老话题，新挑战！
演讲嘉宾：范嗣斌，中国城市规划设计研究院城市更新研究所副所长
为什么说“老话题新挑战”呢？实际上，我国老旧小区的改造工作早在八九十年代的上海、八十年代的北京等地就开展了，所以称之为“老话题”。但今天面临的形势不一样，发展阶段不一样，遇到的瓶颈和问题也逐渐凸显出来。所以今天我的话题将结合新旧形势变化而展开，重点分享中规院近两年在推进中国城镇老旧小区改造工作中的一些调研和思考。首先，老旧小区如何界定？通常认为是不拆的房子，与原来的棚户区改造不同，基本上是用微更新的方式来做。当然，老旧小区在中国有些普遍的特征，包括它的人口、区位、物质空间以及社会治理等方面。1.1.1 调研安排——多部门协同调研
说起老旧小区改造，2016、2017年时，三部委就提了老旧小区改造工作；到2019年参加的部门扩展到发改委、政策性银行、国税总局、国资委等，这就说明老旧小区改造不是简单的物质空间问题，而是需要多部门协同参与的工作。所以，在这样的背景下，住建部会同发改委等22个部门，分8个组，前往30个省、自治区、直辖市（西藏除外）和新疆生产建设兵团进行摸底调研，中规院多个部门配合（图1）。1.1.2 调研的基本特征：量大面广、情况各异、成效明显
（1）量大面广。调研数据显示，老旧小区数量还是相当庞大的，约占现有城镇住房面积的五分之一，是个万亿级别的市场。待改造的建于2000年前的老旧小区约30亿平方米，产权构成较复杂，涉及公房、商品房、拆迁安置房、单位集资房、棚改房、其他保障房等（图2,图3）。
图2 2000年前建成的需改造小区构成
（2）情况各异。这与城镇化发展的不同阶段相关，有些地区开展早，有些地方开展晚，且跟房屋性质、居民的意愿等因素相关。各地改造的内容也不一样，有些改造偏基础，有些发达地区的老旧小区本身已经很好。因此东南西北的差异很大（图4,图5），导致不同地区的改造内容、改造成本不一样（便宜的一平米几百块，贵的一平米好几千）。
（3）成效明显。包括物质空间层面的提升，经济层面房产增值，投资消费得到拉动，以及基层物业管理和治理层面的能力提升等（图6）。
各地在组织推动（如共同缔造、基层参与），政府审批流程，健全标准规范，资金来源发放，长效管理和运营维护等方面不断探索，积累了很多宝贵经验。例如：组织推动方面，福建厦门先锋营小区动员居民参与改造（图7）；审批流程方面，多地采取各种手段简化审批手续，宁波将审批时间由最多100天压缩到20个工作日；资金来源方面，北京劲松小区引入社会资本参与改造，通过租金、电梯、停车、物业、养老服务回本；长效管理方面，北京、内蒙古、吉林、浙江、福建、湖北、重庆、四川、甘肃9省探索多形式物业管理模式（图8），石家庄、唐山、包头等16城推行居民自管、居民认领公益岗位、购买菜单式物业管理。
图7 厦门先锋营小区案例（居民志愿者在刷漆、拆防护栏）
（1）发动群众难。老旧小区居民各自都有自己的利益诉求，以当前社会高度关注的加装电梯为例，不同地方推动的进度不一、形式多样，与业主意愿直接相关。很多地方对《物权法》提出的“三分之二以上的业主同意”中2/3所指代对象有争议，是一栋楼的2/3、小区的2/3，还是单元的2/3难以达成共识。还有很多地区因为一户不同意，加装电梯就难以进行（图9）。
（2）改造内容相对基础。根据对35个典型案例小区的统计，市政配套、楼体、小区环境及配套分别占86%、77%和77%（图10），而带动消费、能激发供给侧改革的公共服务改造项目很难落地。总的来讲过去的改造以保民生为主，能满足基本的需求，但未来应结合不同地方的发展阶段、各类人群的发展要求来改造不一样的内容。
（3）资金来源相对单一。如何实现可持续改造？据调查统计，居民出资最多仅占5%左右（图11），这种以政府民生保障为主的改造模式是否可持续，仍值得思考。
（4）实施改造协调困难。老旧小区改造涉及较多政府部门（工信、教育、土地管理等）以及基础设施相关企业，并与诸多项目有穿插。不同的部门都有自己的计划，难以统筹。比如，某南方老旧小区加装电梯项目，因为管线迁移问题，耗时16个月，工作人员办理手续百余次，居民意见很大，还有的小区反复施工，既浪费又扰民（图12）。 （5）制度政策不相适应。包括相关法律法规、标准规范、相关指标等，国家没有专门针对更新改造的标准规范，因此很多项目受限。（6）后续长效管理困难。很多老旧小区经历了单位制基础上的治理向物业公司管理的转变，居民不习惯、不愿意或无力承担物业费用，造成物业进驻难，老旧小区改造成果难以维持。这方面新加坡提供了借鉴，他们建立了一系列长期维护的制度，包括持续维护制度、物业法制化管理制度，社区自治等。中规院的10个所对于国际案例的借鉴有所分工，其实无外乎几个方面，包括如何确定对象内容等，但更关键的是在闭环的运作机制上，对应的专职机构、法律体系、运行机制、公众参与、资金筹措，等等，国际案例在不同方面给予我们很多启示。前几位老师介绍得很全面，我就不详细说了。
1.3 推进老旧小区改造试点及跟踪总结
调研工作完成以后，我们按照国办和部委的工作要求，协同住建部发文，又于2019年下半年开始制定深化试点方案，组织山东、浙江2省和上海、青岛、宁波、合肥、福州、长沙、苏州、宜昌8个城市开展深化试点工作，重点探索九大体制机制，并进行跟踪总结（图13）。
在此基础上，在2020年底2021年初，制定了三批可复制的政策机制清单。为什么叫清单呢？是因为中国东西南北差异较大，很难从国家政策层面一刀切。部里和国办的思路是：各个地方将好的做法或困难瓶颈列出来，大家可相互借鉴与参考，这些政策可能是“一市一策”甚至是“一区一策”。（1）第一批清单，住建部总结地方加快城镇老旧小区改造项目审批、存量资源整合利用和改造资金政府与居民、社会力量合理共担等三个方面的探索实践。
（2）第二批清单（2021年初），住建部从前期准备、工程审批、建设安装、运营维护、资金筹集等方面总结部分地区既有住宅加装电梯可复制的政策机制。
（3）第三批清单（2021年5月初），更全面地总结了各地在城镇老旧小区改造中深入开展美好环境与幸福生活共同缔造活动，包括动员居民参与、改造项目生成、金融支持、市场力量参与、存量资源整合利用、落实各方主体责任、加大政府支持力度等方面可复制的政策机制。
2 老旧小区改造的工作意义与再认识
与城市更新一样，老旧小区改造工作是适应城市发展新阶段、新形势，推动城市高质量发展的必然要求，从过去的“有没有”到现在的“好不好”，与新加坡、日本等国家提到的普遍趋势基本一致，也体现了城镇化发展新阶段对宜居环境、民生的关注。针对老旧小区改造的工作有如下几个认识。
2.1 既是小事，也是大事
老旧小区改造不拆迁住房，不动迁居民，基本上是在已有的房前屋后的基础上进行提升，不像棚户区改造的大拆大建。同时，老旧小区改造受到了中央、国务院的密切关注，它是与国计民生密切相关的一件大事（图14）。
图14 国家领导人考察老旧小区（左：2020年1月22日，李克强总理考察西宁一处建于1980年代的老旧小区；2019年10月14日，李克强总理在西安考察老旧小区，指出“改造后不光要‘好看’，关键要‘好住’”）
2.2 不是新事，也是新事
老旧小区改造并不是新事，一些沿海城市从上世纪八九十年代就已经开展了这项工作，主要是改善居民的配套设施、居住环境。但新阶段对改造内容、组织实施、资金筹措、长效管理机制等方面都提出了一些新的要求，其内涵和外延与国家城镇化的新阶段是密切相关的，与城市治理的提升也密切相关（图15）。
从各地走访来看，老旧小区改造是老百姓受欢迎的事。但由于量大面广、情况各异，涉及居民切身利益，意见难以协调，资金筹措困难，所以也面临更大的难度。总的来讲，城镇老旧小区改造是民生工程，在新的发展阶段也是发展工程，更重要的还是精细化管理提升，打造共建共享共治的社会治理格局的重要抓手。至少有三个层次的意义：一是惠民生、促消费、拉投资；二是通过老旧小区改造提升城市品质，是促进城市发展转型重要切口；三是提升基层治理能力，形成共建共治共享的社会治理体系（图16）。
3 国办文件解读及思考
国办2020[23]号文件，也是20多个部委共同调研、共同征求意见后完成的，明确了老旧小区改造是长期任务（图17）。
第一，该文件的原则、要求和目标是将“十四五”期末作为一个节点，完成阶段性的目标。
第二，明确改造任务，即到2022年，基本形成制度框架、政策体系和工作机制；到“十四五”期末，力争基本完成2000年底前建成的需改造城镇老旧小区改造任务。
第三，更为重要的是要求建立健全组织实施机制，包括群众参与、后期的长效管理，以及整个过程的项目包装和推进机制等。
第四，谈到了改造资金的筹措问题，提出政府、居民和社会力量的合理共担。我们与国开行、地方甚至一些商业性银行也在探索一些模式，探讨如何推动社会参与，可持续的投入等。
第五，完善相关配套政策，比如政府层面的项目审批、技术层面的标准体系完善、一定的支持和优惠等。例如芬兰的案例中也牵涉到增加容积率、建筑面积等，也会面临与国土管理的冲突。我国多地也在探索：如成都在探讨如果两层以下的存量建筑作为社区商业服务，是否可以不走国土的审批程序；北京也在思考是否允许加层数。这方面仍需要更多的创新性探索。第一，老旧小区改造不是独角戏，而是交响曲，需要“共同缔造”。这不仅牵扯到老旧小区居住的人，也涉及社会多元主体参与，不是政府的大包大揽，而是需要共治共建共担共享，而共享的不仅仅是物质空间环境，还有更多的利益、红利分享，这样将会更可持续。第二，老旧小区改造不是一招鲜，而是组合拳，需要综合治理能力的提升。国家开放、社会转型进入到一个新时期，包括法律法规、标准规范、行政管理体系，甚至是金融体系、税收体系等多个领域，需要组合拳才能把工作共同推进下去。第三，老旧小区改造不是短期运动，而是长期工作，需要长远谋划运营。老旧小区改完并不是工作的结束，还需要管好、运营好。其作为城市更新工作的一个特殊类型，最终目标是实现城市发展转型，整体人居环境的提升，进入到一个良性的自我循环。最后，做个简单的小结。老旧小区改造是城市更新的一种类型，居住社区是构成城市的基本单元（细胞），它的问题往往需要放在街区、城市层面上来综合统筹考虑。举两个去年我们一直在跟踪参与的例子。一是江苏昆山，中华园老旧小区是支持开发区建设而产生的安置小区，现在这里既有产权人，还有大量的产业工人作为租户居住在这里。那么，我们关注里面的人，不能仅关注产权人，更要关注在这里住的人，即租户，这些人与城市的产业发展密切相关。因此，改造如何跟街区、城市、产业发展等结合，是否能替代人才公寓房，都是需要关注的（图18）。
图18 江苏昆山中华园小区改造
二是陕西延安，这地方的老旧小区不能称之为小区，只能叫老旧住宅。县级单元有很多类似的情况，一栋房子一圈围墙，或两栋房子一个院，就叫老旧小区。这样的几栋房子不满足完整社区的标准，就必须要跟街区的更新结合，才能满足老百姓生活圈子的需要。在街区更新里，又涉及存量资源的挖潜，也牵涉到街巷组合和院落连片等（图19）。
图19 陕西延安老旧小区改造导则：因地制宜分类指导
最后，引用黄部长（住房和城乡建设部副部长）前两年一直在强调的“城镇老旧小区改造是城市更新工作的一个切口”，它涉及城市更新的方方面面，我们应通过老旧小区改造思考城市更新工作。同时，去年年底十九届五中全会也提到了实施城市更新行动，老旧小区改造是其中非常重要的一个部分。今天城市更新作为新时期推动转型发展、高质量人居环境建设的一个重要抓手，老旧小区改造是城市更新工作的一个切面，它的先行实践探索（如中规院于2019—2020年跟踪老旧小区，2020—2021年王凯院长带队跟踪城市更新的相关工作）已广泛开展，我们可以从老旧小区改造领域出发，去探讨更多更复杂的城市更新问题。总的来讲，从老旧小区走向城市更新是必然趋势。
分享嘉宾：范嗣斌，中国城市规划设计研究院城市更新研究所副所长，教授级高级规划师，注册规划师；住建部科技委员会社区建设专家委员会秘书长
老旧小区改造的国际经验——欧洲住房保障与住区更新的两个案例『汇智沙龙No.5』