朱要龙 ：“第三类城市化”与“吾民无地”再论——一个土地制度与半城镇化的视角【转】

摘    要：讨论城镇化的中国式路径越来越离不开对农地制度的研究。该领域的研究主要有两类鲜明的观点:土地制度优势下的“第三类城市化”与“吾民无地”的“外生型城镇化”。首先评述了“第三类城市化”的观点, 认为:它所秉持的“制度遗产论”有待商榷, 囿于其核心论点“返乡权”下的城镇化路径, 是非公平与效率的表达, 是以牺牲农村人口的权利主张为前提。再次, 讨论了“吾民无地”的私权城镇化主张, 但本文分析认为:私有化道路将会加剧农村社区之间的不平等, 因为城市远郊社区无法通过土地增值分享城镇化发展红利, 势必陷入土地私有化陷阱。最后, 本文讨论了未来农地制度设计的基本取向可能是:通过三权分置的制度设计赋予农民农地市场化退出权利, 籍此以彰示农民对农地的经济权主张, 并解绑农地制度与城镇化的关联。

一、引言

城镇化是中国转型现代化的必然过程, 而规模浩大的乡城人口流动正是其缩影, 然而当我们将所有精力关注在“城镇化”这一命题本身之时, 却缺乏了对行为发生主体 (乡城流动人口) 的足够关怀。尽管人口流动并非是中国特定时期下的特殊问题, 但在国际普遍意义上的“迁移”中却呈现了中国式“分化”现象——“半城镇化”问题。

关于中国城镇化的道路存在两个针锋相对的争辩:“第三类城市化”与“吾民无地”下的“半城镇化”, 而论战的焦点在于农村土地制度安排。持“第三类城市化”观点的学者认为, 当前农村土地制度是新中国的制度遗产, 是中国稳定城镇化道路的巨大制度优势;而持有“吾民无地”观点论的学者则认为, 农村土地制度是在特定历史过程中, 折中多方利益的权宜之计, 对中国经济结构的扭曲作用已经原形毕露, 于农无益, 于城镇化无益, 因此, 势必要进行土地私有化改革, 重启内生型城镇化发展之路。事实上, 上述两类观点均有待商榷, 当我们过多关注于农地姓公还是私的问题时, 实际上都很难正确回答“半城镇化”问题。农业是弱质产业, 农地产出是低效率的, 因此, 土地对“人”的城镇化的真实意义与诉求, 并不是生产功能, 而是“农地保障权”, 即乡城转移人口对农村土地所表现出的“依附效应”。如何实现“农地保障权”退出, 消解“土地依附效应”①, 实现“半城镇化”到“完全城镇化”的路径转变, 关键是赋予农民在市场化机制中实现农地自由退出的权利, 并转换为其市民化的资本与能力。

二、“第三类城市化”论断成立吗?

(一) “制度遗产”下的农村“返乡权”是对“弱者的保护”, 真实吗?

从“制度遗产”论说起, 贺雪峰教授在《城市化的中国道路》 (以下简称《道路》) 中开明宗义地指出:中国的城镇化是有别于欧洲、亚非拉的第三种类型;因为我们可以把城市建设的像欧洲, 但是却没出现亚非拉国家式“触目惊心的贫民窟” (贺雪峰, 2014) [1]10。显然, 这得益于新中国独有的两大“历史制度遗产”:城乡二元结构与以家庭联产承包为基础的农村土地制度。当然为避免断章取义, 本文将其原文摘录如下:

“这两个特殊制度安排使进城农民可以保留返回家乡的权利。……, 当进城农民无法在城市体面安居时, 他们可以选择返回农村家乡。”因为“返回家乡, 可以生活得体面而舒服, 至少要好于城市贫民窟漂泊无根的生活。进城农民在进城若干年后发生分化, 少数运气好收入高的农民在城市中安居下来, ……, 运气不好收入不高的农民则退回村庄过收入不奢华却很稳定的生活。”[1]11

从这段表述中, 以家庭联产承包为基础的农村土地制度安排为进城农民保留了返回家乡的权利, 并且按照《道路》的逻辑, 这种“选择权”被视为“适者生存”的竞争淘汰机制, 因为这是个体“运气”使然。对于“运气好”与“不好”, 不知道是贺教授的随手一笔, 还是有意为城市制度性排斥蒙上遮羞布。我们不可否认, 城乡有别的土地制度安排下的“涨价归功”, 以其强制度效力绘就了“半城镇化”的现代化繁荣, 使城市建设的像欧洲;但是却以“近乎彻底的城乡隔离与严格限制自由迁徙的户籍制度” (张玉林, 2012) [2]3, 将乡村转移人口剥离出来, 为城市现代化提供廉价而富裕的劳动力资源, 而不必支付其市民化待遇的巨量成本。显然, 对于“运气使然论”与“返乡选择权”的论述, 难以引起共鸣, 乃至于有些“薄情”, 甚至似乎是在为“不公正”的城市排斥性制度安排进行辩护。

引述《道路》的另一段表达, 大致是:据2010年流动人口动态监测数据, 分代际来看, “如果不涉及土地承包问题, ‘80前’农民工愿意转变为‘非农户口’的占比为20.15%;如果必须退出承包地, 落户意愿率下降至11.04%;而‘80后’在第一种情形下, 占比为24.66%;第二种情形下则下降至12.80%”。据此推断, “进城农民之所以没有转为城市户籍的积极性, 是因为当前城市户籍并不能为进城农民工带来在城市安居的特殊保障”。如果进城农民工无法在城市生存, “城乡二元结构就会成为保护农民这一市场经济中弱势群体的制度安排”[1]16。

至此, 《道路》将“返乡选择权”、“弱者保护论”, 以缜密的逻辑链条完整地提炼了出来;但对于此, 似乎有失允当, 至少在三个点上, 有待商榷。

其一, 农民工“乡城”转移的逻辑需要进行重塑。事实上, “农民工” (migrant workers) , 本源意义就是“工作移民”, 是打工经济的集中表达, 但这也仅仅是20世纪80~90年代的移民处境。同时, 笔者注意到贺教授 (2009) 的一篇文章中指出:“在中国, 农民进城存在两种不同的逻辑, 一种是外出务工赚取收入, 以维持农村家庭的体面生活;另一种是外出务工以赚取进城生活的积蓄或获得逃离村庄的资本, 而第二种逻辑的农民外出务工越来越多” (贺雪峰等, 2009) [3]。行文措辞非常严厉, 是用“逃离”以表达“乡城转移”的逻辑。显然, 农村底层民众的“权利主张”与“价值诉求”无法实现, 只能“用脚投票机制”来反抗城乡有别的制度不公与巨大差距。那么, 既然是“逃离村庄”, 乡城转移人口势必不会轻易放弃市民化权利。此时, 若然承认“返乡权”、“弱者保护论”, 一个非常重要的问题需要做出回答:进城农民为何又要返回家乡?尽管《道路》已经给出了“无法在城市体面生活”的解释, 但是却没有给出更为深层次的原因, 只是以“运气不好”敷衍带过。实际上, 与其将“返乡权”视为“弱者保护论”, 倒不如说是, 进城农民“逃离城市”之后的“避难所”。因为按照人口迁移的经典理论认知, 尚无证据表明中国进城农民退守农村是乡城推力与拉力的倒转所致, 恰恰是进城农民无法被城市社会接纳的结果。伴随这一过程, 返乡权将会衍生出农地依附效应, 致使进城农民无法产生足够的城市认同, 而选择排斥市民化的行动取向。

其二, 逻辑链条成立的基础条件有待商榷, “返乡权”是制度不公还是“市场自然选择法则”的结果, 应予以澄清。两类原因所导向地研判是截然不同的价值判断与主张。如果是市场决定论, 显然, 贺教授的“运气使然”更多的是涵盖了个体人力资本的能力差异, 如果给予农民个体能力彰显与努力向上的通道, 这是人本主义的表达, 因为每个人可以通过自己的努力追求幸福与城镇化的行动路径。那么, “城乡二元”的“弱者保护”论调是成立的。事实真就如此吗?在汗牛充栋的经济与社会学文献里, “农民工”与“农民”从来不只是“职业身份”的表达, 而是“社会身份”的象征。“农民工”始终被标签化, 被排斥于城市制度福利之外, 一个强大的外部性制度干预 (户籍制度) 是有偏制度安排, 是城市强势文化对农村弱势文化的“绝对剥夺” (李强, 2004) [4]。可见, “返乡权”是乡城转移人口面对城市制度驱逐的无奈“选择”, 进城农民是在“逃离城市”, 而非经济理性的选择。试问:一个没有自主选择权的“保护”是“制度正义”吗?

其三, 以“农村土地退出”为前提的“落户意愿”并不真实。《道路》以“不涉及土地承包权退出”为假设前提, 指出仅有20.15%的农村人口愿意落户城市, 因此, 推定认为进城农民没有落户城市的积极性。这一数据是否如实反映了农民工群体的真实落户意愿, 尚需要进一步论证。《道路》中的数据转引自张翼 (2011) 《农民工“进城落户”意愿与中国近期城镇化道路的选择》一文。原文数据将“不愿意落户”、“没想好”归并为一起, 显然是夸大了“不愿意落户率”。另据2014年全国流动人口监测数据显示, 打算长期留居流入地城市的乡城转移人口占比为57.77%、没想好的占比29.86%、不打算的占比12.36%。可见, 仅通过农民工群体“落户意愿率”判定农民工没有落户城市的积极性, 有失偏颇。实际上, “没想好”是否落户城市的农民工群体占据了相当大的比例, 而这一部分人口才是从“半城镇化”向完全城镇化转换过程中所要争取的对象。改革开放以后, 大量农村人口进入城市, 脱离了原有的农业生产关系, 实现了“农业退出”。此阶段, “意愿”与“能力”是同步实现的, 因为“农业退出”只需要付出从事农业生产的沉没成本;而现有的农村土地制度安排, 是以村庄或社区为施政空间单位。落户城市势必改变所属空间集体属性, 且面临脱离既有的集体生产关系与生产资料的风险。此时, 落户意愿与能力出现分化, 不再是一致性目标。进城农民落户意愿低或持观望态度, 正是导源于城市的制度性排斥, 使农民工面临诸多“不确定性风险”与不可预期“成本”, 使之不具备融入城市的能力。如果此时选择农村退出, 那么将意味着失去基本生活保障。一个理性人, 势必会寻求某一种形式或通道以转嫁“风险”或“成本”。在缺乏财产性收入的农民工群体面前, 土地作为唯一的“维系”与“寄托”, 顺利成章的成为了群体理性的“地权期待”。是以, 农村土地于进城农民而言, 更多的是城市制度排斥所引致的“地权期待”。“地权期待”被赋予更多的是以融入城市所需要的财产权或经济权, 而非逃离城市之后的庇护所, 因为农民回家种田的可能性在不断下降 (钟水映等, 2015) [5]。

(二) “第三类”城镇化道路:是稳健还是保守策略?

贺教授把“清除城乡二元结构、消灭小农经济、改革征地制度”以此推进城镇化的道路, 称之为“激进型的城镇化”策略[1]18, 势必会使中国陷入“城市二元”的“拉美宿命”, 而“现存的城乡二元结构有效地消解了城市二元结构”[1]43。“激进城市化道路”的显著特性就是通过政策设计, 强制性推动农民不可逆的进城。一个典型例子就是苏南“三集中”做法:工业向园区集中、农民向城镇集中、土地向大户集中[1]66。无疑, “农民被上楼”政策的负面效应是显而易见的。据此, 对于“农民进城应是顺其自然、理性算计之后的决策”[1]73, 此为“稳健的城镇化策略”。

对于稳健的城镇化策略确然应该成为实践共识, 但本文在以下两点内容上仍存有异议。

其一, 中国城镇化的发展确实存在“激进”策略, 应当警惕;但绝不是当前城镇化的通行做法。农民被上楼、撤村并居等现象确是常见报端, 我们不得不承认:以强制的行政化推动的城镇化, 既与人本主义的城镇化背道而驰, 亦不可持续, 导致矛盾冲突不断。基于农村空心化的事实, 所推动的激进的城镇化道路, 被视为“就地城镇化”的“典范”, 初衷是道义的, 但是却忽视了中国城镇化的绝对主体——2亿多进城农民工。事实上, 被城镇化的人口主要集中于城市郊区农村人口, 其中, 要剔除工矿和国家重点工程占地涉及的1000万人口, 那么实际上, 城郊失地农民不超过2000万人, 仅占约9亿农民的3%[6]247。可见, 激进型城镇化道路的所涉及群体并不是当代中国城镇化的主力军。来自非郊区的乡城转移人口因其“土地位置” (Location) 并没有多少土地财政“增值空间”, 加之乡城转移人口跨行政区划流动态势不断加强, 地方政府并没有从其市民化中获取“土地价值”, 继而缺乏提供公共服务意愿的内在激励或冲动, 或表达为:缺乏推动进城农民市民化行动的激励机制。由此, 构成城镇化的绝对主体——非郊区乡城转移人口往往被边缘化, 而恰恰是, 这部分人口才是需要“制度关怀”的重点对象。

其二, 稳健的城镇化策略应当成为价值导向与行动共识, 但仅靠“农民理性算计与决策”将寸步难行、举步维艰。按照《道路》的逻辑“真正是制度限制而让农民无法进城的因素已是少之又少了”[1]33。因此, “以代际分工为基础的半工半耕结构”[1]25、53是“中国土地制度的优势”[1]53, 并以此建立起的“进城农民工与农村家乡的联系”[1]53, 使“中国农村成为了中国现代化的稳定器与蓄水池”[1]54。无疑, “稳健的城镇化策略”确实使“人口数量庞大而又发展缓慢的农村”成为“中国‘开放+发展’的增长保障与秘密”[1]54, 但却是以牺牲农村人口发展诉求与价值主张为代价, 是计划经济下的“制度惯性”与“路径依赖”。显然, 《道路》中所倡导的稳健城镇化道路并不是包容性的制度安排。在非包容的制度框架下 (攫取性的制度安排) , 单纯靠“农民理性算计与决策”而不触及“制度障碍”的改革, 中国城镇化道路必然会陷入“半城镇化”困局, 难以抽身。按照当前的实践考察, 进城农民理性选择的结果就是“以农村人的身份生活在城市”, ①当然, 这种“理性”并非“经济理性”, 而是农民的妥协、退让与城市利益部门的合意均衡, 是一种“生存理性”, 遵循“安全第一”, 是一种“过日子经济” (徐勇, 2010) [7]。可见, 在不损害农民基本生存权的基准前提下, 尽管农民对城市“有效率的贫穷”现状表达出强烈不满, 但是仍甘愿成为城镇化发展中“一群勤劳的蚂蚁”。②显见, 如果单纯依靠农民理性算计, 那么中国“半城镇化”的微观行动主体——进城农民, 将不会产生足够的意愿和能力而市民化, 这正是当前“半城镇化”的症结所在。

至此, 按前述理解, 对“第三类城镇化”进行如下表述可能更为准确:以中国特色“制度遗产” (城乡二元、农村土地制度) 构建起的城镇化路径, 在牺牲农村人口发展诉求与价值主张的前提下, 一方面, 按土地“涨价归公”的“正义”逻辑, 为城市利益与福利寻求庇护;另一方面, 按“弱者保护论”的“道义”说辞, 企图维持事实上的“农本”社会关系, 让进城农民维持“有效率的贫穷”, 继续为城镇化发展供给低成本劳动力, 若然他们一旦失去劳动力优势, 他们年老或健康状况恶化时, 再将其推回农村 (汪晖等, 2013) [8], 力图以“城乡二元”消灭“城市二元” (贫民窟) 。是以, 这样的城镇化是稳健策略还是保守安排, 仍待商榷。

(三) “第三类城市化”如何回答两个重要问题?

第一, “第三类城镇化”当如何应对农村宅基地冗余、土地资源浪费的问题?目前, 土地城镇化与人口城镇化的失衡矛盾日益凸显, 主要表现为:伴随土地城镇化的不断推进, 农村土地所依附的人口不但没有减少, 反而却不断增加, 导致土地资源浪费严重。例如:尽管我国农村常住人口每年以1.6%的速度减少, 但农村宅基地却以每年1%的速度增加[9];显然, 这将导致农村土地资源的极大浪费。据相关学者测算, 我国农村宅基地具有非常大的整理空间, 到2020年大致为0.3亿亩土地[10]。

第二, 土地财政的“涨价归公”如何才能实现“地利共享”, 真正回归到城市化的利益主体?《道路》中指出:“中国有960万平方公里的国土, 与屈指可数的4.6万平方公里的建成区面积相比, 土地财政还有更大的发展空间。”[1]62姑且不论土地财政下的“黑箱财政”与“寻租行为”, 仅从“地利共享”制度构想来看, 土地价值具有强外部性, 其对“城市化的意义不在于肥沃程度, 而在于位置”, “农地之主对‘位置生产力’显然没有贡献” (周其仁, 2004) [11]。是以, 非近郊进城农民无法通过土地城镇化以分享发展红利。显然, 土地财政下的农民土地“高额收益”与“补赏” (相较于农地生产性收益而言) , 只是“少数人”的“红利”。因为即便城镇建成区面积扩大一倍至10万多平方公里, 也仅占国土面积的1%多一点[1]62, 涉及被征地的农村人口也仅为少数。此外, 城镇化过程中的巨额征地费用, 进一步加剧了近郊社区与非近郊社区的财富差距。任何一条城镇化的道路表明:城镇化的推进势必会减少贫富差距, 例如:日本、韩国等城镇化率达到80%左右以后, 基尼系数基本维持在0.3左右[6]10。反观中国, 尽管城乡收入差距有所收敛, 但如果加入“财产性收益”项目, 差距是否收敛仍值得商榷 (罗淳等, 2015) [12]。

三、“半城镇化”突围与“土地依附效应”消解

(一) “吾民无地”①之问, “私有化”可以解决“半城镇化”问题吗?

在中国现行的土地宪法秩序体系内, 尽管纠正了人民公社生产的负外部性与非激励问题, 将农业生产剩余所有权赋权于民, 但是“土地交易市场被政府双重垄断” (文贯中, 2014) [13]61, 在“中国只有两种土地, 政府手里的国有土地, 农民手里的集体土地” (周其仁, 2014) [14]。农民手中的集体土地完全被狭隘化于农业生产用地与宅基地, 无法通过市场化途径以分享城镇化发展红利, 因为任何企图通过市场交易实现农地价值转换的努力, 都必须予以国有化为前提。显然, 农民手中的集体土地价值对于城镇化的意义不在于肥沃程度, 而在于其位置。在官员晋升欲望与国家GDP主义导向中, 行政主导的城镇化土地供给制度以“近乎压榨式的强取豪夺”为基本特征, “无论以效率衡量, 还是以社会公正衡量, 其低劣和不得人心, 是大家有目共睹的”[13]62。土地制度安排严重扭曲了“人”的城镇化的基本判断, 损害了社会公平与正义。土地财政调节社会公平, 实现财富再分配的功能, 被弱化于经济增长的粗暴逻辑中。土地因“位置”的级差收入通过“低价征地、高价出让”的形式被最大化攫取, 以用于城市基础设施建设, 即贺雪峰教授眼中的第三类城市化。因为唯有如此, 土地财政的经济效力才能实现最大化, 而不必承担“进城农民福利供给”所带来的经济运行成本。

基于此, 文贯中教授在《吾民无地:城市化、土地制度与户籍制度的内在逻辑》一书中, 直接道出了“吾民无地”的担忧:政府主导的城市自我现代化, 导致自然性的制度排斥农村人口, 于农无益。之所以称之为自然性的制度排斥, 是因“垄断”所带来的高额收益, 逐渐内生为地方政府的自觉行动与价值主张。从这一视角来看, 文贯中教授“吾民无地”的呼吁似乎直指“半城镇化”问题的实质。由此, 倡导农地私有化的主张便顺理成章;但是针对此观点, 我们仍尚存疑虑:土地私有化真的可以解决“半城镇化”问题吗?正如其书中所言, 土地制度所标榜的“平等”或“集体主义”“充其量也只是局限于社区之内、非常狭隘的公平, 并且固化了社区之间的巨大不平等”[13]62。因为近郊社区集体总能够在城镇化的扩张中获取巨量土地增值, 而改善社区内部福利。因此, 若主张土地私有化, 显然是为近郊农民声张财产权。这一论断可以从国土资源部的统计数据中得到有力的证实, 1996~2010年, 全国建设用地增加了7410万亩, 造成3000多万农民失去土地 (严之尧, 2013) [15], 如果排除工矿、国家重点工程占地所导致的失地农民, 大致仅剩2000万人, 占约9亿农民的3%左右[6]247。显见, 从城镇化地扩张中获取土地增值财富的农村人口比例非常小。无疑, “农地私有化使得农民有权分享土地升值而带来的巨额财富”[13]111的制度构想, “无论在表面上显得如何公允, 实际上只是在为大约3%的被动城市化的城郊农民说话”[6]94, 却抹杀了97%的自主城市化主体的土地增值诉求。因此, “吾民无地”背后所倡导的土地私有化逻辑, 并不能解决中国的“半城镇化”问题。

(二) “带地城镇化”能够消解“土地依附效应”吗?

尽管乡城转移人口已经实现了农业退出, 但却没有实现农村退出, 一个本质性的判别就是:乡城转移人口并没有从农村生产资料中退出, 即农村土地退出。由此, 相关学者提出了“带地城镇化”的构想 (李飞等, 2013) [16]——农村户籍与土地脱钩, 进城农民落户城市不需强制性退出原有农村集体土地。

“带地城镇化”的学术构想, 看上去十分合理。因为“半城镇化”的实质就是:进城农民不愿意放弃土地, 以地权期待抵御城市进入的制度性风险。那么, 若允许“带地落户城市”, 一方面可以保留农民地权, 另一方面能够实现农民落户城市, 享有城市居民待遇。但是“带地城镇化”并不是以法律的形式明确进城农民的土地产权, 而是以临时性的制度安排, 折中多方利益, 是为权宜之计, 不可持续。因为“带地城镇化”并不是公平性制度安排, 不能实现“帕累托最优”, 事实上它“取消了村庄内每个农民都应该享有的集体成员权利, 而将承包土地变为当年参加分配的那部分农民可以继承的私人财产权利”[6]67。当然, 基于现阶段城镇化的最显化问题:城市户籍福利排斥, 从某种意义讲, 解决户籍城市化率问题与“人”的城镇化价值目标相一致。据此, 一些学者认为, “半城镇化”的问题就是解决户籍城市化率问题, 以“土地权换市民权”的带地城镇化模式具有很强的实践价值与现实意义。但是“带地城镇化”存在一个严重的误判, 即, 将“地权期待”的“社会保障权” (蓄水池功能) 过分显化, 理所当然的认为保留农民地权及所附着的保障功能, 就能够促使农民做出落户城市的迁移决策, 以此消除农民对土地的依赖。这一理论命题的成立, 应当建构在进城农民有能力实现高质量的非农化基础上。否则, 即便完成了户籍意义上的转换, 当一旦遭遇就业困境, 进城农民依然会选择退守农村, 因此, “半城镇化”问题亦不可能得到彻底解决。

(三) “人”的城镇化的“土地意义”:三权分置下“保障权”到“经济权”的实现

土地对于农民市民化 (城镇化) 的真实意义, 不在于其位置收益。因为位置收益的“受众”仅局限于被动城市化的近郊农民, 并且“位置收益”是一个环境外部性不断内生的结果。作为个人主义的忠诚卫士哈耶克, 在讨论土地私人产权的时候, 亦不得不保持谨慎态度, 因为“涉及到土地时, 就会产生一些更为棘手的问题, 在这方面, 承认私人产权原则对我们帮助甚小, 除非我们清楚知道所有权所包括的权力和义务的真切意义” (哈耶克, 2003) [17]28。城镇化过程中的土地位置收益, 是一系列外部环境作用的结果。例如:政府土地规划、基础设施情况、人口资源集聚状况等, 对土地价值产生强效力作用, 进而土地开发的密度又会产生正外部性[6]。毫无疑问, “那种以某项特定财产的使用只会影响到该财产所有者的利益这个假设为基础的财产权观念, 在这个方面实是无法成立的”[17]166。不可否认, 土地财政初始的制度设想:涨价归功与地利共享, 确实超越了土地私权对城镇化的失效。虽然“涨价归公”得到了充分实现, 但是“地利共享”却被狭隘化于特定城市发展空间的少数人群或社区。伴随收入差距的鸿沟形成与土地财政经济绩效偏好下的城市制度性排斥, 土地对于非近郊进城农民的意义, 已经超越了生产性功能, 更多的变为社会保障功能;是以, 这一现象必须予以纠正, 实现“农地保障权”退出。

首先, 土地财政下的涨价归公, 必须回归城市化主体, 以实现真正的“地利共享”。在一些学者眼中, “地利共享”并不是完全排斥农村人口, “农民也在一定程度上分享了城市化的益处”, 主要表现为“农民有了第二个就业渠道和收入来源”, 乃至于“城市先进的生产、生活方式和物质、精神文明” (简新华等, 2016) [18]。当然, 这样的判断具有一定的合理性, 但是“分享”实现了“多大程度”仍值得深入探究;此外, “共享的类别”与“真实的需求”之间是否匹配, 亦需要做出回答。现有土地制度安排下的城镇化发展红利, 可以大致分为两类:排斥性与非排斥性的发展红利。非排斥性的发展红利主要包括城市基础设施建设改善所带来的现代化、就业机会的增加等, 排斥性的发展红利则包括城市医疗、教育等社会保障与公共服务。不可否认, 进城农民确然享受到了非排斥性的发展红利, 但是“半城镇化”的实质就是“进城农民无法分享到城市排他性的社会保障服务”。显然, “地利共享”中“利”的供给与需求已然发生错位, 且已严重失衡。由此, 必须构建一整套均等化的城市公共服务机制, 将更多的公共服务资源向进城农民倾斜, 实现户籍福利脱钩, 推行“贡献值”落户制。之所以倡导“贡献值”落户制, 而非积分落户制, 主要考虑到现行积分落户制是“唯利是图”的选择过程, 对于城市未来发展“有利可图”的人群被选择留下, 而将弱势群体排除在“高门槛”之外;显然, 此积分落户是不公正地选择机制。

其次, 以“三权分置”为突破口, 推动农地保障权退出与经济权实现。乡城转移人口的迁移决策大致分为三个过程:农业退出、城市进入、城市融入。家庭联产承包责任制赋予了农民土地承包权, 实现了“两权分置”, 是以, 当农业生产效率极大提升时, 农民可以有选择地实现“承包权退出”, 即农业生产退出。而当前“半城镇化”的症结在于农民未能实现农村退出, 即包括农村生产资料 (农村耕地) 、生活空间 (宅基地) 的退出。这种对农村生产资料、生活空间的占有, 并非是“经济收益期待”, 而是“保障性期望”。可见, “半城镇化”问题的解决, 关键在于“农地保障权退出”, 而“农地保障权的退出”则依赖于两种机制的构建。一方面, 不断推进城市公共服务均等, 实施户籍福利脱钩机制, 以构建起农民工市民化的融入机制;另一方面, 在所有权、承包权、经营权分置的情况下, 引导、鼓励经营权的流转, 在农业现代化的进程中激活土地价值, 以“经营权”退出换取“经济权”收益。事实上, 经营权退出的本质涵义就是经济权实现。

城镇化中国实践的伊始便表现出了强制度效力, 初始条件下城乡有别的二元制度安排框定了“半城镇化”的基本演变形态。无论从过程, 抑或是结果论中, 农村土地制度安排始终是理解中国城镇化道路的核心。是以, 正确回答或预判中国城镇化的当前与未来, 不能亦无法回避土地问题。在土地问题上, 一直都有姓公还是姓私的争辩, 本文并不认为有效清晰地设定土地私权就能妥善解决当前“半城镇化”困局。私有化产权一直秉承占有与排他, 但是其并不适用于中国农村土地制度改革的实践, 这是因为中国的农村土地并不是纯粹经济效力的产物, 而被赋予了在家庭为基准单元层面的社会保障支持。当然, 土地产权所衍生的经济收益, 是集聚经济下社会收益的内生化, 即:土地价值并不是取决于土地本身, 而取决于社会环境要素 (人口、资源、基础设施、交通等) 的集聚带来的价值递增;因此, 主张私有化势必陷入“社区不平等陷阱”①。若然继续秉持现有农村土地制度的发展模式, 而不开展制度创新的实践, 亦无法满足农民对土地的价值期待, 这将导致完全城镇化的中国道路陷入“半城镇化”的僵局而不可持续。伟大的历史实践已经证明, “两权分置”的家庭联产承包制在赋予农民承包权后, 对人口从土地中解放出来, 流向城市, 推动中国的城镇化进程产生了巨大效力。因此, 近年来“三权分置”的土地制度创新, 应被寄予厚望。可以预见, 经营权、承包权的再次分割, 将会有效推动农地的规模化运营, 进城农民将可以在经营权退出和农业现代化的转型中, 实现经济权主张, 为其融入城市、退出农村提供坚实保障。

注释

1 土地依附效应是指进城农民尽管已经实现了农业生产退出, 具有强烈的城市留居意愿, 乃至于实现了举家迁移;但是并不想实现农村退出, 落户城市, 实际上就是不愿意放弃农村生产资料的占有关系 (主要指农村承包地) 与土地所赋予他们的基本保障功能 (或称之为地权期待) , 本文将此种现象定义为土地依附效应。

2 “以农村人的身份生活在城市”是指农民城乡两栖式流动状态, 亦即半城镇化现象。

3 “有效率的贫穷”引自徐勇 (2010) 《农民理性的扩张:“中国奇迹”的创造主体分析》一文, 意指勤劳但不能致富。本文引述此概念, 意在表明:按照现有的城市就业现状, 进城农民是难以获取足量财富以融入城市, 但仍甘愿为城镇化发展中“一群勤劳的蚂蚁”, 主要是因为农民在城市的非农收入要远远高于农村。

4 “吾民无地”表述引自文贯中《吾民无地, 城市化、土地制度与户籍制度的内在逻辑》一书, 文教授认为:中国的城市化、户籍制度问题与农民土地不能私有化相关, 因此, 发出“吾民无地”的呼吁。

5 “社区不平等陷阱”:不同社区之间, 因为集体土地位置的外部性迥异, 而导致土地级差收益差距明显, 必将加剧或产生新的不平等。

——END

编者注：

• 本文转自：朱要龙，“第三类城市化”与“吾民无地”再论——一个土地制度与半城镇化的视角，西北人口 2018,39(04),26-33

• 参考文献、关键词、英文摘要略，格式稍有调整

• 如有不妥，请公众号 或 [e-mail] 联系删除

相关推文：