期刊精粹 | 国土空间规划立法的法体模式及其选择标准【抢先版】

【编者按】为了更好地推广学者的研究成果，我们将不定期地推送一些尚未见刊的稿件的精华观点，以飨读者。本文为本刊已录用文章《国土空间规划立法的法体模式及其选择标准》的精华版，作品的发布已取得作者授权。欢迎读者指正、讨论。在此感谢在百忙中抽出时间撰写精华版的作者，你们的努力让学术论文的阅读体验变得更好。

在回答“立一部怎样的国土空间规划法”这个问题上，当前对于其法体模式的标准选择问题研究尚余有空白。所谓法体模式，是指某一特定的法律制度体系所呈现出的逻辑延展、体系结构与样式外观，在内部可以表现为这一法律制度体系的框架布局和逻辑体系，在外部可以表现为这部法律或其中章节的名称以及其与相关其他立法的效力关系。根据不同法律在其立法体系内的地位和调整对象范围不同，主要的法体模式可分为“单行法模式”“基本法模式”和“法典模式”。单行法模式是指不统一适用于各领域的法律、法规，只对某一特定领域（如国土空间规划）中的特定事项（如土地规划）做出具体规定。基本法模式是指在某个领域的立法体系当中处于基本地位，以相对抽象和一般的原则性表达，为其他相关联的立法提供总纲或总则式指引的法体模式。法典模式是指按照一定的逻辑结构、章节体系将某一领域的所有相关法律制度汇结成典，以使得该法体模式下的制度体系足以容纳所有的单行法律内容的法律制度表现形式。法体模式在得以确定并完成立法以后，并不意味着就停驻不变，而是要结合社会经济发展和规划实施实践情况适时进行改变与进阶，即实现从低阶的单行法模式向法典化模式的进化。

纵观世界规划立法的演进，人类对于规划概念的价值判断、适用范围不断发生着变化（图1）。20世纪初，顺应工业革命时代潮流，随着生产力和生产水平不断提高，城市人口与住房矛盾与日俱增，英国、荷兰等西方国家以城市规划改革为重心，出台了对应的“城市规划”单行法；20世纪中叶，德国、荷兰等国家开始推行“空间规划”立法基本法，规划的思路从单维角度向多维角度转变；21世纪初，环境与空间规划的融合成为规划发展的最新目标，荷兰对于“环境与空间规划”法典立法的探索对推进规划立法发展进入新时代具有重要意义。 

图1  图境外国土空间规划立法法体模式的进化

经过比较研究，可以发现法体模式的选择并不是一个经过预设就可以直接启动的立法命令，而是与一国当时城乡建设和土地规划发展程度相适应，并随着社会经济发展而不断改进和进化的过程。整合对各国的论证，可总结出对国土空间规划法体模式的选择应基于以下标准。

• 第一，可持续发展是否已经成为“多规”各法共同的价值追求。各国在进行规划之初，正是经济迅猛发展的时期，并没有注意到环境的保护。
• 第二，原有国土空间规划立法的法体模式是否已无法满足行政体制建设、社会经济、人民生活的需求。进入基本法阶段前，各国普遍面临着空间规划立法体系散乱、政府部门权责不清，规划内容重叠并行等问题。因此各国纷纷开始进行空间规划法的升级，也就是开始进行基本法的立法工作。

• 第三，“国土空间规划法”与其他专项规划法是否能够顺畅衔接。由于国土空间规划立法涉及内容广，因此涉及的部门多，而大部分规划法与国土空间规划法具有相同的法律位阶，因而协调的难度很大。为此，规划事权清晰是国土空间规划法体选择必须考量的关键因素（图2）。 

图2  境外国土空间规划立法的法体模式选择经验

我国《民法典》的出台令众多行政部门看到了“法典”的“春天”，一时间“法典”之风吹遍各个部门法角落，那么“万法皆可成典吗”？本文以成功颁布但屡经波澜的《民法典》和备受关注的“环境法典”编纂过程为对象进行了研究（图3）。从《民法典》的成功经验可知，首先，若没有70年大量民事单行法和《民法总则》这一基本法作为《民法典》的立法基础，民法的法典化很难实现。其次，没有综合体系化的部门法难以进行法典化的尝试。最后，是否能够合理配置法律条文分布，以实现原则与规则、宏观与微观、抽象与具体的规范组合是最终实现法典取得实质性建构的关键。从“环境法适度法典化”的共识形成过程可以得出，法体模式选择应考量如下因素：一是该立法活动所保护的利益是否能够突破部门利益（大环保行政体系的建立）的藩篱；二是各基础性立法（污染防治、生态保护、资源开发利用）间的“制度强度”是否均衡。

图3  我国其他部门法立法的法体模式选择经验

最终，本文在整合国内外立法直观经验的基础上，抽象出了逻辑连贯的我国国土空间规划立法的法体模式的选择标准体系（图4）。一方面，基于国土空间规划立法的内部视野，首先从利益视角明确了从单行法进阶基本法的判断标准，其次从立法基础视角明确了从基本法进阶法典的判断标准；另一方面，基于国土空间规划立法的外部视野，明确了国土空间规划立法与其他规划立法进行协调时，应根据不同的协调结果去选择相应的法体模式。唯有满足内部标准且外部条件符合时，才能作出实现法体模式的正确选择和适时进阶，并制定出逻辑自洽、结构合理、实施顺畅的国土空间规划法律制度。 

图4  我国国土空间规划立法的法体模式选择标准

注：文中未标注来源的图片均为作者绘制。

作者：田亦尧，法学博士，天津大学法学院，院聘副教授，硕士生导师。[e-mail]

王爱毅，天津大学法学院，硕士研究生。[e-mail]

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编辑、排版 | 张祎娴

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