海外行思 | 读懂“土地财政”，玩转城市更新

6月18日听了一天中国人民大学举办的“可持续的城市更新”国际研讨会，感觉到现在的城市更新已经成了一个政策、业界和学界关注的核心议题了。叶裕民老师和赵燕菁老师的发言最令人印象深刻，在我看来，两人分别强调了城市更新的“义理”与“事功”。赵老师认为城市更新成事的关键是找到投融资模式或者说商业模式，而叶老师则强调城市更新必须服务于人的全面而自由的发展，特别是照顾到流动人口的发展需求。

城市更新指的到底是什么？个人感觉目前有点泛化。例如从政策层面看，老旧小区改造、街道翻新之类的城市修补也被认定为城市更新。在我看来，泛化概念带来的一个问题就是我们很难制定出具有针对性的政策。

在这个泛化的概念下，城市更新可以分为两种实践，一种是不动产权有调整的，一种是不动产权没有调整的。不动产权有调整的城市更新在我看来应该受到更多关注：它目前尚面临许多法律政策的桎梏，因而很难顺利展开。另一种，即不动产权没有调整的城市更新，包括老旧小区改造、街道翻新等，其难点主要在筹融资模式。因此，正如这次会议上多次谈到的，北京的劲松模式是了不起的创新，因为它提供了一种老旧小区改造的筹融资模式。不过，这种不动产权没有调整的城市更新，在法律政策上受到的限制较小。

从管理的专业性上看，不动产权没有调整的老旧小区改造、街道翻新更应当被定义为城市修补，管的是建设项目。而不动产权有调整的城市更新，比如棚户区和城中村改造、“工改工”、城市边角地整理等，涉及不动产权的转移、调整，地块的合并、拆分，以及规划调整管理。这样把城市更新划分为两种类型的实践，有利于各个部门利用自身专业优势，集中精力制定有利政策和改善管理方式。

具体到这种不动产权有调整的城市更新，它面临哪些法律政策桎梏、应该如何推动呢？我认为，它和中国既有的土地和基础设施开发实践有延续性和相通性，即都涉及对不动产权的调整，都涉及政府提供基础设施，都涉及政府深度参与的投融资活动。过去二十年中国的土地和基础设施开发实践，大家往往精辟概括为“土地财政”四个字。对土地财政模式“如何可能”的理解，可以帮助我们回答城市更新如何发展得更顺利、更可持续。

我的研究回答了土地财政如何可能的问题，结论是认为有几方面要素促成了这一富有中国特色的城市土地和基础设施开发模式。从这些要素来考虑，有助于我们推动城市更新。

首先，第一要素是中央政府的政策。土地财政玩儿得转的前提是1990年代末，中央对土地出让金抓得紧，强力推行了经营性建设用地招拍挂。没有这种自上而下的强力推进，当时流行的毛地出让、以地补路等土地和基础设施开发模式就会把土地增值拱手让给开发商和投资者，地方政府经营土地将无从谈起。

同样，城市更新关键的掣肘就是，对于存量土地的再开发，政府几乎没有顺畅的土地增值收益获取渠道。没法获取土地增值收益，政府就没有偿债来源，就没法利用其信用为城市更新提供融资支持。没法获取土地增值收益，政府也没法为增容式更新所增加的基础设施买单。我认为，只有自上而下确立的、能够有效获取存量空间土地增值收益的财政工具被中央政府创造出来，城市更新之路才能顺利铺开。这里可能的财政工具既包括明确既有的土地储备优先购买权制度，也包括在房地产税上的创新，比如对工商业用地房地产税调整和对住房在交易环节征税的改革。

第二个要素是地方政府的发展策略。土地财政得益于地方政府经营土地的思路，以及工业化与城镇化相互促进的发展战略。现在城市的发展依然要延续政府经营土地的思路，特别是前述第一个要素实现了的情况下，也就是中央提供了获取存量土地增值收益的财政工具，在这种情况下，如果地方政府推动城市更新可以实现资金平衡，并借此改善了基础设施，增加了公共服务，促进了产业发展，地方政府就必然会有动力去做。

更为重要的是，新时代城市发展的策略思路已经发生了变化。一方面，各个城市前一阶段在背负巨量债务的情况下实现了基础设施跃升，现在亟待提高既有投入的社会和经济收益回报率。相反，如果当下发展策略还聚焦铺新园区、新城区，就属于刻舟求剑了。另一方面，新时代最稀缺的资源已经变成人口和人才，城市之间“抢人大战”方兴未艾。这就要求城市政府把提高已开发空间的利用效率作为核心战略，同时把改善公共服务和生活质量作为第一要务。如果地方政府确立了这样的地方发展策略，城市更新必然得到重视。没有地方政府重视，城市更新寸步难行。

第三就是地方政府内部的组织整合和流程再造。过去二十年，在土地和基础设施开发方面比较成功的地方政府，都在这一点上有所突破。涉及不动产权调整的城市更新，并非新鲜事物。开始于1990年代末的国企改制土地处置、城中村和棚户区改造、旧城改造等都是当时的“城市更新”。既有的土地储备机构和基础设施类市属国有企业，都在这些城市更新实践中摸爬滚打过来，对城市更新有关的不动产权调整和基础设施投融资应当不陌生。地方政府应当充分利用这些组织和人才资源，推动城市更新。实际上，一些发达地区的土储机构和城投企业已经积累了许多城市更新正面和反面的经验，有待发掘和整理。

第四是取得原土地掌控者的支持。按照《土地管理法（1998修订）》的规定，政府按土地的原值向农村集体征地，再按照市场价值出让土地使用权，土地增值收益尽归政府。但是，过低的征地价格让征地十分困难。在实践中，地方政府不断拿出标准远高于土地管理法规定的征地补偿，通过向城郊农民、占地国企等土地掌控者让渡土地增值收益，获取其对土地开发（再开发）的支持。

同样的，在当下的城市更新中也可以按图索骥。城市政府要不怕赔本赚吆喝，哪怕不赚钱，只要能改善城市环境，也可以投入。当然，这同样需要像土地区划整理这样的法律支持。土地区划整理可以让政府短期掌握一个片区内的所有不动产权，在整理宗地边界和补充基础设施、服务设施之后，剩余不动产面积按比例偿还各不动产权人。同时，各不动产权人应当向政府让渡一部分开发权，政府通过出售这部分权益以覆盖补充基础设施和服务设施的支出。这一做法在日本、中国台湾等国家和地区广泛使用，因为涉及了物权的调整，必须有国家立法层面的支持。

第五是经济发展和金融资源。过去二十年，土地财政的起落都取决于经济形势的变迁。同时，发达地区发展得早，金融资源丰富，也让借钱储备土地和兴修基础设施变得容易。如今搞城市更新也如是。根据以往我们可以得出几个结论：第一，城市更新一定是发达地区搞得快一些成熟一些。第二，推动城市更新需要相关的金融模式创新。同时政府在策划城市更新项目时候，有必要整合资源，以丰补歉。这里可以借鉴国家开发银行对欠发达地区的支持。始于1990年代末的城镇化打捆贷款这样的金融模式，把产生收益的土地开发和不直接产生收益的城市基础设施开发打捆贷款，从而提高了城市基础设施融资项目的信用评级，让欠发达地区也获得了宝贵的金融资源。第三，不得不说的是，最近经济形势不好，硬推城市更新也没必要。预期不好，市场上没有人敢冒风险投资。这或许正好给我们提供了宝贵时间，让我们慢下来，好好思考思考下一步怎么干。相信在经历寒冬之后，仍会迎来春天。UPI 

作者：徐南南，加拿大不列颠哥伦比亚大学博士研究生

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编辑、排版 | 张祎娴

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