朱满德 等 | 建构新型国家粮食安全观：全局观、可持续观与全球视野【转】

摘    要：中国立足国内农业发展实现了粮食的基本自给, 现阶段正处于粮食安全保障水平最好的时期。但与此同时, 中国粮食安全面临农业资源和生态的约束日益增强, 受市场与政策的影响日益突出, 中国迫切需要建构新型大国粮食安全战略的全局观、可持续观和全球视野:以“全局观”协调好坚守粮食安全底线和推动大国农业转型的关系, 提高粮食供给体系质量、竞争力和适应力;以“可持续观”指导好促进粮食绿色增长与农业资源永续利用的制度安排, 抓住用好战略机遇期, 实施农业资源休养生息、生态修复治理系统工程;从“全球视野”构建开放型国家粮食安全战略保障体系, 切实提高统筹利用国际国内两个市场、两种资源能力, 全面提升中国粮食安全保障能力。

关键词：粮食安全战略; 粮食安全保障能力; 全局观; 可持续观; 全球视野;

中国是世界粮食生产大国和消费大国。中国的粮食安全, 不仅关系国内经济和社会的发展稳定, 也是国际粮食供求与价格的重要影响因素之一, 因而在全球范围备受关注。1994年, 莱斯特·布朗曾提出“谁来养活中国”, 引发了广泛而激烈的讨论。中国用事实给出了回答:中国立足国内农业发展不仅养活了自己, 解决了13亿多人口的温饱问题, 而且实现了食物供给的丰富化和营养化, 大幅提升了城乡居民生活质量。中国不仅没有威胁世界粮食安全, 还为世界粮食发展做出了重大贡献。中国粮食总产量由1978年的30 477万吨稳定增长到2015年的62 144万吨, 人均粮食拥有量也由319千克增长至453千克。2016年和2017年, 中国粮食总产量虽然较上一年度略有下滑, 分别减少了0.8%和0.1%, 但已连续5年稳定在6亿吨以上, 这为有效确保中国粮食安全奠定了坚实基础。

近年来, 中国粮食生产发展正面临越来越严峻的挑战和考验:一是粮食供需结构性矛盾突出, 供给对消费需求的变化不能有效匹配, 粮食供给体系质量有待提高[1];二是农资价格、土地成本、人工费用的持续增加或轮番上涨推高粮食生产成本, 导致其高出国际市场, 进而抬升了粮食价格[2], 同时也侵蚀了中国粮食的竞争力;三是粮食生产成本增加迫使最低收购价格连续上调1, 而国际粮食价格持续低位徘徊, 加之受汇率和海运费用等影响, 引起国内外粮食价格严重倒挂, 并由此引发了粮食政策性收储增加、进口增加、销不动、储不下等一系列突出矛盾[3];四是粮食生产投入品使用不合理, 特别是农业化学生产资料过量施用对农业资源可持续利用和生态环境形成巨大压力[4]。新时期中国需要新的粮食安全制度安排[5], 需要新的粮食安全观[6]。改革开放40年, 中国有效保证了粮食供给的数量安全, 但供给质量和效益仍有待提高, 需进一步增强供给结构对需求变化的适应性和灵活性。中国依靠粮食生产支持政策有力促进了生产, 但市场机制配置农业和粮食资源的作用亟待进一步加强。中国有能力立足国内保障当代人的粮食安全, 但也要认识到立足国内的必要性及其局限性, 以及它对农业资源永续利用、对子孙后代粮食安全保障能力的可能影响。新时期中国需要建构大国粮食安全战略的全局观、可持续观和全球视野, 即协调坚守粮食安全底线和推动大国农业转型的大局观, 促进粮食绿色增长与农业资源永续利用的可持续观, 从全球视野构建开放型国家粮食安全战略保障体系, 并以此指导建立更高层次、更高质量、更有效率、更具可持续性的国家粮食安全战略支撑体系, 全面提升中国粮食安全保障能力。

二、中国粮食安全的现实境况及其可能挑战

(一) 粮食供给数量安全保障能力与质量安全保障能力

从国家粮食供给总量、城乡可达性、家庭可获得性3个维度考察, 现阶段中国正处于粮食安全保障水平最好的时期:一是实现了粮食由过去长期供给不足向当前供需基本平衡乃至阶段性和结构性过剩的重大转变。其中, 稻谷自2006年起已连续12年产大于消 (即国内生产量大于国内消费量) , 小麦2014年以来再次呈现产大于消的格局, 玉米2012年以来供给过剩的规模仍在不断累积扩大。玉米收储制度改革实现了价格由市场决定, 引起玉米产量的下滑和消费量的增长, 使其产消结余由2015年的5 020万吨大幅缩减至2016年的1 726万吨;但稻谷和小麦仍分别结余2 612和2 539万吨, 未有明显变化。二是提高了粮食的城乡可达性和家庭可获得性。特别是中央储备粮垂直管理体系的建立和完善, 实现了中央储备粮权属清晰、职责明确、管理统一, 并利用垂直管理体系覆盖全国的购销网络和仓储物流等优势, 实现了中央储备粮“管得好、调得动、调得快、用得上”, 对粮食市场供需和价格的异常波动起到了有效调节作用[7]。这从全国、区域和居民家庭不同层面上全面提升了粮食可达性和可获得性的保障能力。

当前有两类较为流行的观点需要进一步辨识:一类观点是“粮食自给率持续下降, 中国粮食安全面临重大威胁”。究其原因:一是将大豆计入粮食的范畴。2016年和2017年, 中国进口大豆分别为8 323万吨和9 554万吨, 由此引起粮食自给率持续下降, 但它与“谷物基本自给、口粮绝对安全”的新型粮食安全战略没有必然关联。若依此判断中国粮食进口突破亿吨、粮食安全面临巨大威胁, 有失公允, 也不能客观反映中国粮食安全的现实。二是近年国内外价格倒挂引起谷物 (包括大米、小麦、玉米和杂粮) 进口增长。这一情景引起粮食自给率的下降, 蕴含了粮食安全面临新形势新挑战的逻辑演绎。直接表现是中国粮食国际竞争力的下滑, 深层次原因则包括了由农业禀赋条件决定的竞争优势不足和粮食政策的干预扭曲效应。另一类观点是“过去中国粮食处于产不足需的不安全状态;现阶段粮食过度生产、超期储备, 则是新的不安全状态”“粮食过度进口也是一种新的不安全状态”。观察真实经济世界, 农产品生产与消费的波动是一种常态, 产需不均衡亦是常态。若产不足需为不安全, 产过于需亦为不安全, 那么是否还有所谓的“安全”状态?此外, 如何辨识过度进口的“度”?这都要深入研究, 更要清晰地界定和准确地表述, 否则, 极易造成战略判断的失误和引起公众的误解。但不可否认, 现阶段在粮食数量安全保障方面仍然面临诸多“问题”和“挑战”, 譬如, 高成本引起粮食经营效益下降, 高价格导致国际竞争力下滑, 同时出现高产量、高库存、高进口的悖论……

从粮食供给质量看, 一是粮食供给与市场需求不匹配, 结构性矛盾突出, 主要体现在: (1) 主粮供给阶段性过剩, 大豆供给严重不足。原因即在于, 与竞争性作物相比大豆缺乏比较优势, 农民种植意愿较低; (2) 常规品种多, 市场畅销的优质品种少。国内优质强筋麦、优质弱筋麦市场紧缺, 稻谷优质达标率皆未超过60%[8], 玉米籽粒蛋白、脂肪、赖氨酸含量偏低, 高油、优质蛋白专用品种少[9]。主要原因或可归咎于良种研发与推广不力, 政策性扭曲导致优质不优价。如何引导结构调整和品种优化, 改善粮食供给体系质量, 提高对农产品需求变化的适应力, 是新时代需要研究的新课题。二是受制于土壤和水体污染特别是重金属污染, 国内部分产区农产品面临质量安全风险, 如湖南、江西“镉超标”大米事件。2014年公布的土壤污染状况调查表明, 中国耕地土壤点位超标率19.4%。其中, 中度以上污染点位比例2.9%, 主要污染物为镉、镍、铜、砷、汞、铅、滴滴涕和多环芳烃[10]。这或是中国农产品质量安全问题的根源之一。这也意味着, 加强土壤和水污染治理与生态修复, 全面提升“地”“水”对粮食及农产品质量安全的基础保障能力, 是一项极为紧迫的重要任务。

(二) 依靠补贴支持政策与依靠市场机制的粮食安全保障能力

2004—2015年粮食“十二连增”是“人努力、政策好、天帮忙”共同作用的结果。其中, 粮食生产支持政策发挥了重要支撑作用。这些政策措施包括:全面取消农业税, 大幅减轻农民税费负担;直接补贴农民和农业经营者, 由大豆良种补贴拓展到粮食直补、农资综合补贴、农机具购置补贴、农业保险保费补贴等;对主产区的稻谷和小麦实行最低收购价政策, 玉米、大豆、油菜籽等采取临时收储措施;对大型水利骨干工程、小型农田水利田间工程、农业科研创新系统、良种繁育与技术推广体系等建设给予项目或资金支持。已有研究表明, 一系列补贴支持措施对于调动种粮积极性, 促进粮食稳定增产和保障国家粮食安全发挥了重要作用[11,12]。

近年来, 国内外粮食形势发生重大变化, 最低收购价和临时收储制度的外部性日益突出:第一, 推动区域种植结构调整, 使其呈现“趋同化”和“单一化”发展。玉米临储政策改变了作物之间的比价关系, 推动东北产区玉米对大豆、杂粮、瓜果等的替代。最低收购价政策起到了收益保险作用, 引导规模经营主体转向种植受国家支持保护的稻谷和小麦;第二, 易让农民形成政策路径依赖。有了政策性收储的兜底, 农民锁定了最低托市价格, 只要高产、不求优质, 进而忽视了农产品生产与市场需求的匹配。特别是托市价格过高、优质优价难以通过市场交易有效体现, 这一问题尤为突出;第三, 面临财政负担快速增加的风险。国内粮食连续供大于求, 国内外粮食价差大, 下游产业不景气, 粮食大量涌向政策性收储, 导致库存高涨“销不动、储不下”。这一方面引起政府财政负担加重, 另一方面粮食陈化风险也在快速上升。不仅用于粮食收购、保管和利息费用的补贴大幅增加, 而且用于仓储建设投资、新陈价差损失、调运补贴、陈化处理等支出也大幅增长。为了加快库存消化, 甚至采取了降价销售、加工补贴等政策;第四, 削弱粮食竞争力, 加大粮食进口压力。对粮食生产、流通、加工等环节施以支持和保护, 削弱了国产粮食的竞争力。近年因粮食进口配额内完税成本低于国内价格, 粮食进口快速增长。对稻谷、小麦、玉米实施关税配额管理, 也引起了非关税配额管理的替代性产品 (如高粱、酒糟蛋白饲料等) 进口大幅增加。受利益驱使, 边境大米非法走私也越来越多;第五, 面临WTO黄箱补贴“天花板”约束趋紧。2016年, 美国向WTO提出争端解决机制下的磋商请求, 称中国对小麦、大米、玉米实施的国内支持政策与其加入WTO相关承诺不符, 违反了WTO《农业协定》。尽管存有争议, 但也表明WTO黄箱补贴“天花板”上限约束日益趋紧的现实。

中国粮食连续增产、粮食安全保障能力不断增强, 一定程度上依靠强有力的补贴支持政策的激励作用, 而市场机制在粮食资源配置等领域的作用仍有待进一步加强。特别是, 当前国内外粮食供求关系和比价关系发生重大变化, 引发了粮食产量—库存量—进口量“三量齐增”、国内国际价格—原料成品价格—产区销区价格“三价倒挂”等突出问题, 补贴支持政策的可持续性正面临巨大挑战。为此, 2014年, 国家对东北和内蒙古大豆、新疆棉花试点目标价格制度改革, 将临储政策调整为“市场定价+目标价格补贴”;2015年和2016年, 又分别将油菜籽和玉米临储政策改革为“市场定价+生产者补贴”;2016—2018年, 又先后多次调低稻谷和小麦最低收购价格。这些改革都是为了充分发挥市场机制的作用。实践证明, 这些改革是有成效的, 玉米和大豆改革初步实现了市场定价。但也应注意到, 无论是生产者补贴, 还是目标价格补贴, 都仍然具有生产激励和资源配置扭曲效应。今后, 如何尽可能减少干预和扭曲, 更多依靠市场配置农业资源, 调节主要农产品供求, 这种市场机制保障粮食安全的能力迫切需要加强。

(三) 粮食当期产量保障能力与可持续产能保障能力

从粮食当期产量和短期生产动员能力看, 中国有信心和能力保障当前及今后一段时期的国家粮食安全, 这已经为实践证明。但过去几十年, 为增加粮食供给、保障粮食安全, 所付出的资源、环境和生态代价巨大, 若不及时做出改变, 中国粮食安全的可持续产能保障能力将面临严峻挑战。

一是水资源短缺可能加剧。中国是严重缺水的国家之一, 且水资源时空分布极不均衡。最近20年, 中国粮食生产“南粮北移”, 但北方是传统的资源性缺水地区。西南和东部地区的粮食生产则分别面临工程性缺水和水质性缺水问题。华北平原特别是河北, 因地下水超采形成巨大的漏斗区, 已经对粮食种植乃至整个地区经济发展产生重大影响。东北平原 (尤其是黑龙江) 也开始大范围开采地下水用于发展水稻, 其地下水位较此前已有明显下降, 尽管这种影响短期内不会显现, 但必须高度重视其对中长期粮食安全和生态安全的影响。

二是耕地质量面临下降风险。根据国土资源部2015年全国耕地质量评价, 中等地2占全国耕地面积的52.8%, 低等地占17.7%, 二者合计超过了70%。其中, 作为粮食优势主产区和最大的粮食调出地区, 东北地区的耕地平均等级只有11.25等 (为中等偏下地) 。2014年, 全国被占用耕地的平均等级为8.6, 以6～10等为主, 其中高等地占40%;而新增耕地的平均等级为9.88, 以10～12等为主, 显著低于被占用耕地的质量[13]。

三是农业面源污染加重, 耕地可持续产出能力面临挑战。化肥农药的施用虽有利于提高粮食单产水平, 但不合理地施用和利用效率低, 将造成土壤有机质含量下降, 营养比例失衡, 以及土壤和水体污染等生态问题。2016年, 稻谷、小麦和玉米每亩化肥施用量 (折纯) 分别为23、20和25千克, 大幅高于15千克的国际安全施用标准。若考虑复种指数, 粮食主产区多以两季作物为主, 单位耕地承载的化肥施用强度更大。2017年, 3种主粮的农药平均利用率提高至38.8%, 但农药残留仍通过水体造成面源污染的扩散;农膜使用量持续增加, 其残留率约40%, 已成为重要的白色污染源。若长期如此, 可能导致农业资源、环境和生态遭受不可逆的损毁, 将严重透支中长期的粮食生产潜力。

(四) 依靠国内资源和国内国际两个市场两种资源的粮食安全保障能力

中国依靠国内资源、立足国内生产实现了主粮的基本自给, 稻谷、小麦、玉米供给充足, 目前出现了阶段性和结构性的过剩。但不可否认, 利用境外农业资源和国际农产品市场, 为中国确保粮食安全做出了重要贡献。以2016年为例, 中国农产品进口1 550亿美元, 仅次于欧盟和美国。油籽油料是主要进口农产品, 2016年进口大豆8 391万吨 (340亿美元, 占农产品进口总额的22%) , 进口油菜籽和食用植物油分别为357和688万吨。其次是谷物, 进口2 200万吨, 其中大米、小麦和玉米共约1 000万吨;高粱、大麦分别为665万吨和500万吨。此外, 还进口畜产品887万吨、食糖306万吨。仅是大豆进口量, 若按国内平均单产折算, 即利用了6.95亿亩的境外耕地资源, 相当于中国农作物总播种面积的27.8%;2017年大豆进口进一步增长到9 554万吨, 折算利用了7.91亿亩的境外耕地资源, 相当于中国耕地总面积的39.1%。若这一部分转由国内生产, 必将对国内粮食安全产生巨大影响。换言之, 今后为保障谷物基本自给特别是口粮绝对安全, 其他农产品进口则不可避免, 即利用国际农产品市场和全球农业资源不可避免。

现阶段, 中国利用国内国际两个市场、两种资源的能力正不断增强, 但不可回避的是:一是进口产品相对集中, 由此导致进口来源地较为集中。由于尚未建立持续稳定的全球农产品供应网络, 因此, 进口的可获得性、进口成本以及其他不确定性风险持续增加。二是国内企业开展境外农业投资与合作尚处于初级阶段, 全球化视野和国际化经营能力还有待提高;企业投资能力与人才支撑较弱;仍缺乏必要的、系统的政策支持体系。

三、新型大国粮食安全观建构:新理念与新路径

最近十多年来, 全球粮食市场和中国粮食安全形势正在发生深刻变化, 迫切需要以新的理念和新的思维建构更高层次、更高质量、更有效率、更具可持续性的国家粮食安全保障体系。

(一) 建构中国粮食安全的全局观:坚守粮食安全底线与推动大国农业转型

1. 坚持把中国人的饭碗牢牢端在自己手中

中国是世界人口大国、世界粮食生产大国和消费大国。“粮安天下”, 中国的粮食问题不仅是重大经济问题, 更是重大政治问题、安全问题。对此必须有大局意识, 切实增强忧患意识, 做到居安思危。确保谷物基本自给、口粮绝对安全, 把中国人的饭碗牢牢端在自己手中, 是中国政府必须长期坚持的方针, 是中国农业发展转型必须长期坚持的底线。

2. 提高农业供给体系质量, 推动粮食和农业转型升级

增加有效供给, 扩大优质供给, 增强供给结构对需求变化的适应性和灵活性, 是中国粮食和农业供给侧结构性改革的主攻方向。新时代人们对粮食生产的生态化和安全化, 产品的多元化、优质化和品牌化, 供给的智慧化和便捷化越来越关注。为此, 必须提高粮食产业链和供应链对市场需求变化的适应力:一是调整粮食品种结构, 优化品质结构, 引导发展市场紧需品种、优质畅销品种;二是推动粮食加工升级, 增加中高端供给和优质供给;三是既要注重保障供给数量, 更要注重品质与质量。提高供给体系质量, 化解现阶段粮食供需的结构性矛盾;四是促进粮食及农业由拼资源消耗、拼农资投入、拼生态环境的粗放型增长, 向资源节约型、环境友好型、生态保育型发展的重大转型。

3. 完善粮食支持政策, 构建绿色化、可持续型粮食产业支持制度体系

其一, 推动粮食价格形成机制改革, 更好发挥市场配置资源的决定性作用。按照“稳定框架、增强弹性、改革机制”思路, 完善粮食最低收购价政策。即:保持最低收购价政策构架稳定, 给种粮农民吃“定心丸”;粮价既可升, 也能降, 政策既能及时启动, 也要适时退出, 增强弹性和灵活性;改革最低收购价的功能与机制, 由目前既保供给又保增收的托市机制调整回归至兜底保障, 解决卖粮难的托底机制[14]。其二, 切实保护种粮农民基本利益。农民种粮积极性是稳定粮食生产、保障粮食安全的基础, 一旦损害到种粮农民利益, 挫伤了农民种粮积极性, 想再次恢复粮食生产则要花费更多的精力和更高的代价。因此, 在改革进程中绝不能损害种粮农民利益, 对农民因改革遭受的损失必须配套补偿措施。其三, 从全产业链和供应链的视角完善粮食产业支持体系, 推动农业政策转型。在生产环节, 逐步由现阶段“增产导向”的政策向“竞争力和质量效益导向”“绿色生态导向”的政策转型。要探索对环境友好型、绿色可持续型生产方式给予补贴;加强对农业发展基础能力建设、新型农业经营主体、农业风险管理、农业创新系统、农业技术推广服务体系等的支持;在加工流通环节, 加大对产区粮食加工产业的支持, 支持产区发展粮食经济, 延伸粮食产业链。

4. 需高度重视中国粮食竞争力问题

只有提高粮食竞争力, 才能减轻进口压力, 有效防范出现大量竞争性进口对国内粮食的替代和冲击。而日益增长的粮食生产成本和不断强化的农业支持保护, 一定程度弱化了中国粮食竞争力。今后围绕提高粮食竞争力, 一是降低粮食生产成本, 提高基础竞争力[3]。例如, 通过规模化、高效率的农业机械化作业替代劳动以降低人工费用, 通过土地托管、代耕代种、股份合作等模式使土地成本隐性化以降低土地费用。二是提高粮食经营的整体效益和产业的综合竞争力。一种方式是鼓励发展综合种养、立体种养、生态种养, 提升品质、塑造品牌, 通过差异化竞争策略促进粮食提质增效;另一种途径则是支持粮食种植与特色种养、农业休闲体验、乡村旅游等农村三次产业融合发展, 通过功能性竞争 (即开发农业多功能) 促进转型增效和提高综合竞争力[15]。

(二) 建构中国粮食安全的可持续观:实现粮食绿色增长与资源永续利用

保障国家粮食安全, 不仅是历史赋予当代人的责任, 也是留给子孙后代的重任。因此, 在有效保障当代人粮食安全的同时, 需要注重农业资源的节约化和集约化利用, 不能损害子孙后代的粮食安全保障能力。特别是, 近年全球粮食处于供应充足、粮价低位运行周期, 国际粮食贸易环境相对宽松, 国内粮食供应充裕, 这是中国实施农业资源休养生息、生态修复治理的重大战略机遇期, 应采取积极措施, 为当代人和子孙后代保障粮食安全积蓄能量。为此:

1. 坚持绿色兴农, 推动粮食绿色发展

一是坚持节约集约利用农业资源, 特别是耕地资源和水资源;二是大力推广测土配方施肥、生物有机肥替代化肥、低毒低残留农药和病虫害绿色防控, 加强对农业投入品使用的监测与监管, 实现化肥农药零增长;三是开展农田残膜和农业废弃物回收行动, 加强农业面源污染防控与综合治理;四是探索生态循环粮食生产新模式, 促进粮食绿色发展、生态友好型发展。

2. 全面实施“藏粮于地”“藏粮于技”战略

落实好最严格的耕地保护制度, 保护并改善耕地质量, 切实保护好粮食综合生产能力, 并加快推动粮食科技进步和信息化水平。其核心要义在于, 现阶段无需把所能动员的资源、所有的潜在产能全部转化为现实的产量, 而是根据实际需要藏粮于地、藏粮于技, 确保急用之时粮食能够产得出、供得上。

3. 加快实施农业资源修养生息和生态修复治理工程

充分把握住国内外粮食供给充裕的战略机遇期, 加快实施农业资源修养生息和生态修复治理工程, 其关键措施在于:一是按照粮食绿色发展和资源永续利用的要求, 严格控制华北地下水超采漏斗区和东北超采地下水生产粮食, 积极引导南方重金属超标地区种植结构调整;二是全面加强水土污染防治和土壤改良, 推动地下水超采漏斗区综合治理、重金属污染耕地修复治理和生态严重退化地区综合治理, 加大对东北黑土地保护的支持;三是盘活存量补贴, 创新增量补贴, 引导农民实行保护性耕作、轮作休耕和替代性种植, 有效保护好粮食潜在产能, 增强农业资源的永续利用能力和粮食安全的可持续保障能力。这既是粮食安全战略可持续观的直接表现, 也是全局观的重要体现。

4. 应重新审视粮食“去库存”策略和农产品出口鼓励措施

当前中国粮食供需“失衡”只是阶段性和结构性的。2016年, 玉米收储制度改革, 推动了国内外玉米价格逐步接轨。在玉米国内价格下滑和镰刀湾地区种植结构调整等共同作用下, 玉米产量将自高位回落。伴随国内饲养业回暖 (通常表现为周期性波动) 、替代性产品进口减少、深加工产业扩张和区域性加工补贴政策, 玉米消费则会持续回升。“去库存”进度可能因此加快。而且从中长期看, 中国人均农业资源异常紧缺, 主要农产品供给长期偏紧, “去库存”只会是短时期内的阶段性任务。那么, 当前是否需要通过支持发展燃料乙醇来加速玉米“去库存”, 再度让国内玉米价格回升和生产者补贴刺激农民继续种植玉米?如此循环。从战略上看, 中国尚不能以消耗地力、牺牲耕地可持续生产能力来种植玉米, 然后再支持燃料乙醇发展来“去库存”。此外, 从中国国情看, 农业资源的禀赋条件难以支撑大规模种植用于出口的农产品。发挥自然禀赋的比较优势 (而不是通过补贴支持获得的比较优势) , 以市场为基础, 实现农产品贸易的正常往来, 是一种可选路径。而加大对农产品出口的支持, 可能引起农业资源的错配和过度开发, 进而影响资源可持续利用和农业可持续发展。

(三) 建构中国粮食安全的全球视野:建立开放型国家粮食安全保障体系

相对人们日益增长的美好生活需要, 中国现有农业资源禀赋明显不足, 迫切需要统筹利用国内国际两个市场、两种资源, 有效调剂和补充国内粮食供给, 以缓解国内农业资源环境压力。应从融入全球农业产业链、供应链和价值链出发, 积极参与全球农业资源开发, 合理利用国际农产品市场, 建构具有全球视野的开放型国家粮食安全保障体系。

1. 实施农产品多元化进口

如上分析, 对中国而言, 农产品进口不可避免。进口产品单一, 意味着进口来源地集中, 进口风险增加;反之, 进口品种越多, 则意味着进口渠道和来源就越多, 进口风险就会降低。实施多元化进口, 就是通过多品种、多渠道、多区域进口所需农产品, 综合考虑替代性农产品及农产品加工制品进口, 用以分散进口风险[16], 这是今后中国更加灵活利用全球农业资源和国际农产品市场的基本方向。如, 增加部分肉类及制品进口, 即可以减少饲料粮进口;增加多种植物油脂进口, 就可以减少油籽油料进口。为此, 应与世界主要农产品供给国签订贸易与合作的“国家协定”, 与跨国企业等签订农产品贸易长期契约, 建立稳定可靠的战略贸易伙伴关系, 稳定国内供需缺口较大、需求持续增长的农产品进口货源。根据农产品进口现实需要和国家战略需求, 减少农产品进口壁垒, 同步建立农产品进口监测与产业损害预警系统和快速反应机制。

2. 鼓励“走出去”实施境外农业投资

把握好“一带一路”建设契机, 支持有条件的涉农企业“走出去”。“走出去”的区域应以农业开发潜力较大、农业跨国公司布局尚未完成的地区为重点, 如东南亚、非洲、黑海地区。投资方式可灵活选择股权投资、合资、合作、独资等。主要任务则是参与东道国的农业综合开发、仓储物流建设、农产品加工、农资购销与农产品收储、国际贸易等, 自主建立或参股融入农业跨国公司的全球农业供应链。以此为依托, 探索建构全球农产品及粮食进口供应网络。应该注意的是, 支持和鼓励企业“走出去”成为农业产业链的境外投资商和国际粮商, 不提倡其成为境外农民, 尽量避免直接购买土地从事农业生产, 避免受东道国政治纠纷、国际舆论炒作等影响。对此, 一要减少政府干预, 放宽各种限制, 简化审批程序与手续。二要从财政金融、风险管理、税收优惠等方面给予境外农业投资支持。如, 建立境外农业投资建设基金、境外农业投资损失准备金制度;设立针对境外农业投资与合作项目的专项险种和重大险种, 承保可能发生的因不可抗力因素引发的经营风险损失;避免双重征税。

3. 加强新型农业国际合作

一方面, 加大对发展中国家或地区特别是周边国家发展农业的投资援助, 以及良种良法等技术援助, 支持其发展农业生产, 帮助提高粮食生产能力和自给能力, 增加全球粮食市场供应, 改善全球粮食安全形势;另一方面, 积极推动双边和区域性FTA磋商, 深化农业领域的贸易与投资合作。积极推动WTO多边农业谈判, 深度参与全球农业规则的改革与制定, 完善全球农业治理机制, 逐步构建一个公平、公正、合理的全球农业贸易与投资新秩序。

——END

编者注：

• 本文转自：朱满德,张振,程国强.建构新型国家粮食安全观:全局观、可持续观与全球视野[J].贵州大学学报(社会科学版),2018,36(06):27-33.

• 参考文献、注释、英文摘要略，格式稍有调整

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