10月23日，全国人大常委会表决通过《关于授权国务院在部分地区开展房地产税改革试点工作的决定》（下称《决定》）。向居住用房普遍征收的房地产税改革，终于迈出了立法层面的第一步。该《决定》可以读出几方面极具确定性的结论：
第一，房地产税的征收对象，是城镇居住用房。不包括非居住用房——这类房产一直有征收房产税和城镇土地使用税；也不包括农村宅基地及其上住宅。 第二，之前提出的“立法先行”的原则不再坚持。房地产税的征管模式林林总总，确实应该“摸着石头过河”，按照“先试点，再铺开”的政策制定办法来实施。 第三，时间表日渐明确。这一授权试点期限五年，可以预见，五年之内全国性的房地产税征收很难启动。更何况，还有可能“继续授权”，继续试点。在提“立法先行”的时候，人们担心的房地产税法快速制定、快速开征的情况不会出现了。这有助于市场形成更理性的房价地价预期。
更值得注意的是，《决定》暗示了房地产税的立法意义，至少是明确了这一改革试点的目的：“引导住房合理消费和土地资源节约集约利用，促进房地产市场平稳健康发展”。换句话说，还是服务于“房住不炒”整体事业，而不是像有些观点认为的那样——增加地方主体税种，充实地方政府收入。也许你会说，只是中央没这么说而已，地方政府肯定想依靠这部分税收。但实际上，你粗略算算就会发现，能收得上来的房地产税真的有限。房地产税永远无法取代“土地财政”。2020年，中国现有城镇居民住宅313.2亿平方米（任泽平团队 ，中国住房存量报告2021），全国商品房均价为9860元每平方米（国家统计局, 商品房平均销售价格）。其他开征房地产税的国家，房地产税率一般在百分之零点几到2%之间，重庆试点的房产税，最高档税率为1.2%。为方便计算，税率取1%，商品房均价取1万元每平方米，则313.2亿平方米每年可征得3.13万亿元税收收入。
3.13万亿元，不到2020年全国土地出让收入8.2万亿（财政部, 2020年地方政府性基金收入决算表）的一半，也低于2009—2019年全国年均土地出让收入3.9万亿元。因此，从给地方政府增加收入的作用看，房地产税无法取代“土地财政”。而实际上，政府能收到的房地产税还要远远小于这个3.13万亿元的粗略计算。首先，正如各种官方和非官方估计指出的，房地产税的征收会设定“宽松的减免面积”【如2019年全国人大财经委副主任尹中卿的表态】。2019年，城镇人均住房建筑面积39.8平米（国家统计局全国城乡住户一体化调查），保守的减免面积就算为30平米。全国城镇人口有9亿，尽管不是人人都拥有住房，但是每个人都会被计算到某个需要减免房地产税的家庭中。不过，我们依然可以慷慨地按7折计算城镇人口——假设有30%的城镇居民的关系完全在农村，没有任何亲戚需要减免城镇住宅的房地产税。那么，6.3亿（9乘以70%）人每人30平米的减免面积，就会有189亿平米的城镇住宅面积要减免征收房地产税。如此算得的可征面积只有124亿平米，每年能产生的房地产税收入为1.24万亿元。1.24万亿元，相对于地方政府每年16万亿~17万亿元的一般公共预算收入，只有不到10%。2017—2019年，既有“房地五税”【土地增值税、契税、房产税、城镇土地使用税、耕地占用税（按税种收入排序）】平均收入为1.78万亿。1.24万亿的房地产税，确实几乎将现有的房地产税收收入翻番，但是其收入体量仍远不及土地出让收入。其次，更值得注意的是，上述计算是取上限计算房地产税收入。也就是说，等到真的开征，能够实现的房地产税收还要更低。首先，税基没有考虑到除人均面积减免以外的税收减免。而实际操作中，世界各国普遍对退休人员拥有的房产和政策性住房减免房地产税。其次，在课税价格上简单按市场平均价格计算，而世界各国多用评估价格计算。一般而言，考虑到折旧和市场波动等因素，评估价格会低于市场价格。第三，1万元的全国平均价格产生于没有征收房地产税的情况下。其他情况不变，如果开征房地产税，房价会降。在预期房价不涨不跌的情况下，1%的税率就相当于在100年的时间内重新支付了一次房价。假设购房者的支付能力不变，考虑到房地产税支出，在预期持有房产100年的情况下，购房者愿意支付的房价将只相当于原价的一半。更重要的是，要考虑到中国居民支付给物业公司的物业费要高于西方有房地产税的社会。欧洲和北美，城市政府提供的城市道路、绿化、公共照明和垃圾转运等基础设施和服务直连居民住宅。在某种程度上，房地产税可以理解为居民为享受市政服务所缴纳的“物业费”。而我国居民住宅享受的“最后一百米”市政服务却由房地产商建设，由居民缴纳物业费给物业公司运营。尽管西方也存在多户住宅居民缴纳物业费的情况，但总体而言，物业服务区域更小，而政府服务更多。考虑到这一差异，要求中国居民按照同样的课税逻辑缴纳房地产税，税负痛感会更强。总而言之，一方面，房地产税出台将降低住房市场的意愿支付价格，有助于实现“房住不炒”。但与此同时，一番粗略的计算就可以发现，房地产税稳定地方政府收入的作用有限。期待用房地产税取代“土地财政”的想法不切实际。土地出让收入是城市基础设施建设和偿还地方政府城建债务的最重要来源。考虑到城市扩张速度下降，居民住房需求日渐饱和，不考虑通胀因素，土地出让收入将逐步下降。如果想稳定地方政府收入，还要在房地产税以外拓展思路。这里提出两种办法。一是恢复征收二手住宅交易环节的土地增值税【财税〔2008〕137号 财政部国家税务总局关于调整房地产交易环节税收政策的通知规定对个人销售住房暂免征收土地增值税】，取消契税税率优惠。越来越多的城市出现二手房供应量超过新房供应量，以及新房和二手房价格“倒挂”现象。土地出让金的实质，是政府收回基础设施改善和社会经济发展带来的土地增值，也就是耳熟能详的“土地增值归公”。而在存量住宅交易环节，政府收回土地增值的政策工具很有限。在二手房价格过高的城市，对二手房交易恢复征收土地增值税和提高契税税率是渐进可调的办法。二是研究制定城市更新过程中的补交土地出让金办法。在法律上一直有用地性质改变和划拨土地入市时补交土地出让金的规定。但补交出让金的计算和程序缺乏全国性的规定。我国至今没有关于城市更新和再开发方面的全国性法律法规，这让城市存量再开发缺乏法律正当性，更让政府在这一过程中难以获取土地增值收益。随着中国城市扩张式建设减缓，势必要从城市更新中开拓财源。否则，政府很难提高建成区的基础设施投资密度，实现城市紧凑化和可持续发展。
作者：徐南南，加拿大不列颠哥伦比亚大学博士研究生
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