21世纪初，逐渐形成了效仿自然排水方式的城市雨水管理体系，雨洪管理迈入了快速发展时期。 

图1  不同时期雨洪管理价值模型示意图

资料来源：根据参考文献[1]整理绘制

在雨洪政策法规上，自1970年代以来，美、英颁布了大量的国家和地方性法规，为其雨洪管理提供有力支撑。美国通过了以《清洁水法》为核心的一系列法律法规来管控雨水，对洪水风险评估、施工规范、基础设施等提出不同要求，建立起了系统的目标体系、分类分级的监管制度和综合的全过程管控机制。与先发国家相较，我国目前缺少上位的雨洪管理法规，现有法规也缺乏明确的雨水污染类型的定义，强制性和约束力不足，亟须加强法治化体系保障力度。

在雨洪管理机制上，雨洪管理多龙治水、部门分割与流域管理机构职能弱化、职责交叉、事权与财权不尽一致等体制弊端在我国日益凸显。根据《清洁水法》，美国的水资源管理采用“直线型管理模式”，并在联邦、州、地方三个层级都设置了管理机构，在联邦政府的统领下，各部门职司明确，避免重复管理而导致的效率低下。英国则实行按流域分区管理，并于1989年起实行水务私有化，其政府和监管机构制定了明确和互补的角色（图2），实现了水管理和水产业的职能分离，开创了现代流域管理的新类型。

图2  英国水与环境监管模式

资料来源：参考文献[2]

其次，先发国家大都通过雨水费制度、公私合作、增款、补贴等经济措施促进雨洪管理资金的良性发展。俄勒冈州波特兰市的“清洁河流奖励”计划提出，如果雨水在私人地产层面进行管理而不是流入排水系统，城市将为家庭提供100%的雨水公用事业费；该市还实施了屋顶雨落管断接计划，每个合格的落水管最多可获得53美元的补偿。英国环保署专门设立水环境基金，力图改善格拉泽特河（River Glazert）和泰恩河（River Tyne）集水区的水环境（图3,图4）。我国目前采用PPP模式来吸引社会资本参与建设，一定程度上缓解了政府的财政负担，未来应考虑根据不同土地权属和责任主体，结合经济奖惩机制，制定差异化的雨水收费制度。

图3  格拉泽特河

资料来源：苏格兰环保署官网（https://www.sepa.org.uk/environment/water/water-environment-fund/）

图4  泰恩河

资料来源：同图3

国际经验表明，将公众动态参与纳入雨洪管理的全过程，可能是长远看来更具成本效益的最佳方法。美、英两国通过建立法治化的公众参与保障机制和动态的全过程参与体系，在雨水设施项目设计、实施、落实的各个阶段明确了公众参与内容和形式，极大地调动了公众的参与积极性。就我国而言，海绵试点城市的领导小组办公室一般下设宣传组向公众普及关于海绵城市建设的知识，但就目前看来，参与层次较浅、形式路径单一、保障机制缺乏，使得公众参与度与发达国家差距较大。

可持续的雨洪管理体系是一个复杂的巨系统，受到自然生态、社会治理和工程技术等方面的综合影响（图5）。他山之石，可以攻玉。在结合国际先进经验的基础上，我国应以理念变革为先导，体制机制创新为动力，以公众参与为支撑，扎实推进全域海绵体系建设，构建科学的城市雨洪治理模式和良性的水循环系统。 

图5  可持续雨洪管理体系内涵框架图

资料来源：作者绘制

参考文献

[1] CHARLESWORTH S M. A review of the adaptation and mitigation of global climate change using sustainable drainage in cities[J]. Journal of water and climate change, 2010, 1(3): 165-180.

[2] CHUBB C, GRIFFITHS M, SPOONER S. Regulation for water quality: how to safeguard the water environment[M]. Marlow: Foundation for Water Research, 2014: 55-88.

作者：魏依柯（通信作者），浙江工业大学设计与建筑学院，硕士研究生

陈前虎，博士，浙江工业大学设计与建筑学院院长，教授

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编辑、排版 | 张祎娴

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