储德银 等：助推乡村振兴的财税政策优化与机制设计——2019年财税制度创新与乡村振兴国际研讨会综述【转】

党的十八大以来, 财税政策在优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安等方面发挥着越来越重要的作用。党的十九大报告更是从全局和战略的高度提出要进一步加快建立现代财政制度, 明确了新时代背景下深化财税体制改革的目标要求和主要任务。与此同时, 作为党的十九大作出的重大决策部署, 乡村振兴战略不仅是决胜全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化国家的重大历史任务, 也是新时代“三农”工作的总战略与总抓手。在中国特色社会主义进入新时代的现实背景下, 充分发挥财政在国家治理中的基础性作用, 助推乡村振兴既是现代财政制度构建的重要内容, 亦是社会各界高度关切的重大问题。为此, 安徽财经大学财政与公共管理学院和《经济研究》编辑部以“财税制度创新与乡村振兴”为主题联合举办的国际研讨会于2019年5月31日—6月1日在安徽财经大学召开。来自中国社会科学院、中国人民大学、美国堪萨斯大学、浙江大学、武汉大学、中央财经大学、上海财经大学、中南财经政法大学、安徽大学、浙江财经大学、南京财经大学、安徽财经大学等国内外20余所高校及科研单位的50余名专家学者参加了本次研讨会, 共同交流研讨财税制度与乡村振兴领域最前沿的研究成果。

开幕式由安徽财经大学科研处处长盛明泉教授主持。安徽财经大学副校长周加来教授与《经济研究》杂志社社长张永山分别在开幕式上致辞。周加来教授热烈欢迎参会的专家学者, 并希望与会专家学者能够交流研究成果、共享热点前沿、汲取真知灼见, 碰撞出思想的火花。张永山社长在致辞中简要介绍了《经济研究》杂志社的情况, 对安徽财经大学在研讨会筹备过程中的辛勤付出表示衷心感谢, 并表达了对本次研讨会顺利召开的良好祝愿。

本次研讨会的主旨演讲环节分别由《经济研究》副主编郑红亮、安徽财经大学财政与公共管理学院院长储德银教授主持。中央财经大学李俊生教授、美国堪萨斯大学张建波教授、中国人民大学吕冰洋教授、上海财经大学付文林教授、浙江财经大学李永友教授、上海财经大学范子英教授、浙江大学方红生教授以及对外经济贸易大学毛捷教授分别做了主题发言。

在分论坛交流环节, 开设了三个平行会场, 各位专家学者就“财政分权与转移支付”“政府行为与地方债务”“减税降费与企业行为”“财税政策与三农问题”“乡村振兴的路径探索与国际比较”等方面内容进行了交流和探讨。

一、 财政分权与转移支付

中国财政分权对地方政府行为产生怎样的影响?财政分权制度推动经济增长的机理是什么?中国人民大学吕冰洋教授在题为“解释中国财政分权”的大会报告中做了系统回答。理论研究表明, 财政分权程度取决于上下级政府目标和外在客观条件, 财政分权反过来影响政府积极性发挥;中国财政分权体制整体上是一个充满弹性的分成契约系统, 可依据参与者的目标、外在条件、行动效果进行调整, 从而满足参与者的参与约束和激励约束, 这是其能够推动经济增长的重要原因。浙江大学方红生教授作了题为“中国财政收入集中度过高吗?”主旨报告, 通过对GFS数据库相关数据的跨国比较, 发现中国是全口径收入集中度程度最低的国家;进一步实证检验表明, 中央公共财政收入名义集中度和真实集中度将随着经济发展和农业向非农业的结构转型, 表现出先上升后下降的“倒U型”规律。浙江财经大学的李永友教授则在“从史料中把握财政改革的逻辑”的主旨报告中, 通过对改革开放以来财税体制改革相关历史文本的梳理, 从中总结经验, 为中国特色社会主义财政理论探索和创新提供思路。

在理论分析层面, 中国社会科学院经济研究所付敏杰副研究员基于历史演进的视角, 分析了新时代政府之间的关系, 对分税制改革以来中国政府间、政府与市场间分配关系给出了一个以发展为导向的全景式描述, 尤其关注了财税制度对效率和公平的影响。研究发现, 分税制改革将中央、地方政府间边界建立在政府与市场的边界之上, 构建了大国治理所必需的激励框架。分税制对地方利益的肯定, 促进了招商引资和经济增长, 也使财政支出呈现出生产偏向, 忽视了社会建设。作为国家治理的基础和重要支柱, 财政制度应该在个人、企业与政府之间以及中央和地方分配之间发挥刚性作用, 更多地塑造社会职能, 从项目治国走向制度治国;实施财政制度改革, 重新划分中央与地方之间的财权事权, 建立政府间和政府与市场间的支出边界, 是新时代推动国家治理体系现代化和全面建成小康社会的关键。

在实证检验层面, 上海财经大学韩一多实证考察了分税制改革以来政府间纵向财政分配体制对居民收入差距的影响。分析结果显示, 垂直财政不对称提高总体上未起到缩小居民收入分配差距的作用, 当转移支付依赖度超过某个阈值时, 垂直财政不对称提高反而加剧居民收入分配不均衡。在一般性转移支付的门槛效应中, 垂直财政不对称提高会降低收入不平等;在专项转移支付的门槛效应中, 垂直财政不对称对收入不平等的影响呈现为“U型”关系。南京财经大学李丹则将研究视角投至政府间财政转移支付对贫困地区的减贫效应方面, 通过对592个国家级贫困开发重点县数据的分析, 发现财政转移支付可以有效降低贫困地区贫困人口和贫困发生率, 但未能显著缩小贫困地区与全国平均水平的差距, 相对贫困问题依然较为突出。亦有学者从环境角度探讨财政分权对经济社会发展的影响, 南京财经大学刘亮亮以CO2排放为主要变量, 使用内生增长模型刻画财政分权与环境污染之间的动态关系, 并通过实证检验论证了财政分权与环境污染所呈现的“倒U型”关系。

二、 政府行为与地方债务

近年来, 地方政府债务问题备受社会各界关注。上海财经大学付文林教授在“地方政府债务、经济集聚与城市化演进”的主旨报告中分析了地方政府债务与城市化演进之间的关系。实证分析显示, 地方政府的举债行为对人口城市化产生了积极的推动作用, 这与我国当前地方政府主导的“供给型”城市发展模式相一致, 即在地方政府主导下, 通过大规模的举债, 先进行新城区和城市基础设施建设, 再通过土地、财税优惠政策等吸引产业和人口流入。但这种模式所带来的投资低效、债务扩大等风险一旦传导至金融系统, 就极易引发金融或经济危机, 故化解地方政府债务风险是防范重大风险的题中之义。

为了更好地认识地方债务风险, 首先需对地方债务进行分类和测度。安徽财经大学郑洁对地方政府隐性债务的概念内涵进行了深入剖析, 并在对《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》出台前后的地方隐性债务进行区分的基础上, 测算了当前我国地方政府隐性债务的总体规模, 从唯GDP考核观、政企职能不分、政策难以预期、财政风险评估机制缺失等方面剖析了地方隐性债务的成因。南京财经大学朱军教授通过对全国地级及以上城市财政部门的问卷调查, 对地方债务数据进行了收集整理, 并实证分析了地方政府“GDP竞争”与债务增长之间的关系。结果表明, 当某一城市的GDP增长率在省内落后时, 地方政府便具有较强的发债动机, 而对于GDP增速领先的地方政府而言, 这种动机并不显著。进一步的研究还发现, 2015年底实施的监管政策未能有效阻止地方政府实施区域竞争诱发的“促增长、多举债”战略。

关于地方债务的救助问题, 南京财经大学苏建以江苏省镇江市为例, 运用合成控制法, 就中央对地方隐性债务救助政策的效果进行了评估。结果显示, 中央对地方隐性债务的救助虽然在短期内起到了较好的效果, 可是无法从根本上解决地方债务规模不断扩大的问题。树立正确的政绩观, 优化各级政府之间的财政事权与支出责任, 才是根除地方政府过度盲目举债行为的关键所在。安徽财经大学贺晓宇则考察了财政分权、晋升激励对城投公司投资扩张的影响, 从制度角度探究了地方融资平台债务增加的深层次原因。通过对2008—2016年1197家城投公司微观数据的实证分析, 论证了财政分权对城投公司投资扩张的推动作用;进一步的研究发现, 地方官员的晋升激励将强化财政分权的作用机制, 使城投公司的投资增多, 过度投资的倾向更为明显。

三、 减税降费与企业行为

减税降费在激发市场主体活力、拉动居民消费需求的同时, 是否也带来了潜在的风险?上海财经大学范子英教授通过“减税的风险”的主旨报告予以了剖析。他首先对减税降费的潜在风险进行了归纳, 主要包括征管强化风险、以税代费风险、地方财政失速风险与基础财政压力风险等, 然后结合对减税降费现行政策的反思, 从挖潜、减支、增效三个方面提出了防范风险的政策建议, 具体为增加国企利润上缴、盘活财政存量资金、减少一般性开支、进行指标式压缩, 以及强化预算绩效管理、坚定实施简政放权。对外经济贸易大学毛捷教授通过“税收政策如何落地?——基于企业税收遵从度视角”的主旨报告, 分析了财会人员素质和税法宣传对企业税收遵从的影响。研究结果显示, 财会人员素质对企业税收遵从度有显著的正向影响;税收信息越便利获取 (税法宣传越充分) , 企业税收遵从度越高;税收信息的丰富有助于缓解财会人员素质低下对企业税收遵从产生的负面影响。进一步分析发现, 财会人员素质和税法宣传对企业税收遵从度的影响在企业所有制类型、税收征管机关、企业规模、企业流动性、企业行政隶属关系、企业是否上市、税法宣传工作的不同阶段、税法宣传是否是报纸头版等方面, 呈现明显的异质性。

减税降费如何影响企业运营, 中南财经政法大学田彬彬教授和上海财经大学赵仁杰进行了深入探讨。田彬彬基于2008—2015年间全国税收调查的微观数据, 以及地市级和省层面的宏观经济数据, 考察了税收任务对于税收征管以及企业所得税实际税率的影响。研究发现, 税收任务与税收征管力度之间存在显著的正向关系, 平均而言, 税收任务目标值每提高1个百分点, 企业所得税的实际税率将提高0.13个百分点;同时, 以任务完成度为临界点, 税收任务对于税收征管力度的提升呈现出先升后降的趋势, 这一结果契合了地方征税机关在完成任务之后, 通过“藏税”来降低未来任务基数的现实逻辑;进一步的研究表明, 税收任务所传导的征管力度提升主要集中于中小规模企业, 以及受地方政府管辖的地税部门的征管力度。赵仁杰利用2009年增值税转型的政策冲击, 研究增值税减税对企业所得税实际税负和固定资产投资的影响。研究发现, 增值税转型在降低企业流转税税负和政府增值税收入的同时, 显著提高了企业所得税实际税负, 并且这一效应主要集中在地税局征管的企业和小型、微型企业上;地方政府财政收入中增值税占比越高, 增值税转型对企业所得税实际税负的提升效应越明显;排除了增值税转型对流转税的减税效应后, 增值税转型会对企业固定资产投资会产生抑制作用。

地方政府如何通过税收优惠政策影响企业创新也受到与会学者的关注。南京财经大学贾俊生基于地方官员晋升激励的视角, 考察地方官员职务变动带来的地方政府行为对企业专利产出的影响。结果显示, 当地方官员面临较强的晋升激励时, 辖区内企业的发明专利申请数与非发明专利申请数均将显著增多, 企业的创新绩效将获得提升, 但官员政治晋升激励对非发明专利的促进效应要大于发明专利。进一步的研究发现, 与财政补贴与信贷支持相比, 仅有税收优惠对发明专利数量增加存在中介效应, 说明地方官员晋升激励对发明专利申请的促进效果, 是通过税收优惠这一渠道实现的, 故中央政府可以多鼓励、引导地方政府通过税收优惠政策推动创新, 发挥其促进发明专利增加中的积极作用。

四、 财税政策与三农问题

对于财税政策如何对“三农”产生影响的问题, 中央财经大学李俊生教授从历史角度进行了深入分析。在“我国农业财政政策制定依据的变迁与政策发展趋势”的大会报告中, 回溯了改革开放以来我国农业财政政策的发展脉络、演进趋势和具体特点, 归纳了当前我国农业财政政策为问题和不足;对于在高速增长向高质量发展转变阶段如何发挥农业财政政策的作用推动农业高质量发展, 也从未来发展趋势层面进行了研究与展望。

在理论研究层面, 中国社会科学院何代欣副研究员通过对国内外相关文献的梳理, 论证了财税政策对乡村振兴的重要性, 并从现代国家与现代财政制度的关系、乡村振兴与脱贫发展关系方面, 对世界难题性下的中国探索进行了回顾和讨论。武汉大学刘成奎基于乡村振兴战略的背景和意义, 论述了农村公共服务供给的现状和问题, 认为虽然我国农村公共服务供给水平明显提升, 但各类公共服务提升的水平依然差距较大, 财税政策对“三农”的支持力度依旧落后于全国平均水平。基于问题的分析, 提出了相应的政策建议, 主要包括公共财政更大向“三农”倾斜、财政政策要优先安排农村公共服务、完善农村公共服务的需求表达机制等。

在实证研究层面, 浙江大学龚斌磊采用变系数生产模型, 将全要素生产率中涉及各生产要素质量提升的部分剥离, 从而识别财政支出通过不同途径影响农业增长的内在机制, 并利用省级面板数据 (1978—2015年31个省区市) 和县级面板数据 (1993—2010年2495个县) , 从宏观和中观视角, 实证考察和比较了各改革阶段财政支出通过不同途径对农业产出的影响及其长期总体回报率。研究发现, 每一单位当期农业财政支出的增加, 能提高0.4个单位的当期农业产出, 其中通过全要素生产率途径的影响占到一半, 通过提升化肥和农机质量的影响各约占四分之一, 而通过改变劳动力和土地质量的影响很小。青岛大学王秋苏选取2010—2017年的省级面板数据, 运用两层Logistic回归模型对财政支农支出的减贫效应进行实证分析。结果显示, 财政支农支出对农村贫困发生率的影响, 一方面来源于财政支农支出的主效应;另一方面来源于财政支农支出与农业科技进步水平的交互效应。财政支农支出对农村贫困发生比减少最大的省份为江苏, 减少最小的为广西和新疆, 这与各地区的农业科技进步水平有极大的关联。此外, 安徽财经大学张维刚分析了财政支农支出对农业供给结构优化的影响, 通过省际层面的面板数据的实证分析, 得出了支农支出可以促进农业供给结构优化的结论。

五、 乡村振兴的路径探索与国际比较

对于乡村振兴过程中如何进行公共政策机制设计的问题, 美国堪萨斯大学的张建波教授在大会报告“Mechanism design and public policy:Talk about rural revitalization concurrently”中给出了明确的答案, 认为乡村振兴必须与精准扶贫有机结合, 着重解决贫困的代际遗传问题;乡村振兴的关键问题是教育振兴, 只有提升农村的教育质量, 才能够形成通过血缘网络和社会网络改变农村面貌的良好效果。同时, 在乡村振兴政策制定的过程中, 要重视田野调查的作用, 政策的推行要因地制宜, 决不能生搬硬套。

南开大学邹洋讨论了农民合作社集体行动带来的农户家庭增收效应以及农村精英是否会通过合作社进行精英俘获以获取更高的资本回报和权力剩余的问题, 在提出一个理论分析框架的基础上, 基于CHIP 2013年的调查数据进行总体回归分析和分位数回归分析, 实证研究农户参加合作社对其收入的影响。分析结果表明, 加入农民合作社, 通过合作社集体行动会增加农户家庭收入;农村精英拥有更多的资本, 通过加入合作社可能会获得更高的资本回报和剩余权力利益。这一发现表明, 从总体上看, 鼓励发展和加入农民合作社的实践在中国是成功的, 可以提高农户家庭收入;但是, 需要加强农民合作社在实现减少中国农村收入不平等和贫困等政策目标上的作用。

安徽财经大学刘华认为, 在实施乡村振兴战略过程中, 基层政府面临政策执行困境, 产生政策执行偏差。如果不能及时纠正这些偏差, 不仅会影响基层政府自身职能的发挥, 降低效率和质量, 还会严重影响政策目标的顺利实现, 降低社会公众对政府的满意度。故针对基层政府公共政策执行偏差问题, 提出相应的偏差纠正对策, 高效对接, 科学统筹, 合理安排, 构建精准执行政策的长效机制, 以保证基层政府对于公共政策的有效执行, 维护公共政策的严肃性和权威性, 顺利实现乡村振兴的政策目标。安徽大学财经大学高新宇基于A省的田野调查, 对扶贫开发与农村低保政策衔接整合予以思考, 指出兜底性救助仍是低保制度需要坚持的政策目标;单就贫困地区而言, 低保制度仍是兜底性救助, 而非平均化福利。因此, 只有低保标准低于扶贫标准, 才可以体现低保制度的“兜底”定位, 发挥其“最后一层安全网”的作用。韩国韩瑞大学张卿磊围绕韩国新村运动概要、推进背景、目标、展开过程四个方面展开研究, 认为新村运动主要存在农民自主性不足、传统文化与自然环境损毁、农业污染严重、农民负担过重等问题, 这些问题在中国乡村振兴的过程中必须加以避免。

本次研讨会上, 与会专家学者围绕中国财税制度创新与乡村振兴的诸多问题进行了深入探讨, 充分展示了国内外财政学、税收学与公共管理学等学科的最新研究成果, 通过大会报告与分组讨论, 提升了学术界关于助推乡村振兴的财税政策优化与机制设计的认识, 也为中国有关部门和社会各界提供了有益的思考与借鉴。

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编者注：

• 本文转自：储德银,罗鸣令,贺晓宇.助推乡村振兴的财税政策优化与机制设计——2019年财税制度创新与乡村振兴国际研讨会综述[J].经济研究,2019,54(08):204-208.

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