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【摘要】悉尼作为一座发展较为成熟的城市，在实行开放多元移民政策的背景下，正面临着人口持续快速增长带来的基础设施、住房、生态等资源短缺的挑战。2016年，新成立的大悉尼委员会组织编制了《大悉尼区域规划2056：一个三城并立的大都市区》。本文对大悉尼区域的发展及其面临问题进行简要梳理，之后对该规划进行解析并提炼其经验，归纳在中国发展背景下的相应启示，认为构建大都市区多中心格局应建立相匹配的区域协调机制和治理工具、均衡化的区域产业协作和布局模式，以及具适应性的基础设施供给和共享机制。
引言
根据联合国发布的《世界城市化展望》（2018年修订版），全球范围内的城市化率将进一步提升，预计到2050年将有68%的人口居住在城市中。随着人口和经济活动的高度聚集，许多大城市面临着来自经济、社会、环境等多方面的挑战。在这种背景下，世界范围内形成了突破基本行政边界的大都市区，如伦敦大都市区、纽约大都市区等。
“大都市区”（metropolitan area）概念最早由美国提出，指包含单个或多个中心城市的有较强通勤联系的城市区域。从全球经验看，大都市区多中心格局的发展历程或有不同，但它们都面临相似的挑战，遵循相同的空间扩张模式和发展目标。国际合作项目“欧洲多中心巨型城市区域可持续发展管理”（POLYNET: Sustainable Management of European Polycentric Megacity Regions）在欧盟空间规划和政策制定中发挥了重要作用，此后多中心大都市区的研究开始受到广泛关注。奥康纳认为，大都市区的发展和变化与居住人口扩散、制造业的区位变化、区域内主要区位之间相互联系的变化等三个方面有关。阿纳斯等证明，在高拥挤成本和低集聚经济的情形下，城市中心容易产生就业扩散，从而促进空间多中心化。反过来，多中心又需要当地就业作为支撑，这点在安德森等对美国克利夫兰等四个典型多中心大都市区的研究中得到了确认。
国内学者对大都市区的研究逐渐增多，包含了对大都市区运作治理机制和以案例为对象的特征归纳等研究。华杰媛等通过对劳动生产率进行测度，说明多中心空间结构对提高大都市区的经济绩效具有积极作用。易承志等基于边界分析的视角，提出以连接和嵌入为特征的网络协同治理能帮助解决大都市区行政边界与功能边界冲突和实现公共事务一体化治理。赵渺希等对珠三角大都市区的多中心网络格局演化开展实证，检验了企业空间组织总部—分支功能联系与产业部类专业分工具有一定的撮合性。
随着城区区域不断扩张，中国有一批中心城市在融入区域网络后作用日益显著，以市域辖区为界的行政管理模式在面对种种城市问题时愈加捉襟见肘，而构建大都市区将有益于改善“大城市病”问题。大悉尼的区域规划手法反映了典型的由单中心向多中心模式的转换，对同样处于人口持续增长背景的中国大都市区构建具有一定的借鉴意义。本文尝试解析其中的主要策略，以期为中国的多中心大都市区规划理论和实践提供有益探索。
1 悉尼大都市区
1.1 范围界定
悉尼位于澳大利亚东南海岸，经历了二战后的经济持续繁荣发展以及2000年奥运会的强势推介，成为澳大利亚最富盛名的城市之一。在不同语境下，“悉尼”具有多重空间尺度的含义。悉尼中心商务区（CBD）是悉尼最早建设发展起来的区域，也是如今大悉尼最繁华的商务区，呈规则矩形，面积6k㎡。悉尼城（City of Sydney）是由悉尼地方政府和市议会管辖的区域，辖域面积26.74k㎡，人口约24万。悉尼大都市区（Greater Sydney，下文简称大悉尼）指包含了悉尼城在内共享经济和劳动力市场的30多个地方政府，总辖域面积12145k㎡，总人口约为523万【参见澳大利亚统计局（Australia Bureau of Statistics）2019年版统计资料（https://itt.abs.gov.au/itt/r.jsp?databyregion）】（图1）。大悉尼作为澳大利亚的首位大都市区，不仅吸引了国内州际间的居民移居至此，还接收了来自全世界约200个国家的移民，急剧攀升的人口很大程度上影响了大悉尼的城市发展。在1960年代以前，悉尼城早期发展欠缺规划，城市主要功能集中在悉尼湾南部，即悉尼中心商务区。1960年代—1980年代，随着制造业和零售业逐步郊区化，大量就业机会随之转移，郊区低密度住区对人们的强烈吸引力和公路设施的改善，加快了人口向外扩散，由此奠定了如今大悉尼的基本框架。从1980年代起，大悉尼呈现出由“郊区化”向“再中心化”转变的显著趋势，尤其是1990年代以来，在“精明增长”和“新城市主义”的推动下逐渐向高密度开发模式发展，中心城区的人口密度再度提升。
根据奥康纳和韩笋生的研究，大悉尼作为澳大利亚最大的城市区域，在1996—2006年间，“城市区”人口强势增加，同时“城市外边缘区”人口也有显著增加，说明其在不断蔓延。在相对有限的城市框架下，城市蔓延对于住房、交通、公共设施等的充足供给而言是不小的挑战。
在大悉尼，面临的首要问题是就业不均衡分布。根据2016年对大悉尼五个行政区（District）的统计数据，作为传统都市中心的东城区提供了最高比例的就业，占大悉尼整个区域就业的36%，其余四个行政区各自提供的就业均不足全部的1/5（图2）。其次是住房可支付性差。根据美国国际公共政策顾问机构（Demographia）的《2019年全球住房可负担性调查报告》（International Housing Affordability Survey: 2019），大悉尼的房价收入比达11.7，在所调查的300个主要城市中高居第三。就大悉尼内部来看，东部地区的住房可支付性最差，由于建成区比例较高，新建可负担性住房遥遥无期，而有大部分就业机会密集分布于此，导致许多人不得不选择居住在中西部地区，忍受长时间的通勤交通。从大悉尼东部、中部到西部地区，职住比例依次下降，中、西部接近一半的居民需要通勤到其他区域工作（图3）。大悉尼不可避免地陷入由于城市扩张导致区域职住分离加剧的境况。由于悉尼新增人口中有很大部分是住房可负担能力较差的国外移民，他们不得不住到离市中心越来越远的地方。而悉尼城呈现出越加单一的人口面貌和越加严重的老龄化，社会阶层隔离加大。大悉尼的社会公平和可持续健康发展都受到极大挑战。在过去10~15年间，大悉尼一直在积极探索城市集约发展的方向并制定了多项政策，如提高土地利用强度，限制城市边界扩张，在公交站点周围进行高密度开发等，试图推动城市由低密度、郊区化、蔓延式发展向集合式、多核心的城市结构转变。《大悉尼区域规划2056：一个三城并立的大都市区》（以下简称《大悉尼2056》）即是在这样情形下出台的具有战略性和综合性的区域规划。
《大悉尼2056》适用于悉尼大都市区，明确了延续40年（2016—2056年）的城市发展愿景，制定了20年（2016—2036年）的发展计划，以在社会、经济、环境等背景下应对大悉尼的增长和变化。与以往版本的区域规划相比，它最大的特点在于提出“三城并立”的规划发展理念，其核心要义就是对现有都市中心的部分功能进行剥离和转移，完成从单中心到多中心格局的裂变。这里的“三城”并非指实际意义的“三座城市”，而是从区域内交通、经济、就业等因素出发设想而成的抽象概念，包括东部港城（Eastern Harbour City）、中部河城（Central River City）和西部园城（Western Parkland City）（图4）。具体而言，大悉尼被重新划分成五个行政区，分别为东城区、中城区、北城区、西城区和南城区，共33个地方政府（图5）。
作为跨地方行政边界的区域整体，大悉尼应对城市问题的有效性取决于能否在区域层面形成有效统筹与协调的区域规划。大悉尼委员会（the Greater Sydney Commission）作为《大悉尼2056》的编制与监督机构，即是回应这种有效性的重要平台。
大悉尼委员会于2016年成立，是该届政府为实施和管理大都市区规划而构建的全新框架组织。此前，悉尼所在的新南威尔士州（New South Wales，以下简称新州）全州或区域层面的规划由原州规划与环境部（Department of Planning & Environment）负责编制和监督，但由于地方政府相对零散独立，城市间存在利益竞争，缺乏动力，这一层级规划的整合性和实施性均不佳。新一届政党上台后，大刀阔斧地进行了行政构架调整，将原州环境与规划部调整为规划、工业和环境部（Department of Planning, Industry & Environment），并独立出大悉尼委员会，通过议会法案明确了该委员会对大悉尼区域的规划编制、管理、监督审查等法定职责。机构设置上，大悉尼委员会作为一个独立的平台直接向新州政府汇报，并由时任澳大利亚总理的夫人特恩布尔（Lucy Hughes Turnbull）担任主席，由规划、工业和环境部的副秘书长担任首席执行官，组织机构包含国家机关、地方政府和议会、社区和其他利益相关者。《大悉尼2056》就是委员会合作框架下出台的第一份区域规划，同时委员会还将通过监督与《大悉尼2056》衔接的地方环境规划和社区战略规划来整体保障和评估区域规划的实施。
大悉尼委员会可被视作新州政府为强调规划整体性和实施性而设置的一种协调机制和治理手段，采取“一个政府”的管控策略来解决城市问题，通过一定程度的集权改进既往对大都市区的治理不力。此外，和单纯的政府机构相比，大悉尼委员会多元化的成员设置在保证规划体现政府意志的同时，又能真切反映问题，更好整合各界各方诉求，使规划更具可行性。通过2016年大悉尼五个行政区工作岗位的统计数据可以看出，各区既有产业结构存在一定差异（图6）：知识密集型产业主要分布在东城区，工业则主要布局在中、西城区，最邻近悉尼城的北、南城区则承接了较多的医疗教育产业。针对这种产业结构不均衡及其导致的就业分布不均衡，《大悉尼2056》大力引导产业分布与城市空间结构进行多中心式复合布局。大悉尼被整体规划为“三城两心四组团”（图7），东部中心是基于悉尼城的中央商务区，中部则大力打造帕拉玛塔中心（Parramatta），西部较为务实地布局四处组团中心，分别是西悉尼机场—百格丽湾空港（Western Sydney Airport-Badgerys Creek Aerotropolis）、彭里斯（Greater Penrith）、坎贝尔镇—麦克阿瑟（Campbelltown-Macarthur）和利物浦（Liverpool）。这些除悉尼中央以外的新设都市中心、组团中心和其间的经济廊道将逐步承接产业升级和外溢，以及绝大部分的新增就业。具体来说，东部将继续加强其金融服务和总部经济的职能，同时推动知识密集型产业和创新产业发展以及就业增长。中部地区在2006—2016年的10年间，年均工作岗位增长达2.2%，在大悉尼增速最为迅猛。在这种势头下，规划提出大力发展中部地区的健康、教育、创新产业和制造业来不断提升城市能级，做到今后能与东部并立。西部则依托悉尼第二机场建设，发展物流交通、制造业和旅游业，带动周边小城镇发展。规划预计到2036年实现大悉尼总共新增就业81.7万（图8），其中以大力扶持的中、西城区增长最多。从对大悉尼的产业及其相关就业的规划引导和布局看，再均衡的思想贯彻始终，以地区间产业协作和互补带动多个就业中心成型，进而支撑起一个资源统筹、配置有效的多中心大都市区。2.3 基础设施先行，实现从“圈层蔓延”到“轴向延伸”的弹性生长大悉尼面临的一些城市问题主要是由于服务居民日常生活的基础设施包含了公共交通、学校、医院、开敞空间等不均衡配给导致的。因此，这版规划明确提出在资金预算有限的情况下，要优先投资基础设施，为社区带来最大利益，以相应服务该区域内预计2056年将拥有的800万人口。不仅如此，规划还对未来20年（2016—2036年）各区的人口增长作了包括人口结构和家庭结构在内的精细描绘，以期做到资源配置更具适应性。
为促进整个区域内各地区之间的连通性，增加“三城”之间的有效联系，规划提出在最大化利用已有基础设施的前提下新增设施，包括地铁、轻轨、公路等，以高等级、多元化种类的综合廊道充分串联各层级中心（图9）。同时，围绕这些都市中心、组团中心布局接驳换乘点，并布局覆盖该地区的完善交通网络，提高其30分钟可达性，进一步促进各中心片区的高强度集约开发，从而构建从都市中心至边缘的区域交通体系，实现空间结构沿“轴向延伸”的弹性生长。此外，增加对教育、医疗和文化类设施的投资，考虑既有的和规划中的城市容量、服务水平、产业发展和住房活力等因素，在都市中心、组团中心等进行适应性、复合性布局，增强各层级中心的公共服务性。这种规划策略，一方面是对既有需求充分评估后实行针对性、适应性地满足；一方面又能反过来通过充足的公共资源吸引并最终平衡增长的人口，填充和丰满由交通体系拉伸出的城市骨架。图9 大悉尼基础设施布局示意图
3 启示与小结
根据我国第七次全国人口普查数据，中国约有9.02亿城镇人口，占比63.89%，与第六次全国人口普查相比，上升14.21个百分点。我国人口城镇化进程仍在持续中，人口呈现出进一步向以京津冀、长三角、珠三角为代表的东部大都市区集聚的趋势。这一点同大悉尼等典型大都市区一样，且我国这些大都市区的发展也逐渐呈现出多中心格局特征。比如上海，其扩张的时空进程表现为：核心区膨胀—次中心及新城建设—高密度且稳定的多中心结构逐步形成，是典型的中国实践代表。而北京虽然也表现出大都市区从核心区、城市边缘区到外围地域强度逐步减弱的基本特征，仍倾向于在中央大区周边分布次中心，离真正的多中心空间结构仍存在一定差距。可以看出，中国的各大都市区都在对构建多中心格局进行探索，因而《大悉尼2056》作为一份在持续增长背景下出台、由单中心向多中心结构转变的关键性规划，在理论层面对中国编制多中心大都市区规划具有一定启示。
3.1 建立相匹配的区域协调机制和治理工具
要充分发挥大都市区规划作为城市治理手段的有效性，就离不开相匹配的行政机构。在澳大利亚和美国这样的联邦制国家，地方政府之间互相独立，每个政府都拥有独立的人事权和财政权，例如芝加哥大都市区内就有1000多个独立的政府，这是一种“破碎”的政府框架。要改变这种状况，必须有区域性集权来协调城市之间的政府行为，正如同大悉尼委员会之于《大悉尼2056》。随着中国城市发展不断成熟，跨市域乃至省域的区域规划纷纷出台，如《京津冀协同发展规划纲要》，与其相应的中国特色机构就是京津冀协同发展领导小组，其他类似的还有推动长三角一体化发展领导小组、粤港澳大湾区建设领导小组等，都是从较高层面构建的跨区域的规划编制与协调机构。但不同于大悉尼委员会匹配大悉尼的法定化职能、多元化成员设置和开放型管理机制，中国的“领导小组”是一种纯粹的政府协调平台，其作为大都市区规划的编制机构，可以一定程度在跨市域或省域层面进行统筹协调，但往后的实施、管理、监督、统计、评估等都没能形成系统性的相匹配的机制和路径。因此，在中国特色国情下，大都市区的管理和治理也应有相匹配的常设机构作为区域协调机制和治理工具，并充分吸纳多元化的社会力量，以“一个政府”的协同型、开放型工作机制，推动大都市区规划的有效实施和精细化管理。大都市区成立的基本前提是区域内各空间地域共享资本、技术、信息等要素市场，而功能互补、错位发展的多中心城市结构能最大程度提高各类资源的配置效率。当城市扩张到一定阶段时，由于原城市中心拥挤加剧和成本高企，城市边缘因为规模化和低成本的优势会逐步承接产业的外溢和升级，从而促进区域范围内产业的有机分工和联系。长三角区域就提出对产业合理布局的引导：按照集群化发展方向，对中心区和中心区以外的城市地区进行区别，中心区重点布局总部经济、研发设计、高端制造、销售等产业链环节，中心区以外的地区则承接原中心区的重化工业和工程机械、轻工食品、纺织服装等传统产业，建立与产业转移承接地之间的利益分享机制，加大对产业转移重大项目的土地、融资等方面的政策支持力度。正如大悉尼“三城并立”格局的成立很大程度上要基于区域内相对均衡的产业协作，即对区域内各地区的产业进行区别性发展引导和布局要求，如金融和保险业主要集中在悉尼城，交通和仓储部门在南部，北部为财产和商业服务部门，新城堡地区主要是政府管理和防卫机构，蓝山地区则集中了酒店和餐饮服务，等等。因此，要建立均衡化的区域产业协作和布局模式，对新建立的中心或副中心须有政策上的引导和倾斜，并与既有的产业基础和发展条件（尤其是机场、港口等重大基础设施）相适应。在此基础上，最终构建多等级的协调互补的城市产业和功能体系。
3.3 建立具适应性的基础设施供给和共享机制
在更为精细和系统的城市化进程下，城市管理应最大程度地体现对人的尊重和以人力资本为核心的发展逻辑。在持续增长的背景下，《大悉尼2056》对人口持续增长采取积极正面的应对措施，对区域内各地区的人口增长做了明确的目标指引，再以此为基础，围绕人们对于资源和设施的需求，制定美好愿景并行诸相应策略，以引导人口在区域层面的再平衡。这点在我国的规划实践中也有所体现，例如粤港澳大湾区提出：支持湾区内高校合作办学，联合共建优势学科、实验室和研究中心；推动优质医疗卫生资源紧密合作，支持发展区域医疗联合体和区域性医疗中心；推进社会保障密切合作、平等同享等。但因为大都市区域层面的统筹性指引有所缺位，尤其是人口方面，以致出现各中心城市纷纷提出限制甚至疏解人口的情形，从而在区域规划传导过程中，尚不能做到适应性地配置公共资源。因此，建立适应性的基础设施供给和共享机制，应以人本理念为指导，在区域层面先行进行人口再平衡的合理探讨和科学指引，继而对基础设施进行统筹协调，推动大都市区中心与其他地区的公共资源供给均等化，以及跨市域的文化、卫生医疗、教育等优质资源的充分共享。中国正在经历快速的城镇化进程，但愈加同质的城市面貌迫切需要更为精细化、科学化的管理机制和实施路径。大都市区是承载发展要素的重要空间形式，可被视作一种高度城镇化地区的先行经验尝试，不仅可作为破除大城市发展桎梏的题解参考，还可为中后期阶段的城镇化提供系统性的普适经验参考。如今在中国尤其是东部地区，一些大都市区初成规模，但在顶层设计、制度构建、区域协同等方面仍需要更进一步，尤其需要在中国特色背景下，探索大都市区规划理论的创新，探寻发挥社会、公众、专家等多方智慧广泛参与的作用。UPI
作者：彭亚茜，硕士，深圳市坪山规划和自然资源研究中心，主任工程师。pengyaxi1825@163.com封面图片来自: https://www.pexels.com/photo/aerial-overview-of-port-jackson-1619854/ (Photo by Mudassir Ali)
排版 | 徐嘟嘟
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