最高法院:因土地出让合同产生的纠纷应提起民事诉讼还是行政诉讼|附相反裁判规则案例
作者：唐青林 李舒 杨巍
单位：北京市安理律师事务所
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国有土地使用权出让合同纠纷属于民事诉讼受案范围还是行政诉讼受案范围？今日推送的最高法院判例认为该类纠纷属于民事诉讼受案范围，但由于本案裁判文书作出的时间在新修订的《行政诉讼法》实施（2015年5月1日）前，最高法院提出了“修改后的《行政诉讼法》有将此类纠纷纳入行政诉讼范围的趋向，以及此法实施后此类纠纷是否按行政争议处理，应依据新修改的《行政诉讼法》及其司法解释作出判断”的观点。
本书作者在写作中也关注到新修订的《行政诉讼法》实施后，已有高院裁判文书依据《行政诉讼法》认定此类纠纷属于行政诉讼的受案范围，可见目前司法实践中对国有土地使用权出让合同纠纷属于民事纠纷还是行政纠纷已出现分歧，有待未来司法实践予以明确。
最高人民法院
国有土地使用权出让合同纠纷属于民事诉讼受案范围
裁判要旨
国有土地使用权出让合同纠纷属于民事诉讼受案范围，当事人因国有土地使用权出让合同产生争议并提起民事诉讼的，法院应当受理并进行实体审理。
案情简介
一、香江酒楼、香江公司清算组向海南高院提起民事诉讼称：2001年10月18日，海口市国土局与香江酒楼、香江公司就案涉土地的出让签订了《国有土地使用权出让合同》；香江酒楼、香江公司已缴清土地出让金及契税；海口市国土局未将案涉土地使用权证办理至香江酒楼、香江公司名下。故请求判令：海口市国土局将案涉土地交付给香江酒楼、香江公司清算组，并交付土地权证；若海口市国土局不履行上述义务，则赔偿香江酒楼、香江公司清算组经济损失118806506元。
二、海南高院认为本案不属于民事诉讼受案范围，且香江公司清算组作为诉讼主体不适格，故裁定：驳回香江酒楼、香江公司清算组的起诉。
三、香江酒楼、香江公司清算组不服海南高院裁定，上诉至最高法院。最高法院裁定：撤销海南高院裁定；指令海南高院审理本案。
败诉原因
国有土地使用权出让合同应认定为民事合同，属于民事诉讼受案范围。原因在于：（1）国有土地使用权出让合同系当事人双方协商订立，遵循平等、自愿、有偿原则；（2）国有土地使用权出让合同双方当事人权利义务对等；（3）现行的《国有土地使用权合同纠纷解释》将国有土地使用权合同定性为民事合同，《民事案件案由规定》亦将“建设用地使用权出让合同纠纷”列为“合同纠纷”的下级案由予以明确。因此，最高法院认为海南高院以本案不属于民事纠纷为由驳回香江公司清算组及香江酒楼的起诉欠妥，指令海南高院审理本案。
败诉教训、经验总结
前事不忘、后事之师。为避免未来发生类似败诉，提出如下建议：
一、当事人因国有土地使用权出让合同发生纠纷应提起民事诉讼。对方主张国有土地使用权出让合同纠纷不属于民事诉讼受案范围的，法院可能不会支持。
二、值得注意的是，本案作出裁判文书的时间在新修订的《行政诉讼法》实施（2015年5月1日）前，最高法院认为，“修改后的《行政诉讼法》第十二条第（十一）项有将此类纠纷纳入行政诉讼范围的趋向，但该行政诉讼法直到2015年5月1日才实施，不能作为本案审理依据。至于此法实施后发生的法律行为产生争议是否按行政争议处理，再依据新修改的《行政诉讼法》及其司法解释作出判断。”本书作者在写作中也关注到新修订的《行政诉讼法》实施后，已有高院裁判文书依据上述规定认定国有土地使用权出让合同纠纷属于行政诉讼的受案范围，可见司法实践中对国有土地使用权出让合同纠纷属于民事纠纷还是行政纠纷已出现分歧，有待未来司法实践予以明确。
三、土地行政主管部门通过拍卖、挂牌出让国有建设用地使用权，与竞得人签署成交确认书的行为，属于具体行政行为。在仅签署成交确认书但未签订土地出让合同时发生争议的，竞得人应当提起行政诉讼。（请参阅民商事裁判规则公众号文章：《最高法院:土地部门签成交确认书属具体行政行为,未签出让合同的仅可行政诉讼;民事诉讼的,驳回起诉》）
相关法律规定
第一条 本解释所称的土地使用权出让合同，是指市、县人民政府土地管理部门作为出让方将国有土地使用权在一定年限内让与受让方，受让方支付土地使用权出让金的协议。
《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》
第十一条 土地使用权出让合同应当按照平等、自愿、有偿的原则，由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订。
《中华人民共和国城市房地产管理法》
第十五条 土地使用权出让，应当签订书面出让合同。
土地使用权出让合同由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订。
第十六条 土地使用者必须按照出让合同约定，支付土地使用权出让金；未按照出让合同约定支付土地使用权出让金的，土地管理部门有权解除合同，并可以请求违约赔偿。
《中华人民共和国行政诉讼法》
第十二条 人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：
（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；
《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》
第十一条 行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。
公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：
（一）政府特许经营协议；
（二）土地、房屋等征收征用补偿协议；
（三）其他行政协议。
《最高人民法院关于适用<中华人民共和国公司法>若干问题的规定（二）》
第十条 公司依法清算结束并办理注销登记前，有关公司的民事诉讼，应当以公司的名义进行。
公司成立清算组的，由清算组负责人代表公司参加诉讼；尚未成立清算组的，由原法定代表人代表公司参加诉讼。
以下为该案在法院审理阶段，判决书中“本院认为”就该问题的论述：
本案国有土地使用权出让合同目前仍应认定为民事合同。
首先，国有土地使用权出让合同系当事人双方协商订立，遵循平等、自愿、有偿原则。《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十一条规定：“土地使用权出让合同应当按照平等、自愿、有偿的原则，由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订。”这表明土地管理部门代表国家与土地使用者签订出让合同时二者的法律地位是平等的。国有土地使用权出让合同系国家作为土地所有者与土地使用者签订的设定用益物权（土地使用权）的合同，政府土地管理部门作为土地所有者的代表，与作为合同相对方的土地使用者系平等民事主体。
其次，国有土地使用权出让合同双方当事人权利义务对等。土地管理部门的主要权利是收取土地出让金，主要义务是在一定期限内向对方提供土地使用权；土地使用者的主要权利是在一定期限内获得相应土地使用权，主要义务是支付出让金和按照法律法规规定及合同约定的用途开发利用土地。房地产管理法第十五条规定：“土地使用者必须按照出让合同约定，支付土地使用权出让金；未按照出让合同约定支付土地使用权出让金的，土地管理部门有权解除合同，并可以请求违约赔偿。”第十六条规定：“土地使用者按照出让合同约定支付土地使用权出让金的，市、县人民政府土地管理部门必须按照出让合同约定，提供出让的土地；未按照出让合同约定提供出让的土地的，土地使用者有权解除合同，由土地管理部门返还土地使用权出让金，土地使用者并可以请求违约赔偿。”上述规定赋予了双方当事人平等的合同解除权，守约方享有的违约赔偿请求权应属于民事权利性质。
本院注意到，目前在理论界和司法实践中确有观点认为国有土地使用权出让合同系行政合同。其主要理由是：国有土地使用权出让合同的出让方为政府调控管理土地资源和执行土地政策的土地管理部门，即行使行政职权的行政机关；合同目的是土地管理部门通过签订出让土地合同这一管理方式，合理保护及开发利用有限的土地资源，进而实现社会公共利益；合同内容中将土地管理部门的法定职责细化为不得协商的合同条款，且与合同相对方的权利义务并不对等；合同履行方面土地管理部门享有优益权：可以为实现公共利益和行政管理目的，在履约中单方变更、解除合同，甚至可以依法单方作出行政强制、行政处罚行为。这些观点也具有一定的合理性，考虑到相关合同中融入了行政职权、对合同纠纷的审理需要对行政行为的合法性展开审查等因素，通过行政诉讼对行政行为的合法性与合同争议一并审查，亦便于争议的一揽子解决。
但是，现行的《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》将国有土地使用权合同定性为民事合同，《民事案件案由规定》亦将“建设用地使用权出让合同纠纷”列为“合同纠纷”的下级案由予以明确，审判实践中基本依据上述司法解释之规定均将此类案件作为民事诉讼案件审理。在现行法律没有修改的情况下，本案纠纷不宜作为行政争议纳入行政诉讼的范围。本院还注意到，修改后的行政诉讼法第十二条第（十一）项有将此类纠纷纳入行政诉讼范围的趋向，但该行政诉讼法直到2015年5月1日才实施，不能作为本案审理依据。至于此法实施后发生的法律行为产生争议是否按行政争议处理，再依据新修改的行政诉讼法及其司法解释作出判断，此处不予赘述。
综上所述，本案虽因香江酒楼、香江公司与新华通讯社海南分社的划拨土地使用权转让合同引发，但在海口市政府审批同意案涉划拨土地使用权转让后，已经转化为香江酒楼、香江公司与海口市国土局之间的国有土地使用权出让合同纠纷，国有土地使用权出让合同纠纷属于民事诉讼受案范围，原审法院应当受理并进行实体审理。香江公司清算组因主体不适格，原审裁定驳回其起诉并无不当。香江酒楼系本案适格主体，原审裁定以本案不属于民事纠纷为由同时驳回香江公司清算组及香江酒楼的起诉欠妥。如果香江公司清算组在本院指令原审法院审理后能提交加盖香江公司公章的变更原告申请书，将香江公司变更为原告，原审法院应依法审查后确定其原告资格。
案件来源
海南香江德福大酒楼、海南香江实业有限公司清算组与海口市国土资源局建设用地使用权出让合同纠纷二审民事裁定书，[最高人民法院（2015）民一终字第83号]。
延伸阅读
一、法院认定国有土地使用权出让合同纠纷属于行政诉讼受案范围的判例（案例一）
案例一：保山市宏晨进出口有限责任公司与保山市国土资源局隆阳分局建设用地使用权出让合同纠纷二审民事裁定书[云南省高级人民法院（2015）云高民一终字第293号]认为，“国有土地使用权出让合同，是行政机关代表国家与相对人签订的将国有土地使用权在一定期限内出让给行政相对人，相对人支付土地出让金并按合同的规定开发利用国有土地的合同。隆阳区国土局与宏晨公司签订《国有建设用地使用权出让合同》的行为，属于行政机关履行行政管理职责的行为。故《国有建设用地使用权出让合同》属于行政合同。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定：‘人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……；（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；……。’本案即属于相对人认为行政机关未依照约定履行行政合同的情形，属于行政诉讼受案范围。《中华人民共和国民事诉讼法》第一百二十四条规定：‘人民法院对下列起诉，分别情形，予以处理：（一）依照行政诉讼法的规定，属于行政诉讼受案范围的，告知原告提起行政诉讼；……。’最高人民法院《关于适用﹤中华人民共和国民事诉讼法﹥的解释》第二百零八条第三款规定：‘立案后发现不符合起诉条件或者属于民事诉讼法第一百二十四条规定情形的，裁定驳回起诉。’综上，宏晨公司提起的诉讼不属于民事诉讼的受案范围，原审裁定驳回起诉并无不当。”
二、法院认定国有土地使用权出让合同纠纷属于民事诉讼受案范围的判例（案例二～案例四）
案例二：江西恒达置业有限公司与万安县国土资源局建设用地使用权出让合同纠纷二审民事裁定书[江西省高级人民法院（2016）赣民辖终58号]认为，“本案系被上诉人江西恒达置业有限公司依据其与上诉人万安县国土资源局签订的《国有建设用地使用权出让合同》提起的要求上诉人万安县国土资源局支付违约金、赔偿有关费用等的诉讼。《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》系现行有效的司法解释，依据该解释，国有土地使用权出让合同是平等民事主体之间签订的合同，因履行合同发生的争议应作为民事案件受理。”
案例三：王进辉与永顺县国土资源局建设用地使用权出让合同纠纷二审民事判决书[湖南省高级人民法院（2015）湘高法民一终字第275号]认为，“土地行政主管部门在土地使用权出让合同法律关系中，只代表国家对土地使用权进行处分，并不是以土地管理者的身份出现，其与合同相对方受让人系平等主体；《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》已明确将国有土地使用权合同纠纷案件归入民事案件审理范围。因此，一审法院将本案作为民事案件受理并无不当。”
案例四：酉阳土家族苗族自治县麻旺镇平桥村六组与酉阳土家族苗族自治县国土资源和房屋管理局其他申请再审行政裁定书[重庆市高级人民法院（2015）渝高法行申字第00683号]认为，“平桥村6组的诉讼请求为：请求确认酉阳县土房局和林真荣签订的渝地（酉）划转合字（2011）第158号《重庆市国有土地使用权出让合同》违法并予以撤销。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第（十一）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十一条第二款并未将国有土地使用权出让合同作为属行政诉讼受案范围的行政协议进行列举，而根据《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》之规定，国有土地使用权出让合同纠纷属民事审判权限范围，故平桥村6组就前述国有土地使用权出让合同提起的诉讼不属于行政诉讼受案范围。一审法院以此为由裁定驳回平桥村6组的起诉，二审法院予以维持并无不当，平桥村6组的申请再审理由不能成立。”
阅读提示
（一）本公号解读的判决文书案件事实纷繁复杂和证据较多、往往涉及多个法律焦点。为了写作和理解方便，我们可能仅选取某个具体角度、某个焦点问题进行解读和评析，难免挂一漏万。需要完整了解某个案件，请通过法院官方网站或其他渠道获取判决书原文进行研读。
（二）与此同时，有些案件事实似乎相同的案件，却出现不一样甚至相反的判决结果，这可能是因为案件事实看似相同实际上却存在某些细微但关键的差别，也可能是最高法院根据社会发展的变化调整裁判规则和思路，甚至可能是法律法规本身出现了变化。判决书一旦做出就固化了，但是立法和司法实践是不断向前发展变化的。
（三）我国不是判例法国家，除非是最高人民法院正式发布的指导性案例（根据《最高人民法院关于案例指导工作的规定》第七条规定， 最高人民法院发布的指导性案例，各级人民法院审判类似案例时应当参照），否则即使是最高法院的判决书也并不具有指导另案判决的法律效力。
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