2020年，新冠肺炎病毒席卷全球，给人类健康带来极大威胁，也给各国经济和社会发展造成极大挑战。面对这些问题，世界卫生组织与联合国人居署合作发布了工具书《在城市和区域规划中整合健康：资料手册》（Integrating health in urban and territorial planning: A sourcebook），期望唤起人们在规划全过程中对健康的关注。本文对《手册》加以梳理、摘译和述评，以期树立起“将人民健康置于规划之核心”的观念。在过去的2020年，人类健康经受了极大挑战，蒙受了极大损失，也被置于前所未有的高度。世界卫生组织（WHO）是全球最大的政府间卫生组织，归属联合国，其职责之一在于“促进流行病的防治”。2020年世卫组织的工作状态，正如在其主页上所列，“正在每周7天每天24小时全天候工作，分析数据，提供建议，与合作伙伴协调，帮助各国加以预备，增加供应和管理专家网络。”[1]除了应对新冠疫情的当务之急，世卫组织还与联合国人居署合作，于2020年共同发布了工具书《在城市和区域规划中整合健康：资料手册》（Integrating health in urban and territorial planning: A sourcebook，下称《手册》，图1）[2]，以期为全球各国、各地区提供指南，从国土和城市规划工作着手，全方位提升人民健康。该手册的主旨在于：将城市和国土规划，尤其是将国家和城市地区尺度上的规划部署为保护人民健康和支持人民福祉的堡垒。
图1 《在城市和区域规划中整合健康：资料手册》封面
即便起点不同、背景各异，但安全、健康、可持续的人居环境是城乡规划工作者共同的追求。即便这本工具书并不能提供面面俱到、放之四海而皆准的准则，但它应当成为促成城乡规划理念和实践转变的契机。本文对《手册》加以梳理、摘译和述评【浅蓝色高亮的为摘译部分】，结合当前城乡规划实践，就如何把人民健康置于规划之核心这一崭新而迫切的问题提出若干理解。韧性（resilience）：某一系统或者地方及其居民抵挡、吸收、适应某种危险，并及时有效地从其影响中恢复的能力。脆弱性（vulnerability）：对某一地方及其居民防范、承受或对某种危险做出响应的能力造成削弱的情况。城市和国土规划（UTP: urban and territorial planning）：城市和国土规划可被定义为决策的过程，目的在于通过编制空间愿景、战略和计划，并运用一系列政策原则、工具、制度和参与机制以及监管程序，达成经济、社会、文化和环境目标。2020年，疫情来势凶猛捉摸不定，气候变化带来的不确定性不减，人居环境的脆弱性广泛暴露，提升韧性的需求高涨，保护人民的安全与健康成为一切工作的重中之重。从何处着手消除脆弱性和提升韧性？城市和国土规划堪称极佳切入点。城市和国土规划，尤其是在国家和城市地区尺度上的规划，有待被部署为消除脆弱性、提升韧性、保护人民健康和支持人民福祉的堡垒。《手册》正是致力于把在宜居星球上建设宜居城市最为重要的两个因素合而为一：（1）为“城市和国土规划”这一人类住区开发过程中的重要环节提供指引；（2）对于人民健康、福祉和健康公平的关注——从地方层面到全球层面，从人类健康到星球健康。1.1 城市和国土规划的复杂过程中应时时把“人民健康”铭记于心没有任何单独的机构或者联盟可以独自行动完全决定城市和国土规划的结果。城市治理、开发和管理都在发挥作用。诸多行动者和决策者皆对人居环境和人群健康产生影响。同样，也有众多社区组织，它们代表着深受人居环境影响的居民利益。上述组织和个人都是《手册》的目标使用者，《手册》旨在促成上述个人和组织在城市和国土规划的复杂过程之中，时时把“人民健康”铭记于心。由此带来的益处多多，比如：减少疾病救治开支；鼓励公共卫生部门参与规划，让城市转型更为公正合理；让公共卫生专业人士发声且得到充分尊重，从而获得更多支持和资源，以助应对气候变化和达成可持续发展目标。无论是建筑师、房地产开发商或城市规划师、景观设计师、市长、工程师、研究人员，抑或公共卫生专业人士、医生、护士、社区卫生工作者或本地社区活动者，《手册》都能为他们提供启发，同时提供有关如何开展行动的实用信息。人类住区尺度不同，资源关系各异，且变化持续不断，仅依赖城市规划和设计应对疾病激增的负担、健康不平等的问题以及因城市化带来的健康风险和挑战并非易事。然而，通过对人居选址、空间模式和建成环境中若干特征和便利设施的本地设计施加影响，从而达成造福人类健康、消除健康不公平之目的，是完全可能的。无论是高收入国家，还是中低收入国家，都存在健康不平等和资源使用的不可持续现象。尽管原因多样，但是在寻找解决方案时，都务必把人民健康纳入城市和国土规划之中。1.2 把健康考虑纳入不同层次城市和国土规划之中，可防患于未然，所谓“治未病”就传染病而言，呼吸系统疾病和感染多是由家庭和环境空气污染造成，可经由住房改善和洗手习惯防范；腹泻与水质、环境卫生和农业实践相关；登革热则可通过管理房屋周围的水体、清除积水以及合理管理废弃物防范。就非传染病而言，癌症与室内和环境空气污染、二手烟、紫外线辐射以及化学物相关，如果环境可支持体育锻炼，则可降低某些癌症风险；II型糖尿病可通过提供体育运动场地和设施，以及增加健康食物的供给而加以防控；溺水则与水体和供水点附近社区和职业安全性相关。工作场所久坐、出行方式、交通基础设施和土地使用方式等因素都可能导致居民缺乏运动，而安全适宜的公园和开放空间的可用性和可达性则能纠正这一问题。就意外伤害而言，道路设计、土地利用规划、新开发区中的机动交通密集化等都与之相关，而步行、骑行和公共交通优先则能有效防范。因此，《手册》明确指出：对于改善人民健康和提升健康公平性而言，城市和国土规划具有重要的结构性意义。通过城市和国土规划解决健康问题，需要基于地方的响应。无论空间尺度如何，无论面临的问题是简单还是复杂，解决方案都需要来自并立足于“地方”。地方之根本在于人民，也包含当地的资源和所有其他方面，以及空间的物质构成要素。因此，无法提供放之四海皆准的万全之策。所以《手册》阐明：具体的行动方案，必须基于地方实际确定。尽管无法提供普适性的解决方案，但仍存在以下重要原则，有助于通过城市和国土规划达成健康、福祉和健康公平的良好结果。（1）塑造具有充分紧凑性和连通性的地方：营造具有经济和社会活力的本地社区，具有方便可达的便利设施，通过改变所有人的出行方式提供日常体育锻炼的机会。（2）营建更具社会包容性的城市环境：让人民参与到场所营造之中，满足不同年龄人群和不同环境之下的多种需求，促进公共空间中人与人的非正式互动。（3）设计对资源要求不高但更具韧性的人类住区：使用基于自然的解决方案、创新技术以及生产、消费和处置的良好实践，以促进人民健康，保护环境并提升应对气候变化和自然灾害的韧性。人们总是说，城市和国土规划有助于促成人民健康和平等，殊不知健康对于规划而言，既是结果，又是极具价值的输入因素。例如，人口健康这一主题，可作为以人民为中心的规划的催化剂和推动力。如果公共卫生专家尽早参与规划过程，提供最新的本地健康和公平相关数据，就可能帮助做出有据可依的设计解决方案。亦需加强社区参与，当地社区可提供其生活环境的经验和使用相关知识。看似与自然环境隔离的城市住区并非孤立存在，所有城市居民的健康状况都取决于本地和全球自然过程的综合体。空间规划影响着人们能够选择的生活方式，也影响着他们选择健康行为的能力，而空间规划则受控于国家空间政策。因此，国家层面上的规划，可支持制定抗击传染病和非传染性疾病的国家计划，并着眼于主要公共健康问题，比如儿童肥胖症或老年人的社会隔离。关乎健康的大规模生态系统资源，以及诸如铁路、机场、海岸线、水坝等基础设施的协调、评价和监控，也需要国家乃至多国政府层面的合作。地方政府管理一个市辖区、城市或地区，需要在广泛的环境、社会和经济领域中协调政策。公共卫生和规划的共同努力，可以更好地支持“人”与“地方”之间的重要联系。就人类住居规划和开发而言，本地政府是推动规划变革的重要力量。地方政府控制着国家政策与本地区域实际融合的尺度。本地政府拥有自己的规划和公共卫生人员，因此完全能够加强城乡联系并打破多部门屏障。在大多数情况下，民间社会行动者与其所审视的日常环境和地方有着最为密切的互动。因此，他们可提供重要支持，帮助地方政府识别出需求和优先事项，增强公众意识，确保城市和国土规划长期目标的连续性，并强化社区在以下两方面的参与，一是在产品、服务的本地采购方面，二是在提供关于过程和地方的本地知识方面。一方面，公共卫生专业人士对于制订良好的城市和国土规划而言极为重要，当务之急是把他们纳入其中，使其成为重要的行动者和决策者。传统的规划，包括不同专项成果，比如经济发展或交通规划，都着眼于人民福祉。然而，当不同专业各自为政、条块分割，则以上目标会被扭曲甚至完全遗忘。有了公共卫生专家的参与，可开发出“聚焦于成果的”监控过程，确保这些复杂的政策领域都处于正轨。另一方面，城市和国土规划人员的工作对于人民健康产生决定性影响，需要把他们视为广义的公共卫生工作团体的一部分。规划和公共卫生两个专业技能互补，都致力于以设计为驱动解决问题，它们具有相同的起源（早期的市政卫生和空气质量工作）、共同的价值观（比如以全人群为重点）和近似的工作方法（评价趋势和长期结果）。两个专业皆采用综合的整体化工作方法。此外，作为一项可影响建成环境中居民健康的活动，城市和国土规划超出了所列空间、城市或村镇规划师的工作职责。建筑师、城市规划师、城市设计师、景观设计师、环境专家、工程师和交通规划师以及社区发展专家都应投身其中。无论哪种学科，将健康置于建成环境规划的中心，必能为当地人民带来更高质量的结果。对所有城市来讲，最宝贵的财富就是其人民的健康。人民的健康对于促进良好的生计、建设富有生产力的劳动力队伍、创建韧性与活力社区、促进流动性、提升社会互动以及保护弱势人群而言至关重要。国际卫生学界也已日渐关注对健康问题追本溯源。在地方层面，碎片化的人居模式、失控的城市化进程、生产与消费方式的不可持续性、不安全的食物系统以及城市空气质量欠佳，都对城市居民的福祉带来影响。诸如气候变化、生态系统与生物多样性的丧失等全球现象，也为健康带来风险和挑战。如我们所知，城市政策影响着人们呼吸的空气，人们的生活、工作和休闲空间的品质，人们饮用的水，人们所行走的道路，以及人们对于健康、营养食物和医疗、服务的可获得性，然而今时今日，遍布全球的城市及其周边地区的居民健康，都受到日趋退化的建成环境和自然环境的威胁。原因在于使用导致污染的燃料和技术，垃圾和废水处理的缺失或不充分，以及差强人意的建筑设计。如果继续溯源，就会发现大多数问题都可归咎于不可持续的部门分割和各自为政的政策流程（UN-Habitat, 2017）。这些紧迫的挑战，恰可揭示规划对人民健康施加影响的程度。城市和国土规划影响着人们如何使用和获得资源、如何利用土地，影响着城市的形态和城市空间设计，影响着生物多样性和自然，还影响着交通的投资。规划决定了城市开发的性质和形态，决定了城乡不同的维度和尺度，凡此种种，都对人民的健康水平和健康公平产生决定性影响。除了众多贫困地区传染病流行之外，城市化还推动了非传染性疾病的流行，反过来又会削弱城市的韧性和可持续性。城市居民的消费、生活和工作方式都可能导致城市中非传染性疾病患病率的增加。每年非传染性疾病已占全球死因的近70%，快速且缺乏科学规划的城市化正是主要因素。无论对于人民而言，还是对于医疗费用来讲，这都是沉重的负担。若干风险因素可加以防范，比如缺乏运动、不健康饮食、酗酒吸烟等，长期都被视为个人层面的健康风险，常被纳入公共卫生政策的考量。然而，在人群水平上，对于可预防的非传染性疾病以及人们熟知的传染病而言，诸多风险因素都隐藏于日常生活之中，诸如交通不便，公共空间品质低下甚或缺乏，建成区未考虑人们步行到达当地便利设施的需求，以及由于城市规划不利而导致的严重的空气污染。凡此种种，都影响着人们选择健康生活方式的能力，也正是规划提升人民健康的切入点。（待续）参考文献
[1] 相欣奕. 从突发卫生事件到全球大流行病，世卫组织是“吹哨人”吗？[EB/OL]. 澎湃新闻. (2020-03-13)[2021-01-05]. https://m.thepaper.cn/newsDetail_forward_6490489?ivk_sa=1023197a.[2] Integrating health in urban and territorial planning: a sourcebook[EB/OL]. UN-Habitat and WHO. 2020. [2021-01-05]. https://unhabitat.org/integrating-health-in-urban-and-territorial-planning-a-sourcebook-for-urban-leaders-health-and.[3] Health Impact Project[EB/OL]. The PEW charitable trust. [2021-01-05]. https://www.pewtrusts.org/en/projects/health-impact-project.[4] City health dashboard[EB/OL]. [2021-01-05]. https://www.cityhealthdashboard.com/.[5] 相欣奕. 为了健康的街道和健康的人民，伦敦提出“步行行动计划”[EB/OL]. 澎湃新闻. (2018-09-10)[2021-01-05]. https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_2418778.[6] 相欣奕, 编译. 100城市方案②｜交通：从超级街区到免费公交[EB/OL]. 澎湃新闻. (2017-07-28)[2021-01-05]. https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_1744411.[7] 相欣奕, 编译. 100城市方案④｜社会公平：从公共住房到共享汽车[EB/OL]. 澎湃新闻. (2017-08-04)[2021-01-05]. https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_1751092.[8] 相欣奕, 编译. 100城市方案⑧｜适应性行动：从改造操场到恢复山林[EB/OL]. 澎湃新闻. (2017-08-18)[2021-01-05]. https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_1765908.[9] 相欣奕. 食物共享①｜墨尔本：从3000英亩垦荒到就近采摘水果[EB/OL]. 澎湃新闻. (2019-06-10)[2021-01-05]. https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_3620336.
作者：相欣奕，博士，西南大学地理科学学院讲师，国家注册城乡规划师殷湖北，博士，长寿经济技术开发区管委会（重庆），国家注册城乡规划师张美华，博士，西南大学地理科学学院副教授
说明：本文为“北京大学首都发展新年论坛（2021）”参会论文。论坛于2021年1月9日在北京大学召开，主办机构为北京大学首都发展研究院及中国区域科学协会，2021年论坛主题为“新发展格局下‘十四五’首都与京津冀协同发展”。本文在“国际城市规划”公众号的发布已获得会议主办方授权。
城市绿地与居民健康关系研究进展
编辑、排版 | 张祎娴
——to be continued——
本文为本订阅号原创
欢迎在朋友圈转发，转载将自动受到“原创”保护