英国能源战略：市场力量
编者按：随着“一带一路”倡议的推进，中国与其他国家之间的能源合作正不断深化，也在为经济社会层面更广泛、更深入的合作建立互信基础。国网能源研究院能源战略与规划研究所分析全球主要国家的能源战略，研究其能源特色、演变趋势及对中国的启示，深入了解世界能源发展方向，基于全球化视野形成能源发展战略的“中国思路”。研究成果凝练为“世界能源风向”系列文章，本刊将陆续为您刊出文章精彩内容，敬请关注。
英国能源战略：市场力量
执笔人：元博、杨捷、闫晓卿
（国网能源研究院 能源战略与规划研究所）
近期，英国电信成为中国第一家获得全国性电信服务许可证的国际公司，在我国放宽市场准入，扩大外商投资范围，进一步推动市场化改革的大背景下，英国企业显示出了市场化方面的丰富经验和敏锐嗅觉。纵观社会经济发展史，作为工业革命发源地和现代经济学之父亚当斯密的祖国，英国对“看不见的手”—市场的力量一直有着强烈的理想和追求，也是世界上最早进行能源领域市场化改革的国家，并为许多国家提供了改革经验和市场机制模板。私有化和市场化给英国能源领域乃至整个社会经济发展不断注入新的活力，尤其是在撒切尔政府主导的私有化改革完成后，英国经济保持了近30年的快速增长；新世纪以来，市场也是英国政府低碳能源战略的重要推手之一，但英国的市场化进程并非完美，许多问题也同步显现。尤其是近期英国脱欧事件引世人关注，与欧盟这个世界最大单一规模市场切断联系，短期内势必对英国自由贸易范围产生负面影响，但也有观点认为，脱欧体现了英国在市场层面的独到眼光，长期来看摆脱欧盟体制束缚可能更有利于英国市场经济发展。本文将着眼于英国市场力量的发展历程，在社会经济私有化和国有化演变的大背景下，聚焦能源领域市场化改革的脉络，分析其影响和启示。
（一）国有化与私有化的交替是英国能源领域演进的重要特点
英国是现代资本主义的发源地，最早开始工业革命和实现工业化。19世纪起，自由主义经济思想和自由贸易成为英国国策，并伴随“炮舰政策”向全世界推广，成就了“日不落帝国”的伟业，也确立了自由市场经济体制。
市场经济体制的成熟和完善无疑为英国崛起提供了有利的制度环境，但随着二战结束，英国所构建的帝国体系逐渐瓦解，大量殖民地纷纷独立，财政收入大幅度缩水。能源领域更是可以用支离破碎来形容，能源基地受到战争破坏，英国全境每天要轮流断电6个小时；整个能源体系呈分散化特征，不同区域之间煤气、电力标准不统一，极大地限制了国民经济发展。面对二战遗留的创伤，福利社会制度和民主社会主义理念成为西欧的主流思想，英国社会普遍倾向于通过国有化方式迅速建立统一的能源体系。1945年工党上台后，共推出了8项国有化法案，对煤炭、煤气和电力行业进行了国有化改造，到1979年三个行业的国有化程度达100%，石油工业也达25%，建立起了基本完整的能源行业国有化体制。
国家有效干预为战后复苏和经济快速增长提供了新动能，但进入70年代后，全球性经济危机背景下，英国经济增长陷入停滞，国有企业活力不足、挤占过多资金和资源等被认为是重要因素之一，这种情况下，私有化和自由市场经济重新走上前台。1979年，英国在撒切尔政府的领导下开启了私有化浪潮，私有化和市场化改革涉及到英国几乎所有领域，其中最具代表性的是能源领域的市场化改革，大体上分三个阶段推进。第一阶段的特点是在上游产业引入竞争机制，政府主要以出售股票的方式对上游企业进行私有化，出售股票的收益极大缓解了政府的财政困境，也进一步坚定了私有化改革的信心。第二阶段着重建立完全竞争的能源市场模式，主要改革措施是打破垄断，推动能源网络管道等下游产业向社会资本放开。该阶段政府取消了英国天然气公司的垄断经营权，发电和配售电领域实现私有化并引入了电力库交易模式。第三阶段以国际自由贸易为标志，随着英国和欧洲大陆的油气管道、输电通道的建成，英国能源市场成为欧洲乃至世界最为开放的能源市场，外商或外资控股公司在能源投资方面与英国本土公司享有同等待遇，其主旨是为广大用户提供多样的能源选择和更优的能源价格。
作为英国能源行业乃至撒切尔政府的标志性事件，私有化政策的出台并不是偶然现象，其背后是深层次的经济、政治和思想原因。表面上看，私有化和市场化旨在解决社会、经济和能源体系运行效率问题；深层次看，则是整个英国社会思潮转变的具体表现：经济方面，二战后英国一直奉行的凯恩斯主义在70年代末开始出现各种问题，国家干预使市场机制难以有效发挥作用，无法充分应对经济全球化和能源供需结构变化的挑战；政治方面，工会权力膨胀使国家和资本权威衰落；思想方面，主张经济自由主义的新右派思潮兴起，为推动私有化改革提供了关键的理论基础和意识形态动力。各种因素综合影响下，市场力量重新主导了英国能源行业乃至整个经济社会的发展。
（二）市场力量是英国经济社会发展的基石
纵观英国经济社会发展历程，虽然国有化和私有化在不同阶段和不同领域发挥了不同的历史作用，但市场力量还是在绝大部分时期起着主导作用。国有化为英国战后工业体系的迅速重建和60年代的经济繁荣做出了重要贡献。但从实际数据看，国有经济占英国国民生产总值的比重最高时也仅有10.5%，主要集中在能源、通信、交通、汽车、宇航等基础设施和高科技领域，这也意味着自由市场在英国并没有被丢弃过，大部分时间内还是发挥着资源基础配置的作用，尤其是撒切尔政府执政后，全面市场化改革取得了切实和卓有成效的成绩，政府通过私有化和市场化获得了大量财政收入，激发了市场活力，扭转了英国经济增长停滞局面并保持了连续30年的增长，在西方发达国家中长期处于领先地位。
具体到能源领域，其国有化程度曾经在70年代达到过极高水平，彻底改变了能源系统的分散化面貌，对英国建立统一和安全的能源供应体系功不可没。而私有化和市场化改革则在此基础上进一步激发了市场活力，通过市场的良性竞争提高了整个能源系统的运行效率。以电力市场化改革为例，2001年新电力交易机制（NETA）引入后，97%以上的电力通过双边合同市场售出。电力市场化程度的提高使得电力价格稳步下降，2003年电价和电网运营费用相比2001年均下降了20%左右，有评估报告指出整个电力市场化改革使英国社会成本效益提升了22个百分点，以电力零售和批发市场为主体的现代电力市场基本模型也成为了世界各国电力市场改革的范本。
在数次能源转型历程中，市场也是英国的重要依托手段之一。“伦敦雾”事件后，英国迅速制定了“脱煤化”战略，随着北海油田的发现，气电的经济性优势逐渐体现，市场也随之迅速转向，90年代大量天然气机组进入发电领域，气电装机占比只用10年就从5%上升到28%，市场的灵敏嗅觉让煤电以异乎寻常的速度告别英国能源舞台。进入新世纪后，作为大西洋最大的岛国，英国较早意识到气候变化会引起海洋变暖、冰川融化以及海平面上升等危害，又提出了“低碳化”能源转型目标，而碳市场是其减排工作推进的核心之一。英国不仅在2002年至2006年试行世界首个国家碳排放市场交易体系，还引领了欧盟碳排放交易体系的建立。经过20年的探索，英国通过市场逐渐找到了适合本国国情的低碳减排路径，当前可再生能源已成为英国第二大电源。
（三）对英国市场化进程的反思
在市场力量取得不俗成绩的同时，英国市场化改革进程中也出现了一些值得关注和思考的问题。
一是完善的监管和机制设计是市场化成果真正惠及民众的前提。80年代末，电力市场化改革进行的最初几年内，尽管电能生产成本下降近一半，整体电力批发和零售价格却没有下降，在2001年NETA模式取代交易库模式后这一现象才有所好转。造成这种局面的重要原因是，在私有化开展前期，为吸引资本购买国有资产，机制设计上过分关注股东利益，私有化后企业盈利能力普遍上升，但民众生活成本却并未随之下降；在私有化基本完成后，改革重点开始向完善市场机制转变，社会民众才开始真正享受到市场化带来的红利，这说明在市场化改革进程中，也要通过制度设计和监管防止参与者形成新的市场垄断行为。
二是在部分基础设施领域，市场短期逐利行为和过于严格的监管可能降低中长期技术和研发创新竞争力。如英国铁路实现部分私有化后，企业极力压缩成本，铁路事故频发，且技术研发逐渐落后，以至于英国作为铁路起源地，目前高铁项目建设只能求助于中法日等国；在电力领域，英国国家电网在电改后的技术研发受到天然气和电力市场监管机构（Ofgem）的严格监管，自主权大大下降，缺乏技术创新动力研发投入占销售收入比例从改革前的2%下降到2011年的0.1％。具有一定天然垄断性质的基础设施领域并不适合私有化，短期盈利压力和严格监管等因素可能使经营主体采取一系列短视措施，忽视基础设施技术研发升级和投入。
三是在很多重要产业中英国本土企业缺乏保护，竞争力和市场地位有所下降。在市场开放过程中，英国在能源等关键领域给予了国外企业同等投资环境和竞争条件，到2017年，英国六大能源供应商中仅英国天然气公司一家是本土企业，大部分市场份额被法国EDF，德国E.ON占据。虽然难以评价这种市场局面对国家孰优孰劣，但至少在对本国经济、能源等关键基础领域的掌控力和对外依存度上，英国政府已经处于较为被动的地位。
（四）对中国的启示
从实践来看，英国的私有化和市场化道路在不断调整过程中前进，并不是一概的反对国家干预，而是以务实的态度不断调整市场力量和政府管控的边界。在私有化推进初期，无论是从宣传、寻找金融机构到最后出卖股份都是政府在推动；同时为维护消费者利益和防止地方垄断，在能源行业市场化过程中也逐渐形成了价格上限管制、环境管制等一系列国家监管机制；在新世纪推行低碳战略和新能源发电技术时，政府也通过可再生能源强制配额和“碳地板价格”等方式推动实现2030年的碳减排目标。从这一系列政策和行动可以看出，英国政府并非信奉市场万能，而是从务实的角度出发，规范市场机制的“自由程度”，掌握政府管控的最佳度量。从干预手段上看，英国政府的各类措施逐渐从“国家—企业”的直接模式向“国家—市场—企业”的间接模式转变，即市场承担了准确传递和反映政府干预意图的角色，以市场为途径实现宏观调节目的。
对我国来说，在能源和电力市场化改革进程中，有自己的特殊国情，在坚持市场发挥资源配置决定性作用的前提下，一定要认识到市场的力量强大但并不万能，市场化不等于私有化，提高能源体系运行效率才是目的。在政策方面，应坚持稳健和灵活调整相结合，以健全的市场反馈机制来不断观察市场反应，防止出现调整失控。同时，也要避免 “一刀切”等简单粗暴的调控方式，应通过市场途径传递国家调控意图、实现国家战略发展目标，最终探索出一条具有中国特色的能源市场化改革发展道路。
团队简介：国网能源研究院能源战略与规划研究所于2009年10月成立，前身为国家电力公司动力经济研究中心电源与环境经济研究所。部门紧扣国家能源发展形势与战略布局，立足能源电力前沿领域，经过多年的理论探索与实践积累，逐步形成了以能源电力规划为核心，以能源转型理论认知创新和实验室软硬件建设为重点，布局中国能源战略、能源电力规划、能源环境政策分析及区域综合能源系统四大研究业务方向的“一核、两翼、四支柱”发展思路和业务布局。研究领域包括全球能源格局及中国能源战略、能源电力规划、电力系统源网荷储协调发展、清洁能源并网与消纳分析、生态文明下电网绿色发展与政策评估研究以及区域综合能源系统等研究。负责《中国电源发展分析报告》的策划、研究、编制与发布等工作。牵头负责能源电力规划实验室开发、建设及运营管理。迄今开展研究项目530余项，其中政府委托项目55项、国家电网公司各类项目210余项。获得各类奖项117项，其中国家能源局软科学研究优秀成果奖10项、北京市科技进步奖2项、国网公司科技进步及软科学奖17项；发表内参专报80余篇，获得党中央国务院领导批示12篇；公开发表期刊论文180余篇，出版专著20部。
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编辑：杨彪
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