周振鹤 ：中国历史上的政区为何如此繁复？

作者：周振鹤（复旦大学历史地理研究所教授）

就一般意义而言，“政治权力在绝对意义上的稳定，在现实生活中是不存在的。稳定与均衡始终是相对的，经常存在着要打破稳定与均衡的动力的变革因素。当这些因素在政治过程的均衡条件变得不能控制时，就会发生政治权力的变革。”

就特殊意义而言，在中国这样一个幅员辽阔的中央集权制国家中，如何处理好中央与地方关系以保证国家的长期稳定，如何有效进行行政管理以保证国家财政收入以及民生的需要是两个极其重要的问题，历代政治家都殚精竭虑，力图寻求最合适的途径以解决这两个问题。

为了维持政治权力的稳定，为了处理上述在中国具有特殊意义的两大问题，政治地理手段的运用在中国历史上就成了十分重要的事，但这一点一直没有引起历史学家的注意，或者说，历史学家未能从政治地理角度来分析一些重大事件的发生原因，一直只停留在简单的“进步”或“倒退”的思维之中，使得事件的诠释始终不得要领。

1.政治地理格局的调整

以西汉一代为例，最能说明政治过程对于政治区域与行政区划的深刻影响，这里不存在通常认识水平上的进步与倒退的问题。

在行政区划体系方面，秦帝国实行的是单纯的郡县制，但汉代实行的却是郡国并行制，也就是与郡级政区平行的还有诸侯王国一级政区（在汉初则是政治区域），这种制度起初是由汉高帝刘邦的设置诸侯王国所引起，因此后人评述刘邦的此举是倒退行为，因为比起秦始皇的罢侯置守（即废封建行郡县）的政策来，恢复先秦的封建制度表面上的确是倒退行为。

但是如果从政治权力的稳定方面分析，则刘邦的措施只能说是正确的政治决策。刘邦是依靠众多谋臣武将的力量才取得天下，这些有功之臣凭借实力已经占据要津，刘邦如果不行封建，分出几乎一半的地盘建立异姓诸侯王国，那他恐怕连皇帝的宝座也坐不牢。这是以一定地域上权力的让步来换取全国权力，从政治上说应该是明智的。

当然刘邦也有错误的举动，那就是不该在清除异姓诸侯王国的同时代之以同姓王国。他误以为同姓诸侯都是他的子弟，将会协力共同拱卫中央王朝，但未曾想到占去西汉一半领土的诸侯王国日后会成为叛乱的温床。其实以同姓拱卫中央的想法也并不全错，实际上，正是同姓诸侯的力量才遏制了刘邦的妻党吕氏的篡权活动。但是这一政治措施毕竟弊大于利，因此随后的文、景、武三朝相继采用了三个政治家的谋略才将诸侯王国的实力削夺殆尽，使秦代所建立的中央集权制度全面得到恢复。

汉文帝所面临的是亲缘关系已经越来越疏远的诸侯王，而这些诸侯王又都想帝制自为，时刻威胁皇权专制制度。于是贾谊献“众建诸侯而少其力”的策略，将原来一个诸侯王国析分成数个，分封给该诸侯王的诸王子，如齐国分为六、赵国分为四等等，这样一来，下一代的诸侯王国因为封域缩小，人口相应减少，财力兵力相应削弱，叛乱的可能性小，即使叛乱也容易敉平。

这个策略显然很起作用，景帝三年，吴楚七国之乱发生，虽然号称七国，但实际上有四个王国很小，不起作用。而且由于诸侯王国封域缩小，王国数目增加，要联合一致举行叛乱也不容易。因此贾谊的办法是很高明的政治地理手段。

汉初建立同姓王国之时，封域都很大，有的王国下辖六七郡（称为支郡），除了众建诸侯以外（众建诸侯要有一个基本条件，即诸侯王子孙众多，才能将一国分封给数子），还建议削藩，即削夺诸侯王的支郡，以抑制他们的实力。但文帝担心操之太急未予采纳。到景帝初年，另一政治家晁错重提削藩之策，终于付诸实施，使得每个诸侯王国只拥有一郡之地，进一步削弱了诸侯王的力量。

武帝时期，诸侯王国实力已经大不如前，但较大的国家还有数十县的规模，因此又有一政治家主父偃提出推恩之法，强迫诸侯王子弟全部封为王子侯，建立侯国，但这些侯国都要划归皇帝直属的汉郡，因此诸侯王后裔越多，王国的封域就被蚕食得越厉害，王子毕封，而王国地尽。

所以到西汉末年，一般诸侯王国都只有三四县之地而已。除去政治地理手段以外，还有许多政策限制剥夺诸侯王的各种政治经济特权，所以到西汉末年，诸侯王国已经名存实亡，郡国并行制与郡县制并无实质的不同。

中国历史上类似西汉封建制度的例子还有，如西晋的分封也有政治地理因素的作用。这里不再赘述。因此中国历史政治地理研究应该重视政治过程对地理区域的重要作用，这不单是历史学的研究对象，而且更是历史学、政治学与地理学的综合研究对象。

2.对行政区域要素的调整

对于行政区划的结构、边界和幅员，政治过程所起的影响是很显著的。以下分成三方面来谈：

在结构方面。从秦代到宋末的一千五百年间，焦点集中在要不要设置高层政区的问题上。在元代以后，则是如何在三层以上的政区层级体系中保持高度中央集权的运作。

前文已经提到，中国历史上政区结构的变化可以分为三个阶段，前两个阶段大致出现两个循环，第一个循环是从二级制变为三级制，第二个循环还是从二级制变为三级制。这种往复循环表明高层政区的设置与否始终是统治阶级最为关注的问题，这一问题牵涉到两个方面：一方面是层次级数与管理幅度应该有什么样的最佳配置才能获取最大的行政管理效率，另一方面是如何尽量减少层级以便强化中央集权。

解决后一方面问题只能是取消高层政区，因为作为基层一级的县级政区是直接亲民的单位，是维持国家运转的基本单位，该级政区的长官同是皇帝在基层执政的代表，所以这级政区在任何朝代都是最稳定的政区。

县级政区的上一级政区在秦汉魏晋是郡，在隋唐宋金是州，既可泛称为郡级政区，也可称之为统县政区，这级政区是县级政区与中央政府之间的联系，是承上启下的一级，也不可省去。在可能的条件下，专制皇权只愿意保留这两级政区。

北宋的路

但是当国家幅员过于辽阔之时，仅有两级政区就会发生行政管理上的困难，统县政区数目过大会引起中央管理效率的降低，因此高层政区，即统县政区之上的这一级政区不得不设置。尽管隋唐两代的统治者极力想维持州县二级制，但数百个统县政区的管理显然不是中央政府能够胜任的，因此在唐后期不得不默认三级制的形成，宋代统治者也不得不采用三级制的做法。

但宋代的三级制并不是魏晋时期三级制的简单重复，而是加以改造，使高层政区虚化（虚化的做法另作分析），以收两面之效，既保持运转效率，又防止高层政区出现割据，维持高度中央集权体制。

元代以军事行动统一全国，糅合了七个政权的统治地区，致使政区层次出现重重叠叠的不正常局面，明代以后三级制已经不可移易，虽然民国时期一度想实行省县二级制，但事实上行不通，最多只能回复到虚三级制，只是虚级不在高层，而在统县政区一级。今天虚三级制又已经逐步在向实三级制转变，似乎难以扭转。

在边界方面。边界问题一直是政治地理学中最敏感的问题之一。边界的分类与何种边界最为稳定合理始终是政治地理学家最热衷于讨论的题目。但这些有关边界问题的探讨都是关于国界，几乎不牵涉到行政区域的界线。国界到底应该以自然界线为准还是以人文区域为标志，从来没有定论。

恩格斯早就说过，欧洲没有一个国家的边界与民族分布界线是相符合的，宗教、语言等因素也不能成为确定国界的依据。美国与加拿大之间，美国与墨西哥之间密布的小城镇模糊了美—加与美—墨的国界。但是以河流山脉为界也不是毫无问题，移徙不定的河床也使美国与墨西哥边界出现了有趣的所谓稳定性问题。至于行政区域的边界，西方政治地理学家关心得不多，比较引起注意的只是瑞士联邦各州的分划。但联邦性质与单一国家性质根本不同，联邦各州有时先于国家存在，各州之间的划界如同国家之间的界线，并不像单一国家那样，其行政区域是由中央政府由上而下的政令划定的。

中国自古以来是单一制的中央集权国家，政区边界的划定是集权式而不是分权式的，亦即不是由各政区之间自行决定，而是由中央政府统一指定的。有确凿的史料表明政区边界的确定是依据政治地理学两条古老的原则，即所谓“自然”还是“人为”边界的区别。

虽然所有的边界从根本上说来都是人为的，但人为的依据是什么，是政治需要还是自然法则？在中国自然与人为两条原则可以用山川形便与犬牙交错来表达。

从秦代起，中央政府已经有意识地在行政区域划界过程中综合使用这两条。在秦代，大部分郡界以山川形便为主，少数郡界以犬牙交错形式出现。其中最典型的犬牙交错实例是长沙郡与南海三郡之间划界，这条界线不与南岭重合，而是交错划定，使长沙郡有一县在岭南，而象郡却有一县在岭北。这一做法是为了在军事上控制岭南地区，以防止其出现军事割据局面。这一措施被证明是成功的，西汉继承这一界线不变，不但使得汉初的南越国不能大有害于中原王朝，而且使得西汉中期汉武帝利用军事上的便利条件，很快收复岭南地区。

犬牙交错与山川形便手段历代都同时并用，对行政管理与政治稳定起了重大的作用，但我们对之一直缺乏应有的研究。原因之一是直接资料的严重不足，但更重要的原因是我们未尝以政治地理眼光去注意这方面的问题。因此我们应该对历代政区边界的形成原因进行深入的研究，以为地方尺度的政治地理学理论建树提供充分的例证。并且应当解答政区的合理边界应该是什么样子这样的问题。

在幅员方面。政治地理学研究中对于政区幅员大小的制定很少有专门的论述。对于国家疆域的合理性范围，曾有国家有机体的学说作为一种假说，这种假说后来演变为臭名昭著的以地缘政治学为外衣的侵略理论。但对于国家以下的行政区域应当具有何种尺度，在国外似乎缺乏专门的研究。

比较特别的是法国，那是西方国家中比较典型的中央集权制国家。在法国大革命以后，重新划分行政区域，其中最高一级区域departement的划定就是以使这个区划中所有居民都能在一天之内往返于区划中心与居住地之间为原则。

秦汉时期所制定的“县大率方百里”的原则是否居于类似的考虑？以汉里计算，从县的中心点到四境的距离相当于17.5公里，这样的距离也是一天的路程，对于官员下乡劝课农桑，对于农民进城交租纳粮都是比较合宜的。县级政区的幅员虽然在两千年中有所变动，但变迁幅员不大，其原因与保证正常的农业生产以维持国家的经济生活稳定有直接的关系。

至于统县政区与高层政区幅员的确定则是其他的因素，其中最重要的因素恐怕是不使其有过大的幅员，以免引起割据的危险。但是过小的幅员则要增加政区数目，政区数目的增加则直接影响层级与幅度的变化，中国历代政府如何寻求政区幅员与政区数量、政区层级之间的合理配置，以维持正常的统治也是政治地理学的另一重要课题。

就统县政区而言，从秦代到宋代，幅员有逐渐变小的趋势，但到明代却明显的增大。这其中可能是接受了宋代积弱的教训。宋代高层政区权力分散于诸监司，统县政区幅员又过小，影响所致，地方行政组织既不能安内又不能御外。

在这种情况下，明代适当地增大了统县政区的幅员，这对于绥靖治安能力有一定的好处。明代统县政区幅员虽然有所增大但并非无所限制，其幅员仍远小于秦郡，而且到了清代，又小了下去。这个中原因是很值得深入探讨的。

3.政治过程的决定性作用

上面已经说到行政区划的变迁与各方面的因素都有关系，但最关键的作用是行政过程所引起。中国政治制度的发展与西方有截然的不同，从秦代到清末，两千多年来始终是专制皇权的中央集权制国家，并未出现如西方前资本主义时期那种封建社会形态。

所谓皇权专制指的是在中枢权力中，皇帝和以丞相为代表的群臣的一种分权形式，在这种形式中皇权基本上不受任何制约。所谓中央集权指的是中央政府和地方政府的一种分权形式，在这种形式下中央政府与地方政府之间并不处于共享权力的状态，而是由中央政府分配或授予地方政府以一定的行政、军事、财政、司法等权力。

对于中央与地方的政治关系，中国传统上是用内外轻重之说来进行解析。“内”是指中央政府或中央集权，外是指地方政府或地方分权。在中央集权削弱，地方分权偏重的时候，就被称为外重内轻，反之则为内重外轻。外重内轻可能引发割据分裂局面，促使统一王朝走向瓦解，这是汉、唐两代的教训；内重外轻虽无割据之忧，却使地方失去绥靖御侮能力，在内忧外患交加的情况下，就要导致亡国的危险，这是宋、明王朝的结果。因此古人所追求的理想目标是轻重相维，也就是在中央集权的前提下使地方有适当的分权。但是要做到这一点并不容易，轻重相维是一种不稳定的平衡状态，一旦处置失当，就会失去平衡，不是向外重内轻滑坡，就是向内重外轻倾斜，因此中国历史上明显表现出一种治乱相乘、统一分裂的循环往复。

行政区划作为地方政治制度的一翼，其创设和变迁，首先要服从于政治目的与政治需要。因而两千年来政区诸要素也就随着内外轻重关系的钟摆来回摆动，未尝稍息。政区结构最明显地体现中央和地方关系的变化。就中央政府的主观愿望而言，是力图简化层级，以便加强对地方的控制，只有在形势不许可的情况下才被迫增加层级。

秦汉时期的郡县二级制正是轻重相维的体现。层次简单既有利加强控制与提高管理效率，也就可以让地方享受较大的分权，既促进地方发展，又不担心割据分裂。后人念念不忘的秦汉雄风和盛唐气象，实际上是中央和地方共同参政的结果。如果地方毫无实权，即使社会经济发达，也只能造成宋代积弱的局面。

当然隋唐时期的州县二级制，已比秦汉不如，地方的军权、财权和部分行政权已被剥夺，但大致尚能维持中央与地方的正常关系。这是汉宋之间的过渡时期。隋唐的统治者接受汉末州牧权力过大引起分裂的教训，于是双管齐下，既要削弱地方分权，同时又不愿增加层级。作为外重内轻表征的三级制，无论在汉在唐，都是被迫采用的。在汉是由于镇压农民起义，而把作为监察区的州改为行政区，在唐是为了平定安史之乱而于各地遍设方镇。因此中央与地方关系出现由轻重相维到外重内轻的两个循环，在政区层级上就表现为从二级到三级的再次反复。

既然两级制是轻重相维的体现，那么当宋代实行内重外轻政策时，为何不在废方镇以后恢复两级制，而采用三级制呢？这是因为势有未能。宋初的确一度想复两级制之旧，但作为统县政区之府州军监幅员太小，数目太多，不得不在其上面再加上路一级区划。从权力的实质而言，路并不存在一个单一的行政机构和单一的行政首脑。路的施政机构是各职能部门（即所谓诸监司——转运使司、提点刑狱使司、安抚使司和提举常平使司）的综合，不像魏晋的州级政权那样是严格意义上的单一地方政权。甚至从区划上看，其形态也和其他三级制的高层政区有所不同。在同一个地域，诸监司所辖的路的范围并不一致。例如在与西夏国对峙的西北地区，以转运司和提刑司而言都只分成永兴军路与秦凤路两路，但安抚司由于前敌任务重，所以分成六路，亦即由上述的两路各分成三路。更有甚者，即使两个职司不同的路的范围完全一致，其行政中心也可能不一致。如荆湖南路于转运司而言，中心在长沙，于提刑司而言，中心在衡阳。宋代分路的这种形态前无古人，完全是内重外轻的产物。路一级不但在权力方面，而且在区划方面也不是完善的一级，因此宋代的行政区划虽然是三级制，但只能视为虚三级制，与魏晋时期的实三级制有很大的差别。

明代的地方制度有明显模仿宋代的地方。高层政区也是三司分立，由都指挥使司、布政使司与按察使司组成。三司不但事权分散，而且地域范围也呈复式状态。如山东按察使司的按察范围包括山东布政使司与辽东都指挥使司在内。

但关系最复杂的情况还体现在都指挥使司、行都指挥使司与布政使司之间。如山西布政使司统太原、平阳、潞安、大同四府及汾、辽、沁、泽四直隶州，但山西都指挥使司所管却不包括大同府。大同府与今内蒙西部的卫所是归山西行都指挥使司所辖的。这种行政地域上的交叉，使明代的高层政区也成为不十分完善的一级。另外在层级上明代是三级与四级并存的，一般情况下是布政使司—府—县三级，但还有在府县之间加上州一级的情形。清代一方面将政区层级进一步简化到完全的三级制，以加强中央集权，但另一方面却使地方权力形成五级，即总督、巡抚一级，布政使一级，道员一级，知府、知县各一级。这种层级与政权级数的不一致是清代的创新，目的是使地方各级政权之间产生互相牵制，以便中央收集权之效。

层级是行政区划体系的基础。中央政府乃是以地方区域的层级作为政治组织的系统，因此政区层级必然要随着中央与地方关系的变化而变化。为了加强中央集权，总是尽力简化层级，不设高层政区；无法简化的，就使之虚化；无法虚化的，就使之成为不完善的形态，或者更进一步使政区层级与行政组织等级不相一致，这就是历史上政治过程对于政区层级变化的影响。

政区幅员的变化没有层级这么复杂，其总趋向是县级政区相对稳定，统县政区和高层政区则在逐渐缩小的趋势中有些波折，反映了在中央与地方关系中，内重外轻倾向的逐步加深。

例如隋唐与秦汉大致都可以看成轻重相维时期，但前者的中央集权程度却比后者强化，统县政区幅员也就比后者要小。而且即使以汉与秦比，唐与隋比，幅员也是显著缩小，内重倾向，一代紧似一代。只是当宋代走到极端，州、府幅员太小，举一州一府之力，无法安内攘外之后，明代才不得不扩大统县政区的幅员，但到清代又小了下去。因为幅员是地方政府的权力圈，圈越大，实力越强，这是中央政府不愿看到的，统县政区如此，高层政区更是如此。汉末的州有七八十县的地域，后来逐渐减少到南北朝末年的六七县的规模。道、路、行省也莫不如此。

在层级与幅员之间有一定的依存因果关系，如统县政区幅员足够大，层级就可减少；若幅员太小，则层级不得不增加。前者如秦汉，后者如宋代。但是从中央集权的需要来看，却是想收两面之利，既要简化层次，又要缩小幅员。即使层级无法再简，也要使高层政区成为中央官员的施政分治区域，削弱其地方政府的性质（从名义上看，宋代诸监司与州县的长官都是中央的派出官员，而不是地方官员）；即使幅员不能过分缩减，也要尽量分散地方官员的事权。其政治目的只有一个——强化中央集权。

作为第三个要素的政区边界，起初是当成防范措施，而有犬牙交错原则的制定。然虽有此措施，尚不妨害行政区划与自然地理区划基本一致的态势。但是越到后来，犬牙交错的原则越占上风，山川形便原则渐渐居于次要地位，于是量变引起质变，致使行政区域的分划与自然地理区划逐渐背离，高层政区多非形便之区。这一变化也是由于内重外轻趋势的强化所造成。

政区的结构、幅员和边界三个要素的历时演变主要是由政治过程所引起，从上面的简要分析已可了然。行政区划的变迁除了政治过程以外还有经济、文化、军事、自然环境诸因素，但很显然，从中国历史上看来，要以政治过程最为重要，这或许可以称之为政治主导原则。尤其犬牙相入是纯粹的政治手段，层级波动也基于政治形势的变迁，只有幅员大小的变化除政治原因为主外，还有经济及其他因素的作用。行政区划作为一种政治现象，其要素随着政治环境的变化而变化正是天经地义的事，但我们过去似乎忽略了这一点。

上面的分析以及作为分析基础的例证远远不是中国历史政治地理的全部内容，而只不过是一些举证。希望以这些举证为引子，说明在中国历史人文地理领域中要充分注意政治地理分支的研究，而在这方面我们过去实在注意太少。我们有丰富的历史学、地理学、政治学方面的文献资源，我们应该创建自己的政治地理理论，中国历史地理学界在这方面应该作出自己的贡献。

文章来源：节选自《中国历史政治地理讲义》一书，原载《历史地理》第15 辑

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