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【摘要】建筑用途管制是土地用途管制的延伸。在时间维度，建筑用途管制将土地用途管制从项目开发阶段延伸到项目建成后的常态使用时期，包括建筑使用功能的调整；在空间维度，建筑用途管制将土地用途管制的空间单元从区块或地块延伸到建筑的每一块楼板或楼板的部分，也就是使用行为场所的最小空间单元。纽约1916区划决议案为实施区划用途管制而设立“占用执照”，迄今为止100多年的成功实践经验值得学习借鉴。比较而言，我国尚缺少土地用途管制与建筑用途管制的关联性研究，也没有前瞻性的制度设计。为此，本文重点引介纽约区划实施的“占用执照”制度，主要包括：占用执照的内容与形式、土地用途管制与建筑用途管制的联系及衔接、部门联动的协调实施机制、信息公开与公众监督的方式等，试图为我国建筑用途管制制度构建提供参考性范例。
自纽约于1916年颁布全美第一部综合区划条例以来，区划制度一直在全球的规划实践中备受关注。然而，实施区划管理的一个重要工具——占用执照（CO: Certificate of Occupancy）【目前，中文文献对纽约CO比较恰当的翻译有“使用证”“使用许可”和“占用许可”。通过对照港澳台所用的中外文名称，并查阅英汉和汉语词典，作者认为纽约的CO翻译为“占用执照”比较贴切。因为，occupancy一般译为“占用”，有“占有/占据”和“使用”双重含义，内容更加全面，更加贴近纽约CO的管理内容；certificate可译作“证书”，但一般而言，证书的授予机构可以是学校或任何团体，而“执照”特指主管机关为某种事项核发的许可凭证，具有行政管理的严肃】——却极少见于中文文献，更没有深入研究。占用执照实际上是核准建筑每一块楼板的用途，进而保证建筑使用符合区划指定的开发用途，也通过引用建筑规范核准建筑安全使用要求。建筑占用执照在空间上表现为区划土地用途管制向建筑使用管理的延展，在时间上作为建筑用途管制承接规划用途管制的开端。《1916纽约市建筑分区决议》（1916 Building Zone Resolution）第21条规定，新建和变更的房产都必须获得占用执照，否则视为非法使用（unlawful use）。占用执照制度是区划实施的基本保障，在历次区划修正案中一直被保留，甚至在不实施区划制度的休斯顿，城市建筑管理也采用占用执照制度。除了美国，全球众多城市和地区，如加拿大、新加坡和我国的港澳台地区都采用相似的“建筑使用认证书”的方式管控建筑使用。可见，建筑使用管理是一项普遍的制度安排。大部分建筑使用管理的用途要求都与城市规划的土地用途关联，只是二者之间的联系与核准方式不同。其中，纽约的区划土地用途与建筑用途管制的法律文件较为系统和完善，核准制度设计比较周详，而且100多年的成功实践显示出其强大的适应力与有效性。国内介绍美国占用执照的文献较少，仅在介绍相关法规时简单提及，并没有进行深入分析或提出参照性建议。占用执照制度成为美国多个城市和中国港澳台地区多年以来管理建筑用途的手段，城市发展的实践在相当程度上反映了占用执照的有效性。本文以纽约占用执照制度的特点为基础，针对我国规划土地用途管制不到位，以及土地用途管制与建筑用途管制脱节的现实问题，提出可供参考的实践方向。
1 纽约占用执照的制度框架
纽约市对建筑使用管理的核心手段之一是占用执照制度。在纽约市，建设项目的开发管理手段主要是核发三种法律凭证：开发许可（仅适用于区划变通及特殊许可）、建筑许可与使用许可（图1）。在这三项法律凭证中，开发许可并非必要的环节，如果一项开发符合所有适用的区划条例、规范及相关法律，并且不要求城市规划委员会或标准及上诉理事会做出自由裁量决定，这项开发则是“基于正当权利”（as-of-right），可以直接申请建筑许可；而建筑许可证（building permit）与占用执照则是建筑开发项目合法建设和使用必备的法律证书。
图1 纽约市项目开发的一般程序
获取占用执照是项目完成建设之后、合法投入使用之前的必要环节。作为一项合法性证明，有效的占用执照证明建设工程完全符合适用的法律法规，完成所有申报和缴费程序，如有相关违规也已经得到解决且执行处罚。占有人的合法使用以及物业的销售、投保或融资都必须持有有效的占用执照。从此项规定可见，占用执照类似我国的建设工程竣工验收，都是建筑使用前的核准环节。二者的差异主要表现为：竣工验收是规划建设管理阶段的结束，而占用执照不仅意味着规划建设管理阶段的结束，同时还是建筑使用管理阶段的启动，类似产品合格证与使用说明书的合成文件，详细规定建筑的使用范围与使用要求。占用执照的审批、核发和检查监督主管部门是纽约市的房屋局（Department of Buildings）。但在此过程中，市议会、社区理事会（community boards）和消防局等相关部门都与房屋局有明确的协调机制。房屋局还负责依据相关法规，对未依法获得占用执照和违反占用执照使用建筑的行为进行分类定性，执行强制措施，可以要求违规者进行整改，对其提起诉讼，并要求赔偿、处以罚金甚至监禁。占用执照的形式是一份文字材料，以表格形式列明：（1）建筑物的基本信息，包括地址、层数、高度、居住单元的数量，以及开敞空间的规模和类型；（2）行政依据，包括执照的类型和生效时间，法规依据、建筑物的检查结果说明、房屋局委员的签字、是否获得城市规划委员会或标准及上诉理事会的特殊许可、是否经区划修改以及相关的附加要求或特别约定；（3）用途说明，包括建筑每一层楼适用的建筑准则（building codes）指定的占用组（occupancy group）【纽约市《建筑准则》把具体用途按建筑特征、人员聚集成都、消防安全、结构安全等特征分为六大占用分类，每个占用分类又细分为若干占用组，并为占用组进行编码】、区划决议案（zoning resolution）指定的用途组（use group）【纽约市《区划决议案》把具体用途按住宅类型、活动特性、规模、服务对象、服务区域、分布特征、环境特性、交通量、工业涉及的材料或工艺流程等因素分为18个用途组，并对每一类区划分区指定若干个用途组】、居住单元或出租单元的数量，以及具体用途的简单描述；（4）楼层和空间的设计荷载、许可的最大活荷载及人数上限；（5）主要消防和警报系统的类型等（表1）。
表1 占用执照示例
2 区划土地用途管理向建筑使用管理的延伸
纽约占用执照制度反映的是规划管理的时间延伸和空间延伸。首先，纽约占用执照是规划管理的时间延伸，即从规划和开发建设阶段延伸至使用阶段。新的建筑或开敞地块在合法投入使用前必须获得占用执照。已经完成的建筑或被使用的开敞地块，符合下列情况的也需要申请占用执照：（1）整体或部分改变原占用执照上列明的占用组或者区划用途组；（2）多户住宅楼增加居住房间或公寓的数量；（3）改变后的用途或使用情况与原占用执照许可的不相符，而且需要相关法规的特殊条款支持的；（4）现有出入口有重大的变化。也就是说，在建筑的使用阶段，即使不进行较大规模的施工工程，但如果改变了用途和空间分隔，就可能需要重新申请或修改占用执照。其次，规划管理的空间延伸是指把管理的对象从土地场址延伸至土地上的建筑楼板空间。纽约区划中的分区并不是为地块指定一个用途类别，而是给定地块开发使用的多个用途类别，开发者可以从用途组对应的清单中选取具体的开发用途。居住区和工业区的可选用途较少，商业区的可选用途最多。纽约区划法规允许开发用途混合的建筑，但规定了某些用途在一栋建筑中的楼层位置。出于混合用途开发管理的要求，区划法规对空间的管理不能局限于地块，而要延伸至建筑楼板空间。占用执照反映的使用功能并非地块用地分区或用途组，而是细化至每一层楼板的用途组及活动描述，甚至包括地窖和屋顶。实际上，我国现有的用途管制困境正是源于我国用途管制在时间和空间两个维度的局限性。首先，混淆了土地用途管理与建筑用途管理的目标与对象。我国的用地分类标准管理的是土地用途，这种用途管理只规定了土地上的主导功能和建筑类型，而没有深入到每一块建筑楼板用途规定。承载土地用途功能的多为附着在土地上的建筑或构筑物，实现土地用途管制目标的使用行为多数发生在建筑楼板上，建设管理（建筑类型的规定）与建筑使用管理（楼板用途的要求）二者的管理对象及管理目标既有区别又相互联系。对于相当规模的地块而言，建筑和构筑物的组合是多元的，部分建筑空间的功能属性可能不同于土地的主导功能，例如工业地块上的办公和宿舍等非厂房建筑，那么这类建筑在用地统计中可能被忽略，也有可能成为漏洞，帮助开发企业攫取更大经济利益。其次，推广集约、高效的土地混合利用模式客观上要求用途管制从土地向楼板空间延伸。混合利用的空间维度是多元的，可以是水平维度上不同楼栋的功能混合，也可以是竖向维度，即同一建筑中不同楼层的功能混合。缺乏建筑楼板空间用途的管制机制，是我国混合用地开发项目在规划、管理和产权登记环节遇到障碍的原因之一。第三，我国的用途管制着重土地开发建设管理而忽视建成后建筑楼板的使用管理。然而，土地开发建设管理仅仅是建筑全生命周期的开端，如果建筑投入使用以后的使用管理缺位，可能出现随意改变空间分隔和使用功能的情况，如出租屋的“房中房”现象和住宅的“住改商”现象。这些都可能影响建筑的结构和消防安全，激发邻里矛盾，损害公共卫生和健康，并且对城乡规划目标的实施产生负面影响。2019年发布的《中共中央、国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》中提出在“实施与监管”的过程中“强化规划权威”并“健全用途管制制度”。要有效地保障规划目标在建设到使用的全生命周期中得到落实，维护规划的权威，就必须加强建筑或构筑物在竣工验收投入使用后的用途管制，防止占用人私自变更用途或违反许可的使用内容。
3 用途管制的技术工具
占用执照中列明了纽约市两项重要的用途管制工具，即区划法规中的用途组和建筑准则中的占用组。
3.1 区划法规的土地分区及其用途管制
出于公共安全、公共健康和公共福祉的目的，纽约区划决议案将城市土地分成若干类型的区域，每个类型区域分别用代码表示，其中字母代表用途区域，字母后的数字分表代表分区的物质空间标准和要求，诸如建筑高度、密度、容积率、退让、开敞空间率等，以及不同的停车标准，比如C2代表的地块可以用于本地服务业。服务业是一个非常宽泛的用途类型，本地服务业规定了服务业的服务对象。为了确保C2类型地块只能用于服务本地居民的服务业，区划决议案引入用途组的管理方法。首先从建筑功能上定义并例举服务业的建筑类型，其次又从建筑功能的规模限定本地服务的标准。比如，加工面积小于750平方英尺（约合70㎡）的面包店属于本地服务业，可以设在C2分区中；而大于此加工面积规模的属于食品工厂，只能位于M1、M2或M3分区中（工业区）。纽约市在1961年的区划决议案中引入用途组进行分区的用途管理。纽约区划决议案制定了一份详细的用途清单，并把清单中的具体用途分为六大类、18个分组（表2）。
表2 现行区划决议中土地分区类型允许的用途组
注：填充灰色的部分表明该分区中允许相应的用途组，其他则为禁止开发的用途组。
用途组分组的主要依据是各类用途的相似性和相容性，包括它们的活动类型、服务对象、使用的材料、涉及的加工过程、交通到达方式以及运营和操作的规模。即使是从事同类活动的企业，也有可能依据规模、使用的材料和机器被划分为不同的用途组，这体现了精细化、多维度的用途组分组规则。例如：加工面积受限的面包店属于用途组6（零售和商业），加工面积不受限的面包店属于用途组17（工业），这是通过生产空间的规模区别商业与制造业活动；限制音乐娱乐形式和演奏人数的餐厅属用途组6（零售和商业），而对此没有限制的餐厅属于用途组12（休闲），这是通过活动形式区别餐饮服务业与娱乐业；限制楼板面积、溶剂和机器容量的干洗店属用途组6（零售和商业），而对此没有限制的干洗店属用途组16（一般服务），这是通过规模、材料和设备区分个人服务业和生产服务业。此外，在用途组中还规定了部分用途的位置和围合状态，用以限制具体用途对周边环境的外部影响。例如：户外游泳池与地块边线的距离；牙医等医疗机构必须位于建筑首层，如提供独立出入口，则可以设置在多户住宅的第二层；如果建造或维修船只的工厂不是完全围蔽，则必须符合与居住区边界的距离要求，或设置规定尺寸的屏障。工业用途的管理还结合了释放标准（performance standards），用以限制工业活动对周边环境产生噪声、振动、烟、尘、热、潮湿、强光等负面影响。从1961年开始，经过近60年的实践，18个用途组一直沿用至今，期间没有经过重大的修正。可以说用途分组的管理方法是有效的，它既能够清晰地规定每个分区允许的用途类型，又可以在各个分区中形成具有特色的用途混合搭配。
3.2 建筑准则的占用组
区划用途管制是指定土地上的活动行为类型及其规模，而建筑使用管制是针对建筑楼板指定具体的活动类型及其活动规模。由于建筑楼板具有额定的荷载，以及与高度和疏散设施对应的使用人数上限，建筑占用执照还要考虑建筑本身的安全使用要求。与土地使用一样，楼板使用同样具有多功能性，且随着社会发展而产生变化的需求；尽管建筑使用管制的方式是指定楼板上的使用行为，但是指定的方式不是指定“某一个”，而是指定“某一类”或“某一组”，因为建筑使用管理的目标是建筑自身安全并落实城市规划的发展目标，而能够实现这些目标的用途并不局限于“某一个”，可以是具有相似特征的“某一类”或“某一组”活动。纽约建筑准则把用途分为六大占用分类（occupancy classification），其中五类包含多个占用组，具体的特征和例子详见表3。可见，建筑准则中对建筑和开敞地块的用途分类则更侧重于消防和结构安全。与用途组的设计相似，占用组的划分也考虑了用途的活动特征、围蔽或开敞的状态、涉及的材料等。例如：学校的课室部分属G组（公共集会使用），而学校的宿舍属J-2组（居住使用），这是对使用者的集散和消防安全的考虑；对于非商业性的娱乐中心，户外的和室内的建筑分别属于不同的公共集会占用组；化学品生产企业应根据涉及的材料属性被分为A、D-1或D-2占用组，虽然三个分组都是工业使用，但如果该企业更换生产材料，可能会改变所属的占用组，则需要变更占用执照，这是与生产安全密切相关。表3 纽约市建筑准则规定的建筑占用分类
3.3 用途组与占用组的管理组合
由于土地与建筑楼板物理属性的差异，因此用途管理不能简单地扩大土地用途管理的对象，而须在土地用途管理与建筑用途管理之间建立内在的联系。占用执照列明了每一层楼的用途所属的用途组和占用组。笔者整合了纽约市区划决议案及建筑准则中的用途列表（表4），统计了用途组和占用组的对应关系，发现同一个用途组中的具体用途可能分属不同的占用分类，同一个占用组中的具体用途又可能分属不同的用途大类。例如：零售和商业大类中的用途组6就涵盖了五大占用分类的用途，商业占用组E的具体用途分属于用途组4（社团设施）、用途组6—10（零售和商业）、用途组13和14（休闲）、用途组16（一般服务）和用途组17（工业）。
表4 占用组与用途组的对应关系及两者组合中含有的用途数量
注：灰色表示该管理组合中仅有1种用途，蓝色表示该管理组合有多种用途，且蓝色越深，管理组合中包含的具体用途数量越多。
依据法律规定，整体或部分改变原占用执照上列明的占用组或用途组的情况，都必须申请新的占用执照，因此，用途组和占用组两种关注点不同的管理工具构成的管理组合使用途管制所考虑的因素更加全面。根据统计，用途组和占用组构成了109组管理组合（排除不适用于用途组或占用组的用途）。其中，只含1种用途的管理组合有36组，约占33%；含2至10种用途的组合有60组，占55%；含有的用途超过30种的组合有4组，约占4%；用途组17（工业）与占用组D-1（工业使用）构成的管理组合含有的具体用途种类最多，有54种用途（图2）。由此可见，占用执照的制度对用途的管控既是严格的，也是灵活的。约有1/3的管理组合只含1种用途，也就是说，改变这些用途就必须重新申请占用执照。但是，其余2/3的管理组合含有两种以上的用途，给予了功能转换更多的灵活性。当然，这种灵活性也是受到限制的。首先是功能转变的可能性比较有限，半数以上的管理组合所含的用途少于10种。其次是不同区划分区的灵活性有所差异。对照表2和表4可以发现，在居住区中允许的（即居住大类和社团设施大类对应的）管理组合含有的用途种类都是非常少的，即在居住区中对用途管控更为严格；而含有用途种类较多的管理组合集中在工业用途大类中，即在工业区中对用途管控更为灵活。
图2 占用组和用途组的管理组合中含有用途数量的统计
值得注意的是，对建筑的用途组或占用组的改变可能不受开发许可或建筑许可环节的管控。由于区划在一个分区中允许了多个用途组，也规定了部分用途组之间的转换属于合法行为，因此改变用途组可能是基于正当权利的行为，无需申请区划修正或特殊许可。另外，有一些用途的变化也可能不涉及施工工程，则无须申请建筑许可。可以发现，这类符合区划决议的、不涉及建设施工的用途改变仍受到占用执照制度的管控，使得用途管制的范围更加广泛、对象更加全面，有效弥补管理漏洞。
3.4 建筑占用执照管制工具的适用性分析
市场经济条件下，建筑功能是复合多元的，而且建筑功能的改变是一种常态。一方面，我国现行的用途管制工具并没有重视混合使用和功能转变的现实需求。混合使用是高效、集约的新型城镇化模式。虽然2018年出台的新版城市用地分类标准中提供了用地兼容性的建议，上海和深圳等城市也相继颁布了有关的地方准则，但是我国混合利用管理仍存在着用地分类依据单一、兼容性规定过于笼统和兼容用途组合过于刻板等障碍。譬如我国缺乏针对等垂直维度混合使用（如TOD轨道站点混合开发）的地权、用途和开发建设管理的规定，即我国地权划分和控规管理仅着眼于水平维度。借鉴纽约区划用途组工具，我国的用途管制工具可以加入基于活动相容性的“用途分组”，作为法定规划的辅助工具，由此突破“用地分类”的局限性，从关注土地主导用途拓展至建筑楼板活动，从单一标准的、基于差异性的分类体系转变为多维度的、基于相容性的分组体系，进而探索一种适应多空间维度混合功能的、适应市场和社会发展需求的、有明确裁量管理规则的用途管制工具。另一方面，建筑用途转变是不可避免的，却仍缺乏有效的管理工具。在市场经济条件及存量更新背景下，使用者必然会在利益驱使下根据区位、交通和周边环境等条件的改变寻求更为合理的土地或建筑用途；然而我国的土地分类标准带有明显的计划经济思维，对用途转变缺乏弹性机制，不能适应市场经济的需求。那么，建筑功能可不可以转变？可以转变为什么功能？这些问题在现行土地管控的政策中缺乏系统而细化的管理手段。其中重要的原因是，我国对“开发”行为的理解并不完善，一般仅关注新的建设，忽略了土地和建筑的用途转变和再开发。例如“住改商”的问题就曾经引发了激烈的讨论和政策的反复。关于各类建筑中禁止设置某些用途的规定散落在多种管理条例【如《娱乐场所管理条例》《互联网上网服务营业场所管理条例》《危险化学品安全管理条例》《大气污染防治法》《广州城乡规划技术规定》】中，不成系统，也未能完全囊括所有禁止的用途，形成管理漏洞，造成居民维权、公众监督和行政机关管理无法可依的尴尬。进一步说，在使用规则不明晰、管理环节缺位的情况下，建筑在使用过程中的用途转变没有得到有效的监管，可能产生许多负面影响。一方面，这些用途的转变可能不符合城市规划的目标，大大降低了空间品质和建筑安全，周边居民和业主的合法权利因此受到侵害，挑战了规划的权威。而且，住宅用地、商业用地和工业用地的地价相差较大，擅自改变许可用途对其他投资者而言并不公平，也造成国家财政的损失。另一方面，建筑用途的转变如果缺乏合法的途径，又抑制了市场对资源配置的调节作用和经济发展的动力。为了解决这一问题，有学者建议借鉴英国的“开发规则”完善我国的开发控制制度。同时，纽约用途组与占用组的管理组合可以提供另一种思路。首先，根据纽约占用执照制度，如果建筑用途转变不改变原许可的用途组和占用组管理组合则无须申请许可，这为不涉及规划调整或较大规模建设工程的建筑用途变更提供一种合法的途径，同时也对此做了明确的法律限制。其次，占用执照中用途组和占用组的管理组合可以科学全面地实现用途管制，因为用途组是以外部影响和活动兼容性为分组标准的，而占用组的分组依据则是建筑使用特性和使用者安全性，如结构和消防等因素。第三，若变更后的用途不在原许可用途组或占用组对应的用途列表中，则必须重新申请占用执照，实则是一种关于用途转变的行政许可程序，在我国具有适用性。
4 建筑用途管制的协调治理机制与公众监督
使用建筑才能实现建筑的目的。建筑的目的是多样的，有的为了自身的使用、有的视为财产而自己保留、有的视为商品用于出售或出租，建设目的不同使用方式就不同，由此带来使用管理的复杂性。纽约占用执照的相关法律规定和信息公开策略支持了部门联动和公众参与的多元共治机制。例如，其法规明确了建筑用途管制的责任机构及其与相关部门之间的日常沟通和汇报机制。纽约市房屋局是占用执照的主管部门，负责竣工验收，接收和审查占用执照的申请文件，并核发执照。它的职责还包括物业投入使用后的日常监督，接收关于建筑违规使用或改建的公众监督和投诉，并派人进入物业进行检查。同时，房屋局应根据消防局的要求设立汇报程序，在核发或修改占用执照后的一个工作日内向消防局汇报。房屋局也应以电子邮件的形式向市议会议员及社区理事会汇报所有新建筑取得占用执照的情况。占用执照是建筑管制的核心依据，而且对城市所有的机构和官员都具有广泛的约束力，甚至还包括纽约州的劳动局。因此，在日常公共管理中，占用执照是众多部门需要查阅的重要资料，它的形式和公开方式决定了其他部门的管理效率，也影响了建筑使用的公众监督。首先，对于非规划和建筑专业的政府职员和公众而言，占用执照的形式是易于理解的。它采用文字和表格形式列明“楼层—荷载—单元数量—用途描述”的对应关系，反映的是建筑布局平面上空间和活动的对应关系。其次，占用执照公开方式有两种。第一种是现场公告。占用执照应根据规定永久地黏附在所属建筑的公共大堂、走廊、管理办公室或其他房屋局要求的显眼位置。关于活荷载的特殊情况还应张贴在每一个适用楼层的公共位置。第二种是线上公告。公众可以在纽约市房屋信息系统上查询到全市所有建筑物的信息，包括区划地块上曾经获批或被拒绝的占用执照申请、建筑涉及的违反建筑准则和区划法规的行为及其处理结果、公众的投诉及房屋局授权人员对相关事项的检查和处理结果等。在美国地方财政紧缩的背景下，即使是经济发达的纽约市也难以避免政府财政预算的精简。大量的建筑如果仅仅依靠房屋局或消防局等行政部门进行日常的检查监督，效果是很难保障的。但是，通过占用执照现场和线上结合的公开方式，可以有效引入公众监督，大大提高监管效率。实际上，占用执照列明的房屋用途、空间分隔、消防设备与荷载等信息在我国竣工验收备案和不动产登记环节都有备案。然而，我国建设工程档案和不动产证上的相关内容并不适合于多部门协调管理或公众监督。虽然《自然资源部关于以“多规合一”为基础推进规划用地“多审合一、多证合一”改革的通知》（2019年）明确了“将建设用地审批、城乡规划许可、规划核实、竣工验收和不动产登记等多项测绘业务整合”，可以避免同一项目不同实施阶段的图纸存在差异以及各个主管部门分支机构难以协调的情况，这一整合的验收材料便可作为建筑使用阶段的管理依据。但是，建设工程档案验收涉及的归档文件种类多、数量大、专业性强，即使是建设单位和城建档案管理机构在归档工作中也会遇到诸多挑战。因此，对于规划、建设和消防专业部门以外的涉及建筑管理的行政部门，如城管、工商或者街道办等，这类专业性强的图档文件可能造成管理工作的障碍。另外，不动产证上的登记信息大部分是业主的个人信息及其他不宜公开的、与建筑安全管理无关的产权信息，不可作为对社会公开的管理依据。借鉴纽约占用执照的模式，我国可以在建筑工程竣工验收后核发建筑使用证书，把竣工验收备案环节的专业图纸形式转变为公众易于理解的文字形式，主动公开涉及建筑安全和规划许可的信息，作为可读性强、可公开的、利于各个行政部门使用和公众查询的建筑使用管理依据。同时，应当建立信息平台，构建城市政府、主管部门和公众之间的信息桥梁，以数字化管理提升部门联动和公众参与的效率，构建建筑使用管理的多元共治机制。
5 结语
建筑用途管制的缺失会削弱规划行政许可的作用和城乡规划的权威，因此用途管制不可局限于规划管理阶段，更须在不动产全生命周期构建完善的用途管制运行机制。纽约的占用执照表现出较为合理的土地用途分组管制与建筑占用组管理的逻辑关系和传导机制，实施成效较高。在国土空间规划改革的背景下，纽约占用执照为我国完善用途管制制度提供了值得探析的方向。首先，纽约占用执照制度把区划法规和建筑准则等法律规定落实到建筑使用管理阶段，使建筑使用管理“有法可依”；为“强化规划权威”和“健全用途管制制度”，可以参照纽约占用执照的制度框架和技术逻辑建立适应我国具体实践情况的“建筑使用证书”制度。第二，为落实国土空间规划“节约优先”的用地原则和综合发展的理念，提倡土地混合使用与加强混合使用管理迫切需要切实可行的技术工具；纽约区划的土地用途管制的用途组以及建筑用途管制的占用组具有普适性的特点，可以作为管理技术工具修正后参照使用。第三，纽约占用执照的形式易于理解、便于信息公开，部门协调机制和信息公开要求都有利于构建多元共治的机制，这些都将为今后的建筑用途管制制度建设提供参照性范例。UPI 作者：周剑云，华南理工大学建筑学院、亚热带建筑科学国家重点实验室，教授、博士生导师。jyzhou@scut.edu.cn黎淑翎（通信作者），海南大学林学院，讲师。lsl@hainanu.edu.cn庞晓媚，广东省科学院广州地理研究所博士后，华南理工大学建筑学院与英国卡迪夫大学联合培养博士。28824860@qq.com