“多规合一”试点中测绘地理信息工作实践及建议——新体制下测绘地理信息工作新思考之五

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根据党中央、国务院关于推进“多规合一”试点工作的要求，原国家测绘地信局配合国家发展改革委等部门开展了相关试点，取得了一些经验和工作基础。当前，自然资源部正在开展国土空间规划相关研究，我们将过去做过的工作进行了总结，以期为相关工作提供参考。

一

已有工作

推进“多规合一”是中央全面深化改革的重大战略任务之一。测绘地理信息技术和成果在其中发挥了重要作用。

（一）2014年9月，原国家测绘地信局和国家发展改革委按照《关于“十三五”市县经济社会发展规划改革创新的指导意见》（发改规划〔2014〕2477号）要求，在黑龙江省开展了一年多的试点，联合印发了《市县经济社会发展总体规划技术规范与编制导则》（发改规划〔2015〕2084号）。

（二）在市县试点取得积极成果的基础上，协同推进省级空间规划试点。2015年5月，原国家测绘地信局与海南省人民政府签署共建海南省“多规合一”信息平台的协议。2016年3月起，原国家测绘地信局深化与国家发展改革委的合作关系，两部门联合与浙江、福建、广西、贵州、湖北等五省（区）签署省级空间规划试点协议。

（三）2017年6月，为系统总结全国市县级和省级“多规合一”试点成果，国家发展改革委和原国家测绘地信局在北京联合举办了为期半年的“多规合一”试点成果展。

二

技术思路

（一）党中央国务院有关要求

空间是经济社会发展的载体，规划是政府配置资源的一项公共政策，国土空间规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图。长期以来，国土空间规划由于基础数据、用地分类、目标指标、管控分区、管控措施等方面存在不一致、不协调的问题，实施过程中矛盾冲突日益凸显，导致空间管控低效无序紊乱。为此，党中央、国务院陆续出台文件，着力推进空间规划体制改革。

1、中共中央、国务院2015年9月印发的《生态文明体制改革总体方案》对建立空间规划体系和市县“多规合一”做出了要求：“构建以空间规划为基础、以用途管制为主要手段的国土空间开发保护制度”“构建以空间治理和空间结构优化为主要内容，全国统一、相互衔接、分级管理的空间规划体系”“加强对市县‘多规合一’试点的指导，研究制定市县空间规划编制指引和技术规范”。

2、中共中央办公厅、国务院办公厅2016年12月印发的《省级空间规划试点方案》（厅字〔2016〕51号，以下简称《方案》）对省级空间规划试点做出了要求：以主体功能区规划为基础，全面摸清并分析国土空间本底条件，划定城镇、农业、生态空间以及生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界（以下称“三区三线”），注重开发强度管控和主要控制线落地，统筹各类空间性规划，编制统一的省级空间规划，为实现“多规合一”、建立健全国土空间开发保护制度积累经验、提供示范。

3、中共中央、国务院2017年12月印发的《关于完善主体功能区战略和制度的若干意见》（中发〔2017〕27号）明确：到2020年，符合主体功能定位的县域空间格局基本划定，陆海全覆盖的主体功能区战略格局精准落地，“多规合一”的空间规划体系建立健全，等等。

上述系列文件为开展试点示范、形成技术路径、健全规划体制机制、建立空间规划体系等指明方向、明确路径。

（二）技术路径

空间规划如同“棋盘”，空间管控规则如同“棋规”，基础设施建设、产业发展、生态保护等经济社会要素和国土空间开发活动如同“棋子”。

当前，各类空间规划各自绘制“棋盘”。各规划数据的空间基准不一致，各规划要素的用地分类与编码不尽相同、地理边界不一致。可以设想，没有统一的空间基准、统一的规划用地分类标准、统一的基础数据为支撑建立统一的“棋盘”，“多规合一”将无从谈起。

同时，每类空间规划各自设计“棋规”。在各部门系统内，其空间管控规则可能是科学的、合理的，但是多类空间规划在同一国土空间上叠加后就会产生多空间管控规则的冗余、差异以及紊乱，从而导致各类“棋子”难以科学合理的进行空间布局。

为此，解决“多规”冲突，根本在于统一“棋盘”和“棋规”，关键在于有序“落子”。按照党中央、国务院关于以主体功能区规划为基础统筹各类空间性规划、推进“多规合一”的部署要求，在全国一盘棋的理念下，《省级空间规划试点方案》提出了“先布棋盘、后落棋子”的总体思路（如图1所示），构建起统一、协调的国土空间秩序。

1、“先布棋盘”——绘制空间规划底图

统一“棋盘”，即以主体功能区规划为基础，开展资源环境承载能力和国土空间开发适宜性两个评价，确定适合开发和需要保护的区域，从而划定生态、农业、城镇三类空间和生态保护红线、永久基本农田红线、城镇开发边界三条控制线（“三区三线”）。依托“三区三线”，绘制一张类似“棋盘”的空间规划底图。

图1“多规合一”“先布棋盘、后落棋子”的实施路径

2、“统一棋规”——制定空间管控原则

统一“棋规”，即依据经济安全、粮食安全、生态安全、环境安全等底线思维，制定“三区三线”的空间开发强度、三类空间比例、用地指标等空间发展要求。同时，对“三区三线”内每个地理单元，制定实施差异化的财政转移支付政策、税收补贴政策、生态补偿政策等。

3、“有序落子”——优化空间布局结构

有序落子，即按照一定的规则和次序，将城镇、乡村、产业、公共服务设施各类空间要素和经济社会活动以“棋子”的形态，按照一定的规则和次序，落入“棋盘”（空间规划底图），并细化国土空间用地安排，使发展与布局、开发与保护融为一体。

三

测绘地理信息工作的主要作用

试点工作中，测绘地理信息作为技术支持参与其中，与空间规划工作本身构成了不可分割的统一体。按照《省级空间规划试点方案》要求，测绘地理信息主要发挥“空间基准、基础数据、用地分类、信息平台”四方面的“统一”作用，解决规划、信息平台不共享等突出问题。

（一）统一空间基准

《方案》指出，“研究提出基于2000国家大地坐标系的规划基础数据转换办法”“统一基础数据，完成各类空间基础数据坐标转换，建立空间规划基础数据库”“统一用地分类”。之前，各类空间规划数据采用的空间基准不一致（以海南省为例，各类空间规划使用的坐标系统有北京54、西安80、海南海口等10余种），使得各类规划数据难以叠起来、套起来。同时，各类空间规划用地分类标准不一致，导致规划数据类型多样、缺乏通用性。为此，一是统一空间基准。根据国务院关于推广使用2000国家大地坐标系的有关要求,以及《国土资源部 国家测绘地理信息局关于加快使用2000国家大地坐标系的通知》（国土资发〔2017〕30号）具体规定, 空间基准已全部统一到2000国家大地坐标系,实现对各类规划数据进行坐标统一、格式转换。二是系统整合各类用地分类标准，统一地理要素语义。三是建设空间规划基础数据库，并按照大数据的理念，发挥原测绘地理信息部门空间数据管理的经验和优势，加强空间规划数据与相关信息的集成整合、互联互通，服务数据分析评价和信息挖掘。

（二）开展分析评价

《方案》指出，“开展陆海全覆盖的资源环境承载能力基础评价和针对不同主题功能定位的差异化专项评价，以及国土空间开发网格化适宜性评价”。一是开展资源环境承载能力评价。通过测绘地理信息的空间分析、景观分析、数理统计等方法，进行土地、水、环境、生态等基础评价和农业、生态、城市等地区的专项评价，确定资源承载能力（超载、临界超载、不超载）。二是开展国土空间开发适宜性评价。通过对地形地势、区位优势、人口聚集度、生态脆弱性等进行评价，确定国土空间开发与保护的区域。

（三）绘制规划底图

《方案》指出，“以‘三区三线’为载体，合理整合协调各部门空间管控手段，绘制形成空间规划底图”。这主要包括三个环节：一是划定“三区三线”地理边界。正如前文所述，这些地理边界是落实主体功能区政策的依据，具有法定性和严格的精度要求。因此，对收集的“三区三线”资料，进行分类处理。其中，对于无地理边界的，通过专题测绘的方式予以明确；对于有地理边界的，通过与现状地表分区数据叠加并进行用地图斑差异分析，如有用地类型、空间边界不一致等现象，进行外业测绘、实地核查。二是确定“三区三线”地理单元的空间开发强度、空间比例、建设规模等空间管控规则。三是制定“三区三线”制图标准规范。通过地图语言，形象直观地表达规划相关活动的空间分布、变化规律和相互关系，以及生态功能区转移支付、退耕还林还草、生态补偿等国土空间用途管控措施，便于社会公众看懂规划并依规办事。

（四）搭建信息平台

《方案》指出，“搭建基础数据、目标指标、空间坐标、技术规范统一衔接共享的空间规划信息管理平台，为规划编制提供辅助决策支持，对规划实施进行数字化监测评估”。为此，一是建立空间规划信息平台。测绘地理信息可充分发挥信息平台建设的经验优势，集成整合跨部门、多规划的数据，对“多规合一”信息进行空间统计、分析，并应用到规划管理、行政审批和监督执法工作中。二是服务规划实施监测与评估。通过“天上看、地上查、网上管”等测绘地理信息技术手段，了解规划执行情况，为规划修编提供支持。

总的来说，通过提供上述服务，促使测绘基准、基础地理信息和地理国情普查等成果成为各类空间规划的空间定位依据，并进而形成统一的空间体系，为建立统一的空间规划体系和统一的空间规划编制、实施机制提供了必备条件。

四

下一步工作建议

空间规划体系建设关键在于建立健全体制机制，但技术很重要，通过技术环节的打通，发现和寻找破解目前规划体系问题的方法。在原有管理体制下，测绘地理信息服务“多规合一”虽取得了积极成效，但“多规合一”仅仅作为测绘地理信息的服务对象，工作定位、任务内容、应用机制、组织方式、管理模式等仍比较零碎，不成系统。自然资源部的成立，从体制机制上保障了空间规划体系建设。测绘地理信息作为自然资源管理的重要组成部分，要按照部里的统一部署，紧紧围绕“技术支持”的角色定位，总结已有经验，开展系统研究，进一步提升技术能力和服务水平，发挥应有作用。

来源：国家测绘地信局测绘发展研究中心（版权归原作者及刊载媒体所有）

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编辑 / 郭梅  审核 /孙浩南 游志龙

指导：万剑华教授(微信号wjh18266613129)