论坛实录 | 2022国际城市规划比较论坛——人口收缩背景下村镇的可持续发展之路（上）
下午的板块是七个主题演讲+圆桌会议，由《国际城市规划》副主编陈明主持。
1 应对收缩的日韩乡村社会政策实践
同济大学建筑与城市规划学院张立副教授以与我国发展背景相似的日本和韩国为例，基于长期对两国乡村的田野考察，对其乡村收缩的总体特征和应对乡村收缩的主要社会政策开展了研究和实施评价。在日韩，乡村收缩最直接的表现是人口总量的持续下降和与之伴生的人口老龄化，而人口收缩直接导致了乡村社会功能的瓦解。为应对乡村收缩，日韩提出了“中心据点+圈层”的乡村公共资源配置；完善了促进城乡流动的住房政策，引导归村；并注重内生导向的发展动力，激活地方文化自信。韩国还将小城镇作为乡村地域中心，以联结城市与农村。在政策实施上，两国的实施方式逐渐由早期的政府主导投资转向自立促进、社会组织参与；并注重以法律为支撑、配套具体实施行动的社会政策体系。张老师指出，日韩在应对乡村收缩的过程中逐步建立起“对内强化保障、对外强化支持”的社会政策体系，对于提高农业生产效率和改善农民生活条件发挥了积极效应，但总体上，由人口结构变化所导致的人口减少难以避免。在乡村总体收缩的大趋势下，我国要客观认识村镇的发展演化规律，寻求空间集聚与社会公正的适度平衡，将重点放在乡村活力的营造和维持上，而不仅仅是人口的导入上，具体措施包括优化资源配置效率，主动探索制度创新，注重对“人”的价值挖掘，以及改善居民参与与政府支持的协同等。
2 从空间管制到增长管理应对村镇人口收缩——基于对英格兰城乡发展和规划体系的研究广州市天作建筑规划设计有限公司副总规划师郑书剑通过研究英格兰城乡发展历程和经验，探究避免村镇过度收缩、实现“共同富裕”的可能性。根据英国环境、食品与农村事务部于2021年11月发布的《乡村英格兰统计数据摘要》和中国广东省发布的《广东农村统计年鉴》（2017—2020年），对比分析两个地区经济和社会两个维度的部分指标，可以对当前英格兰的城乡发展状态和未来中国村镇发展的可能性有一定的认知。总的来说，英国当前的城乡发展水平相对均衡，不存在明显的城乡差别，已经一定程度上实现了“共同富裕”的目标，其显著特征表现为乡村地区经济和社会结构的多元化、城乡要素的密切交流。而推动这些方面的改善，是避免村镇过度收缩的重要途径，值得中国参考。为此，郑总提出需要建立“增长管理”，为村镇提供包容多元化的发展机遇。当前的农村土地制度更强调底线思维，给乡村发展带来比较严重的束缚。应在空间管治上对乡村进行区别对待，让村镇地区承担责任（生态保护、农田保护）的同时增加更多机遇，而不是以同样的“增长抑制”思维限制乡村发展。另外，当前我国村镇空间规划体系中缺少“增长管理”，造成了一些典型问题，例如：不能合理应对和包容村镇地区客观存在的增长需求，导致畸形增长；不能有效保护难得的增长机遇，以至于其未经市场考验就已经消亡等。因此应围绕“制度政策”和“规划工具”，强化村镇空间增长管理的思考。首先，从制度政策角度看，我国现行村镇地区的规划体系延续了城市地区的结构特征，全面但实用性不足；而英国已经逐渐转向以地方规划为主导的空间规划体系，例如英国很多地方规划通过一个法定化规划流程涵盖了从宏观认识到具体地块的导引，非常具体。因此，在我国乡村地区，总规和详规、建筑和景观是否能够合并，规划体系能否进一步简化？在增长政策方面，可否考虑建立城乡之间“共同但有区别”的空间增长约束责任，收缩或人口减少地区的城镇的城市开发边界划定是否考虑豁免，或者以一种更加弹性的方式划定？以及稳步探索土地产权机制的创新，如引入共有产权制度、集体土地入市等议题均可进一步探讨。报告在现有国土空间规划的背景下提出一些规划管理工具：（1）潜在发展区，为村镇保留尽可能多的发展机遇；（2）增长保护线，不应只保护基本农田，也可以保护特色的乡村发展资源等；（3）低效预警线，警惕当前空间管制体系重“数量”轻“绩效”的倾向，更多关注如何通过低效利用土地的多元化流转，提升土地产出效率。总的来说，村镇人口收缩是工业化、城镇化积极发展的必然结果，但从发达国家城市化历程和经验来看，仍然有机会通过推动村镇经济社会的多元化发展、促进城乡要素交流来实现城乡发展的动态平衡。这需要国土空间制度政策的优化和规划工具手段的创新，从而真正建立起能够合理保护和促进村镇地区增长机遇的空间管治体系，进而有效推动我国乡村振兴和共同富裕的实现。
3 人口收缩背景下明尼苏达州乡村可持续发展路径对我国东北地区的启示哈尔滨工业大学董慰教授通过研究美国明尼苏达州（下称“明州”）农业地区的发展，希望得到对我国东北地区农村发展的启示。董教授首先分析了我国东北地区乡村发展的优势与困境。优势体现在东北地区特有的资源禀赋，以及在粮食安全、生态安全、产业安全、能源安全和国防安全方面所具有的重要战略地位，而其困境主要在于人口严重收缩以及老龄化日益突出。为了找到破解之道，董教授以明州的乡村与我国东北地区进行比较研究，这两个地区在气候、农业发展特征等方面具有可比性。明州的乡村发展可分为四个阶段，其乡村可持续发展有三方面经验：（1）经济可持续：以区域为单元，推进乡村经济增值转型；（2）社会可持续：以“人兴”为目标，提升乡村吸引力；（3）环境可持续：以保护为基础，延续体现乡村特征的环境资源。相应地，对我国东北地区有如下启示：（1）推动区域思维下的乡村产业转型；（2）挖掘重塑乡村价值的新兴人员动力；（3）建立延续乡土特征的资源保护体系；最后，董教授展望了未来东北地区的乡村愿景——发展与生态平衡，资源充分流动，特色有吸引力。4 引导人口收缩乡镇的复苏——意大利的规划实践与启示华侨大学建筑学院谢舒逸副教授以意大利几座乡镇的实践案例为基础，讲述了意大利引导人口收缩乡镇实现复苏的经验。意大利的城镇化水平自1970年代以来基本稳定，从未超越70%。在意大利，许多村镇有着活跃的商业和经济活动，居民们享有接近城市的消费模式、生活方式、甚至更为优越的人居环境。然而2015—2019年期间，意大利全国7926个乡镇中人口减少的乡镇有5848个，占比高达74%。为了实现这些乡镇的复苏，意大利主要做了三方面工作，一是引导、培育具有地方特色的产业品牌，促进产业转型发展，举办各种富有地方特色的文体活动，如蒙菲拉托景观节和红酒节、弗卢米尼马焦雷“呼吸节”、圣雷莫音乐节和拉力赛等；二是促进对存量空间与基础设施的再利用，提升人居环境质量，如通过改造和再利用圣莫雷的旅游资源，重新吸引游客回归；三是构建多方协调的行动者网络，如卡萨莱蒙菲拉托景观观测所通过组织研讨会、工作坊和景观节等活动，主导了当地的一系列更新项目。相应地，意大利实践给我国带来的启示有如下几个方面：一是加强对收缩乡镇的识别，构建信息化平台，如可借鉴意大利经验，通过与专业院校的合作，因地制宜地制定评价指标体系；二是以县域、镇域为统筹单位，引导产业向特色化、精细化、多元化发展；三是以人为本，提升人居环境质量；四是推动多元主体共治，促进村镇的自组织能力建设。
5 人口收缩背景下的意大利“分散式酒店”发展模式研究中国矿业大学的李汀珅老师为大家讲述了意大利“分散式酒店”的起源与发展历程、组织特点与监管条例，并以塞萨尼奥村为例介绍了意大利“分散式酒店”的实践。为应对1970年代意大利乡村的乡村人口流失和老龄化问题以及修缮1980年代意大利弗留利—威尼斯朱利亚大区严重地震后的受损房屋，吉安卡洛•达尔莱拉教授提出“分散式酒店”的概念。不同于城市中垂直化组织的单体建筑酒店，“分散式酒店”提出一种全新的“水平化”组织框架，由一个“中心枢纽”作为接待处和游客服务中心，住宿的房间则分布于乡村中不同的民居内。这种组织逻辑有利于充分整合利用乡村中现有的空置资源，增加商业和手工业的总体布局数量；保证各种资源距中心枢纽的距离合理，可确保服务品质，吸引游客，进而实现可持续的人口增长和乡村复兴。为保证开设“分散式酒店”的乡村具有内在活力和宜居属性，意大利各大区对开设“分散式酒店”的乡村作出了具体规定，要求其具备：丰富的历史和特色文化、比较完善的基础设施、无人居住但具有历史和美学价值的传统民居、特色农业活动或景观、一定数量的常住人口等。截至2020年底，意大利已有超过140个乡村采用“分散式酒店”发展模式，其乡村就业率平均提高了25%~30%，常住人口小幅增长约5%，较为有效地应对了乡村人口的收缩。李老师基于意大利“分散式酒店”发展经验，为我国人口收缩背景下乡村的可持续发展提出了三点建议：
制定科学的空置废弃建筑更新利用措施，解决乡村既有空置建筑再利用问题；
推行完善的本地特色产业工艺培育策略，打造一乡一业的发展格局；
提出全面的区域村镇景观协调发展政策，促进形成特色互补的区域村镇景观发展模式。
中国农业大学冯旭副教授首先阐述了研究乡村活力的背景，并引出了乡村的空心化概念。乡村的空心化主要经历三个阶段，即人的空心化、地的空心化，以及产业、社会的空心化。冯老师注意到，当前大部分国家和地区面临乡村人口收缩带来的活力衰败问题，许多国家尝试建立基于定量分析的乡村活力评价与监测方法，从技术方法来看，美国、德国、日本、英国的相关研究开展得较为成熟。其中，美国应对人的空心化，关注乡村社区人才流失导致的社会活力下降，通过保障教育、繁荣文化吸引年轻人定居；德国应对地的空心化，聚焦人口收缩导致的村庄土地与设施废弃问题，通过存量更新提升空间活力；日本面对产业、社会的空心化和老龄化，关注市町村自治体乡村区域可持续发展，通过优化“定居”结构解决存续危机；英国针对乡村消费对景观的破坏，将保护和利用具有地域特色的自然资源及环境景观作为恢复乡村吸引力的重要手段。四个国家均尝试通过指标量化分析指导乡村空间的优化布局与提质策略；同时因发展背景和乡村问题有所不同，而在指标选取与应用方向上各有侧重。冯老师提出，进行以上不同尺度与视角的乡村活力比较研究可为我国提供启示，包括：引入活力概念，提供了面对不同乡村衰败问题的指标体系建立思路；为国土空间规划体系下的乡村定量研究与村庄分类提供了新视角、新方法；等等。最后，冯老师展示了他结合国内的情况所做的一些国内乡村活力研究——解释了不同数据的获取与甄别过程、指标体系建构过程，并简要进行了案例分析。
7 “超越精明收缩”的乡村规划转型与治理创新——国际经验与本土化建构南京大学建筑与城市规划学院硕士研究生胡航军分享了他对中国收缩乡村可持续发展的一些想法。他认为，城镇化的下半场，增长与收缩将长期并存，但对城市与乡村而言不尽相同：城市进入从增量扩容到存量更新的新阶段，追求的是“精明增长”，而乡村虽然存在点状的集聚发展，但走向“精明收缩”将是普遍结局。中国的乡村收缩规模巨大且进程被压缩，大量流动人口这一不确定因素与乡村收缩伴生，并呈现出人口减少但空间建设增多的悖论。乡村收缩的过程也是传统社会功能消亡的过程，家规村约式的治理模式并不适应新的社会发展阶段，对外沟通、纠纷调解、社会治安、互帮互助等社会功能正在收缩过程中快速消亡。在介绍了一些国际经验之后，他提出首先未来的收缩乡村实践需要延伸聚焦空间的精明收缩内涵，走向“超越精明收缩”的村庄规划与治理——在合理配置空间等要素资源的基础上，更应当注重规划引领与基层自治的“相向而行”，在政府赋权的同时因地制宜地激发乡村内生动力，实现进一步精明的收缩治理。其次，未来亟须在政府、乡村、社会之间建立起多方协调的沟通行动网络，从当下“有为政府”模式转向“赋能乡村”模式。第三应充分认识乡村规划师、乡贤等的重要中介、转译作用，以人为本，重申“乡村认同”，积极创造老年人、青少年友好的生活环境和社会氛围，吸引他们回归。
南京大学建筑与城市规划学院的张京祥教授对当天的报告作了点评。张教授首先指出，我们在学习借鉴国际经验的同时，已经开始形成“中国方案”，在逐步把中国方案介绍出去的时候，需要深刻、全面的比较研究。今天的“比较论坛”的意义在于，它反映了中国的城乡规划的学术研究，已经从当初对西方研究的仰视和跟随，到了平视和自信，而且首届论坛选择乡村话题不但合适而且富有时代意义。村镇地区的人口收缩在全球具有普遍性和共性，同时，中国的乡村振兴工作具有鲜明的中国特色。张教授认为论坛的11个报告信息量很大，自己颇有收获，他主要谈了六点体会。第一，中国村镇的人口收缩发生在与西方完全不同的发展阶段。西方国家基本上从1960年代开始“乡村振兴”，当时已经出现了郊区化和逆城镇化的趋势，也就是人口等要素已经从城市向乡村扩散。但中国目前还处在集聚城镇化的阶段，乡村的要素还在流出并处于一个很不稳定的阶段；国家此时启动了乡村振兴，与村镇收缩过程是并存的，因此乡村振兴的难度更大。我们的党和政府肩负着实现中华民族伟大复兴的历史使命，这决定了我们必须要去启动乡村振兴，要解决城乡居民的收入差距问题，解决贫困问题，解决社会的公平问题，实现共同富裕，实现乡村基层的良性治理……中国的城与乡要作为一个整体来考虑，因为很多城市问题是由乡村的问题引起的。第二，需要对乡村振兴进行很多前瞻性的科学的规划。我国的城镇化尚未完成，乡村还在收缩，但大量资金投向乡村，“盲动”地建设了很多项目，造成大量资产（包括“公”与“私”两方面）的浪费。为避免这种浪费，乡村建设必须要有规划的引导，乡村居民点布局规划应前置，这样才能科学地、有计划地决定政府的海量资金投向何处。第三，乡村振兴最关键的是“活力”问题，包括以收入为表征的产业活力和以年轻人为表征的社会活力。产业方面，不光可以做到“1+2+3”，还可以做到“1×2×3”，应该是一二三产业都有的，甚至可以相互组合，形成六次产业。今天有一点遗憾是没听到有人谈互联网经济，已有很多研究，包括今天在场的罗震东老师的淘宝村研究都证明，互联网经济可以为农产品克服地理距离、市场规模、供应链等方面的局限，进而重构乡村产业发挥很积极的作用。我们当前很多三农相关政策是从粮食安全、耕地保护等角度，也就是政府部门的角度出发的，看起来都没错，但由于缺乏系统性的统筹，放在一起反而带来了政策的“合成谬误”，效果并不理想。所以，我们可能应该换个角度思考政策问题，比如是否应该从提高农民收入和幸福感，从乡村振兴的角度出发来制定政策？第四，乡村振兴不能只靠乡村这一头，而是一定要靠城乡要素的对流，各种资源应实现再配置。目前的情况是存在抑制，甚至很多要素是被“单向锁定”的，尤其是土地资源这一要素，因此农村土地制度改革十分必要。在过去特定的计划经济时期我国制定了城乡二元制度，并建立了城乡二元的土地制度，在那个时候有其合理性，但是在今天，这个制度已经严重滞后了。农村土地制度改革的步伐需要加快一点，我们一定要相信农民的理性和智慧。这一轮以及未来的国土空间规划如何在保护耕地的同时振兴乡村，是一个非常重要的研究方向。第五，振兴乡村的模式和路径是多样的，下午介绍的案例主要还是靠近大都市或具有独特资源禀赋的乡村，而这样的乡村只是极少数。我们缺的，还是远离大都市的，处于广大腹地的，大部分居民仍在从事农业生产的真正的普遍意义上的乡村如何振兴的经验。乡村振兴决不能一刀切，因为中国的地域差异、发展阶段的差异都很大，要紧密结合一个地区的实际，进行分类分阶段的精准施策。而且乡村振兴一定是一个漫长的过程，千万不能搞运动，要有一种“功成不必在我”的定力。第六，我国的优势之一在于政府的能力很强，但乡村振兴需要以村民为主体。目前的特点恰恰是政府大包大揽，村民的主动性没有被激发出来。这些年来，很多政府主导的乡村建设初建成时很光鲜，但后期村民无力维护，甚至会产生抱怨。因此在乡村振兴过程中，在物质性要素科学投入的同时，更应该带动村民的自主性，激发乡村内在的社会活力，实现乡村治理能力的全面提升。
在圆桌讨论环节。南京大学罗震东教授作为主持人，针对下午报告所涉及的国际经验，向演讲嘉宾提出了两个延伸性问题。第一，人口收缩是全世界的国家在城镇化过程中普遍面对的现象，那么对于人口收缩，西方国家的观念是什么时候开始改变的？是什么时候开始更多地从公平和正义的角度来谈乡村收缩，而不再是过去常见的功利主义的思路？第二，要实现乡村振兴，就要盘活乡村的存量资产，大家都认识到当前存在制度上的问题，那么我们破解这些制度问题的可能出路在哪里？嘉宾们根据自身的留学、考察以及研究经历进行了积极的回应，讨论热烈，罗教授也分享了自己的心得。
会议的最后，王凯主编进行了简短的总结。主编认为今天的论坛非常成功。他再次表示，论坛希望通过《国际城市规划》杂志这个平台，把学界的精英们组织起来，就城市乡村发展当中的问题进行深入的探讨，今天的发言都非常精彩。客观地讲，“收缩村镇的可持续发展”这个话题并不是学界当前最热的一个点，但这是一个基础性问题，或者说是中国城镇化发展到当前不可回避的一个问题，所以今天在全球视野下探讨城镇化进程当中的乡村发展，很有意义。王凯主编还分享了两点感受。首先，人口收缩是一个中性词，这意味着人口收缩并不一定就是错的。乡村发生和发展的基础性条件是农业文明，但是在现代经济、现代社会的条件下，各种情况都发生了变化。两三百年的工业文明对传统的乡村发展产生了巨大冲击，而且这个过程还在进行之中。在我国，短短40年的改革开放中，就有7亿农民进了城，这是一个不可逆转的大趋势。在这个背景之下，人口收缩其实是一个现象、一个趋势，我们需要在这个变化过程当中，防止衰败和不合理的使用。人口收缩，或者说具体到乡村的人口收缩，是一个需要客观分析和客观认识的过程。换句话讲，考虑到乡村发展的未来，应该对乡村的价值有一个再认识，对乡村的功能有一个再定义，对乡村的空间有一个再组织。第二点是关于“国际城市规划比较论坛”本身。这件事情讨论和筹划已经有好几年了，《国际城市规划》杂志的特点和优势在于我们的国际视野，多年来杂志就是以研究介绍国外城市发展为特色的。最近一些年来，我们对西方国家从仰视变成平视和交流，进而推出我们自己的理论和方法。但是不管怎么说，中国的发展永远在世界的环境之下，我们不能脱离世界这个大环境，国际上方方面面的理论要借鉴和学习，所谓“有比较才有鉴别”，所以我们的论坛叫作比较论坛。今天，通过对国际案例的比较分析，认识到我们现在碰到的很多问题，其实人家都碰到过，因为他们的工业化比我们早，城镇化发展得也比我们早。当然，各国的社会体制不一样，土地制度不一样，也许方法会不一样，但是对待类似问题的经验都是宝贵的，我们需要有甄别地吸纳。总的来讲，我们还是要以一个开阔的眼界、开阔的胸怀去了解世界，认识世界，进而促进中国城乡地区的健康和可持续发展。在最后，王凯主编感谢了全天的所有发言人和点评嘉宾张京祥教授，也希望专家们对杂志给予更大的关怀和支持，还感谢了编辑部全体女将为论坛的筹备和服务所做的大量工作，并期待下届论坛能在线下举办，与更多学者就有意义的学术话题展开探讨。至此，“2022国际城市规划比较论坛”圆满落幕。UPI