苏经键：促进新型城镇化与乡村振兴联动实现城乡共荣【转】

自十九大报告提出乡村振兴战略以来, 新型城镇化与乡村振兴的关系受到广泛关注。“乡村振兴和城镇化非对立”“乡村振兴离不开新型城镇化”“新型城镇化与乡村振兴要互促共融”等观点, 表明在新型城镇化与乡村振兴关系问题上已经基本达成共识。在此基础上, 如何促进新型城镇化与乡村振兴联动实现城乡共荣, 成为未来一段时期中国城乡发展方面的重要理论与现实命题, 是解决发展不平衡不充分问题的重要路径。为此, 本文立足人口大规模迁移的时代背景, 剖析了新型城镇化与乡村振兴联动的内涵, 展望了新型城镇化与乡村振兴联动的愿景, 提出了“以人为中心”推进、多元化分类推进、渐进式创新推进的基本思路以及四个方面的对策建议, 以期实现城乡共荣。

新型城镇化与乡村振兴联动的内涵与愿景

无论是新型城镇化还是乡村振兴战略, 根本在于大规模人口迁移、人口空间格局快速调整的背景下, 如何引导资源合理的空间配置、构建良好的城乡关系、实现城乡共荣。人口迁移是一个长期的历史过程, 具有显著的时代特征。人口在城乡之间、区域之间大规模迁移, 导致有的城市 (镇) 增长较快、有的城市 (镇) 增长缓慢、而部分城市 (镇) 或乡村出现衰退甚至空心村, 并由此引起一系列经济社会转型问题, 这是新型城镇化和乡村振兴战略的缘起。

从人口迁移视角来看 (见图1) , 新型城镇化的侧重点在于, 在人口大规模向城市 (镇) 迁入过程中, 城市 (镇) 如何更好地承载人口、吸纳劳动力、实现经济社会更好发展;乡村振兴的侧重点则在于, 在人口大规模迁出乡村之后, 乡村如何充分利用其资源、实现其功能、体现其价值。相应的, 新型城镇化与乡村振兴战略联动, 则是在一个更高层次、更广域面、更大范围, 实现人口空间格局动态调整过程中人口迁入地和人口迁出地的转型发展, 构建和谐的城乡关系, 实现城乡发展一体化和城乡共荣。

新型城镇化与乡村振兴联动, 旨在构建高质量的城乡关系、实现城乡共荣。快速城镇化和人口大规模乡城迁移之后, 乡村凋敝及其引致的一系列问题日益凸显, 中国传统城镇化并没有必然导致城乡共荣, 在此背景下, 乡村振兴战略成为进一步提高农村农民发展权、平衡城乡关系、促进城乡发展一体化的重要战略举措。由此, 新型城镇化与乡村振兴联动的愿景可以从以下四个方面描绘。

一是实现城乡多元化的共荣。

城乡共荣是多元的、差异的、各具特色的共同繁荣, 其内涵并不一样。关于“繁荣”的愿景, 城与乡之间不一样、城与城之间不一样、乡与乡之间也不一样。城市繁荣, 一般以经济社会发展和现代化为目标, 但也需要重视和凸显各类城市的特色和历史文化传承, 不能“千城一面”;乡村繁荣, 按照国家文件要求以“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效和生活富裕”为目标, 但也需要尊重不同类型乡村的特色, 因地制宜、多元发展, 五个维度可以各有侧重, 不需要所有的乡村都面面俱到、统一标准。

二是提高人口迁移的效用和质量。

乡村振兴战略将通过改善乡村风貌、提高乡村竞争力、提升乡村效用水平, 影响人口迁移的决策变量和迁移决策, 进一步引导人口城镇化从快速推进向高质量发展转型。城镇化与乡村振兴战略联动, 将通过提高迁移人口的效用水平, 保障人口迁移和“进城返乡”的主观能动性和自主选择权;更高维度来看, 则是通过提高各类人口效用水平, 解决城乡之间、区域之间的不平衡不充分发展问题, 以此满足人民日益增长的美好生活需要。

图1:人口迁移示意图

三是实现城乡要素自由流动。

城乡要素自由流动既是新型城镇化与乡村振兴联动的愿景, 也是其路径。新型城镇化与乡村振兴联动, 既要求、也意味着劳动、资本、土地等要素流动从以往的“乡—城”单向流动, 逐步转变为“乡—城”“城—乡”双向流动, 资本下乡、劳动力返乡的数量和质量将不断得到提升, 城乡土地将得到更加有效的统筹利用, 以此, 城乡要素共享与城乡融合发展相互促进, 最终实现城乡共同繁荣。

四是构建“城镇村”融合共生体系。

随着乡村振兴战略的推进, 将逐步改变传统城镇体系的理念, 在两类战略联动推进下, 城镇网络体系将向“城镇村”融合共生体系转变, 成为城乡发展一体化的重要表征。“城镇村”融合共生体系是一个域面的概念, 相对于传统“城镇体系”的点状网络概念而言, 首先从概念上将城镇与乡村作为一个整体对待, 有益于从理论上理解城乡发展一体化, 也有助于在实践中推进城乡融合共荣。

新型城镇化与乡村振兴联动的基本思路

围绕新型城镇化与乡村振兴联动的内涵和愿景, 结合中国改革开放和城镇化的成功经验, 需要尊重人口迁移规律、大国特征和改革特征, “以人为中心”推进、多元化分类推进、渐进式创新推进新型城镇化与乡村振兴联动 (“化兴联动”) 。

第一, 尊重迁移规律, “以人为中心”推进“化兴联动”。

习近平同志在党的十九大报告中把坚持以人民为中心作为新时代坚持和发展中国特色社会主义的重要内容;同时, 具有显著时代特征的大规模人口迁移是当前城镇化与乡村振兴的背景, 因而“化兴联动”应当围绕人口迁移的现象及其问题展开。从这一角度来看, “化兴联动”重点需要通过优化资源配置、解决发展中的不平衡不充分问题, 满足人民日益增长的美好生活需要。对迁出地来说, 在乡村振兴的过程中, 需要积极处理好人口外迁与土地闲置、公共服务资源过剩等问题, 同时需要为留守人员、返乡人员、迁移人口提供良好的社会服务, 以尊重、保护和改善各类人口权益为出发点, 提高资源利用效率和社会服务供给质量;对迁入地来说, 在城镇化和市民化进程中, 需要积极处理好人口迁入与土地、基础设施、公共服务、社会事业等综合承载力的矛盾问题, 以保障各类人口基本公共服务均等化为目标, 优化各类资源配置, 提高资源和服务的可获得性。

第二, 尊重大国特征, 多元化分类推进“化兴联动”。

中国的大国特征, 决定了新型城镇化、乡村振兴及其联动都需要因地制宜地多元化推进。城市 (镇) 方面, 不同规模、不同地区、不同行政级别、不同发展阶段的城市需要不同的城镇化战略;乡村方面, 离城市 (镇) 的距离、交通情况、地形、所在地区、发展基础等都要求不同的乡村振兴战略;相应的, “化兴联动”也必然是因地各异的, 不同城市 (镇) 、不同乡村在“化兴联动”中的路径都将是不同的。总体来说, 可以根据不同的城市 (镇) 、乡村的类别, 分类制定相应的对策措施。比如, 根据村庄到城市的距离可以分为城中村、城边村、远郊村、偏远村等 (见表1) , 这些村庄有着不同的通达条件, 可以分别实施乡村城区化、新农村建设、移民搬迁等对策, 或在实践中探索创新其他模式。对于可达性较好的城中村、城边村来说, 可以根据城市扩张情况, 逐步实现城区化;对于可达性较好但距离较远的村庄, 可以加强新农村建设, 在保留乡村风貌、传承乡村特色的基础上实现乡村振兴;对于可达性较差的偏远村来说, 可以采用移民搬迁的方式进行“化兴联动”, 通过建设用地指标置换, 对迁出地进行复耕或返林, 实现生态繁荣。

第三, 尊重改革特征, 渐进式创新推进“化兴联动”。

渐进式推进既是中国改革的成功经验, 也是中国城镇化的成功经验。渐进式改革的过程, 实际上是以“自上而下”和“自下而上”相结合的方式进行创新, 之后“总结推广”的过程。在“化兴联动”的过程中, 依然需要继续遵循以往成功的改革经验稳步推进。一方面, 要积极鼓励各地探索创新推进“化兴联动”, 实现“自下而上”的模式创新。鼓励各地在城镇化、乡村振兴过程中, 因地制宜、探索创新相应的户籍、土地、公共服务、产业发展等方面的政策;允许部分有代表性的、有条件、有基础的地区先行先试, 创新探索“化兴联动”模式和政策。另一方面, 要稳步推进和落实顶层制度设计, “自上而下”逐步建立城乡融合发展的体制机制环境。继续稳步推进户籍、土地和住房、公共服务、社会保障、就业等制度改革;“看得见的手”和“看不见的手”相结合, 以城乡共荣为目标, 制定合适的包容性政策调整影响人口迁移决策的效用函数, 提高迁移人口效用水平、合理引导人口迁移、优化人口空间格局。

表1 按照距离和可达性分类的“化兴联动”对策

新型城镇化与乡村振兴联动的对策建议

推进新型城镇化与乡村振兴联动, 需要以明确人口发展趋势和空间格局为前提, 逐步实现按常住人口合理配置各类公共资源, 积极促进城乡要素双向自由流动, 并积极促进各地中心城市跨越发展、提高县城发展质量, 以此解决城乡区域发展的不平衡不充分问题, 促进城乡共荣。

第一, 明确人口发展趋势和空间格局, 是因地制宜制定合理的新型城镇化与乡村振兴联动战略的前提。

从当前中国各地城市规划来看, 新城新区建设和“人地挂钩”原则, 共同导致部分地区通过调整规划人口以提高规划期的建设用地指标, 一些地方在新城新区建设过程中出现大量土地闲置, 为此, 首先需要提高不同区域层面城乡人口规划和预测的科学性和严谨性, 把握人口空间格局的动态特征。要科学地、综合地应用计量分析方法与情景模拟分析方法等进行人口预测和规划, 明确各地人口发展趋势。针对各地人口规划存在的问题, 建立人口规划的审查和管理机制, 保障其科学性和严谨性。对于人口迁入即增长的地区, 比如一些一线和二线城市, 需要做好预判, 提前规划土地、基础设施和公共服务等资源配置;对于人口迁出或逐步衰退的地区, 比如一些空心村和小城镇, 需要做好研究并因地制宜地制定不同类型的振兴战略;对于人口基本稳定的大部分城市 (镇) , 需要研判新形势下的人口动态调整趋势, 做好发展规划, 提高发展质量。

第二, 逐步实现按常住人口合理配置资源, 是“以人为中心”推进新型城镇化与乡村振兴联动的政策着力点。

人口乡城之间、区域之间的迁移导致常住人口与公共资源不匹配, 为此, 要在稳步推进户籍制度改革的基础上, 按常住人口配置各类资源, 优化土地、住房、公共服务和社会保障等资源配置, 这是“以人为中心”推进新型城镇化与乡村振兴联动的政策着力点。科学落实“人地挂钩”, 要在提高人口规划科学性和严谨性的基础上, 创新完善土地指标交易和城乡土地统筹利用模式, 并积极推进大都市区化;强化“居住市民化”, 推进城市住房市场结构性调整, 强化住房居住功能;完善“常住人口与服务挂钩”, 要按照常住人口规模, 逐步调整、建立公平高效的教育体系和多层次医疗体系, 逐步提高社会保障统筹层次。除此之外, 还要积极鼓励和支持举家迁移、就近迁移等幸福迁移模式, 以此降低资源优化配置的难度, 提高迁移人口的获得感。

第三, 积极促进城乡要素双向自由流动, 既是新型城镇化与乡村振兴联动的重要举措, 也是最终实现城乡共荣的主要表征。

近年来, 在国家实施新型城镇化战略之际, 便开始鼓励外出务工人员返乡创业就业, 再加上乡村振兴战略的实施, 城乡要素的双向流动已经开始逐步拉开序幕。未来需要进一步加强政策引导, 促进城乡劳动力、土地、资本等双向自由流动, 优化要素在城乡间的配置。劳动力方面, 有条件的地区要积极改善当地的经济条件、营商环境、生活配套和社会服务, 制定和落实创业就业的优惠政策, 支持和引导劳动力返城、返镇、返乡创业就业;土地方面, 各地要根据人口迁移的情况, 按照“人地挂钩”的理念, 积极推进省内城市间、城乡间、村镇间的建设用地指标交易和流转, 合理规划利用村庄搬迁腾退的宅基地和集体用地指标, 做好大都市区建设用地指标交易和整合;资本方面, 要积极推进城乡产业融合发展、农村一二三产业融合发展, 并以此为契机, 制定优惠政策积极引导各类资本下乡, 统筹发展城乡商贸服务业、休闲农业、文化旅游、特色农业等。

第四, 促进各地中心城市跨越发展, 提高县城发展质量, 是推进新型城镇化与乡村振兴联动优化“城镇村”体系的关键环节。

各地中心城市和县城是当前“城镇村”体系不平衡不充分发展的短板, 是返乡创业就业和就地就近城镇化的核心载体, 是城乡区域发展的重要纽带。一方面要促进各地中心城市跨越发展。借鉴发达地区中心城市经验, 各地中心城市要制定全面的经济跨越发展、可持续发展战略, 加大政策扶持力度, 实现高质量发展;加强各地中心城市土地供给, 保障各类用地需求;全面提高各地中心城市建设和服务水平, 提高住房、教育、医疗、养老等公共服务资源的供给水平和质量。近期各大城市的抢人大战, 可以看作是各地中心城市跨越发展的战略体现, 是符合长期发展需求的。另一方面要积极提高县城发展质量。全面优化县域营商环境, 积极发展县域特色产业, 带动城乡产业融合发展;完善并提高县域住房和生活配套服务质量, 促进生活休闲娱乐业发展, 提高外出务工年轻人回流的吸引力;完善县域教育和医疗服务, 加强对县域范围内农村人口进入县城接受基础教育的吸纳能力、承载能力和服务能力, 提高本地医疗服务质量和规模, 全面提高优质公共服务对农村人口的可获得性。

——END

编者注：

• 本文转自：苏红键.促进新型城镇化与乡村振兴联动实现城乡共荣[J].中国发展观察,2018(Z2):74-76+85.

• 注释、参考文献、关键词、英文摘要略，格式稍有调整

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