美国能源战略：能源独立
编者按：随着“一带一路”倡议的推进，中国与其他国家之间的能源合作正不断深化，也在为经济社会层面更广泛、更深入的合作建立互信基础。国网能源研究院能源战略与规划研究所分析全球主要国家的能源战略，研究其能源特色、演变趋势及对中国的启示，深入了解世界能源发展方向，基于全球化视野形成能源发展战略的“中国思路”。研究成果凝练为“世界能源风向”系列文章，本刊将陆续为您刊出文章精彩内容，敬请关注。
美国能源战略：能源独立
执笔人：闫晓卿、杨捷
（国网能源研究院 能源战略与规划研究所）
美国是当今世界唯一的超级大国。纵观美国能源领域近几十年的发展历程，美国以海权控制为基础，从全球视角审视能源与金融、贸易的关系，能源政策演变目的性强、谋划长远。布雷顿森林体系解体后，美元选择石油这一工业命脉作为新的锚定，在此基础上，依托得天独厚的地理优势和强大的海军力量，通过“石油—美元—美国国债”体系向全球输出流动性，并不断转嫁风险和获取利益。事实上，就美国的能源战略思维而言，早已超越了经济利益，成为其左右世界能源格局、进而发挥地缘政治影响力的重要考量。
（一）“能源独立”始终是美国能源发展的战略导向
能源独立，是美国自1973年以来的核心能源施政纲领。虽然历届美国政府随内外部形势变化对本国能源政策进行多次调整，但是始终没有改变对能源独立的追求。
20世纪70年代两次石油危机对美国经济造成严重影响，这使美国政府深刻认识到过多依赖进口石油的脆弱性。美国曾是世界最大的石油进口国，对中东地区石油依赖严重也成为国家能源安全的痛点。因此，美国不断加强与加拿大、墨西哥和委内瑞拉等产油国的贸易关系，致力构建北美与拉美能源安全网。为确保对能源资源重要地区的战略控制，美国以强大的海权控制为基础，采取制裁、战争、价值观输出等手段，介入石油供应地区地缘政治局势，从而构建有利于自身的能源战略格局。可以说，这一阶段能源发展重点是以多元化供应满足大幅攀升的能源需求，降低对潜在不稳定能源供应方的依赖程度，并且对能源效率提升、能源科技创新等方面已经开始加大投入。
克林顿总统执政时期采取释放战略石油库存等措施，油价始终处于平稳状态。进入21世纪，小布什政府则对油价采取放任态度，国际油价飙升了将近6倍。持续的高油价加剧美国决策者对依靠进口能源的担心，加之国际地缘政治态势显著变化，促使美国政府将能源政策将增加国内能源供给、降低能源对外依存度作为重点。力图进一步巩固了西半球能源供给纽带，强化了国内油气产能和战略储备。小布什总统签署《2005年美国能源政策法案》，改变了原先大幅依赖进口的能源战略，逐渐注重国内能源的多元化供应。2006年的《美国能源战略计划》进一步确认了这种趋势，天然气和核能为主的清洁能源发展得到了大力支持，着力塑造多元化的能源供应格局，通过投入持续增长的资金、强制购买等方式鼓励加大国内能源生产。同时，政府大力提倡节约能源，将“开源与节流”并重，以确切的税收计划调动整个社会消费群体节能的积极性和主动性。
金融危机后，奥巴马在上台初期高调推动“清洁能源国家战略”，选择了清洁能源产业作为应对经济危机、复兴美国经济的关键力量。奥巴马政府希望风能、太阳能、生物质等新兴能源产业成为拉动经济增长的新动能，提供更多就业岗位，并采取了税收、行业标准、市场机制等方面的一系列举措，主要包括：向石油公司征税用于补贴居民能源价格的上涨；提高燃油经济性标准来推动电动汽车发展；建立以市场为基础的总量控制和排放交易体系，实行“限制排量与贸易许可”计划，并利用限制排放和交易许可拍卖所得收入投资“气候友好型”发展计划，增加政府对清洁能源的投资等。然而，清洁能源项目耗资巨大、财报收益不确定，私营企业很难有动力去研发和建设，较少有人愿意为更节能环保、但价格昂贵的清洁能源产品买单，因此在第二任期开始后，奥巴马政府顺应美国能源形势变化，积极寻求化石能源与清洁能源发展的平衡。
（二）“从买家到卖家”的转变是“能源独立”战略的重要里程碑
特朗普政府上台后，坚决退出《巴黎协定》、彻底推翻“清洁电力计划”等已成为其所勾勒美国能源蓝图的重要标签，拒绝履行碳减排责任是对传统化石能源行业的一次“松绑”。具体来看，一是不断加强传统化石能源开采。受益于页岩油产量的大幅增加，美国政府预测2019年底本国石油产量基本与世界第一的俄罗斯持平，天然气产量也呈现爆发式增长态势，全球能源“中东时代”的终结有可能到来。二是特朗普亲自站台，直接出面推销能源出口。2018年4月，特朗普直接向德国总理默克尔施压，要求德国放弃对俄罗斯北溪管道2号天然气管线的支持，更多地购买美国液化天然气。不难看出，传统能源产业已成为促进美国经济增长的重要发力点。
特朗普像之前多位美国总统一样重申“能源独立”，但与上一届以推广清洁能源为主的奥巴马政府不同，他将重心放在了传统化石能源上。两任政府能源政策大相径庭，笔者认为驱动力可能有以下三点：一是信息技术革命后，划时代的理论突破和技术革命似乎已停滞多年，美国以科技革命引领全球并占据产业链最高端的方式受到影响。实现制造业回流是继续保持领先地位和社会稳定的必要手段，页岩油气革命带来的低成本能源是吸引制造业回归的措施之一，也是特朗普政府提出“可承受的清洁能源”替代“清洁电力计划”的重要原因。二是主推化石能源既代表了资本集团利益，又能大量增加就业，稳定票仓。三是以油气出口为核心，抢占未来最重要的亚太地区能源消费市场，提高对美国能源的依赖性。从长远来看，可以避免亚欧大陆能源自平衡后，美国地缘影响力的下降。
美国能源形势对世界能源格局的影响不可忽视，但也面临一系列挑战。就石油而言，今年11月，《华尔街日报》称一个由沙特政府资助的顶级智囊团正在研究欧佩克（OPEC）解体对石油市场的影响。事实上，欧佩克成员国之间的合作在未来一段时期可能更加紧密、与俄罗斯的关系更加微妙。石油价格对能源消费大国实体经济的发展和能源出口型国家的财政收入都有重大影响，美国如何以更小的成本实现对世界石油产量和价格的介入，是必须要面对的问题。此外，国际能源署（IEA）由美国率先倡议建立，用以制衡欧佩克，保障石油消费国利益和安全，并对国际能源政策进行协商。目前中国、印度、俄罗斯三大能源消费国都不在其中，短期内由于OECD成员国身份、石油战略储备等原因不会成为IEA的正式成员国。未来，IEA对世界能源发展的整体影响力是否还能继续维持，美国在其中扮演的角色是否需要调整，也理应是美国能源领域的议题之一。
（三）美国“能源独立”战略对中国的借鉴
美国“能源独立”战略以技术力量依托，也离不开长远谋划和长期坚持。我国能源发展战略既要充分借鉴，更应有清醒的认知。
首先，正确认识不同国家的“能源独立”之路应该有所区别。我国人均收入比发达国家仍有较大差距是基本国情,“富煤、贫油、少气”是资源禀赋，生态环境承载力是能源发展的现实约束，油气资源对外依存度高是能源供给的现实压力。我国已成为世界第一能源消费大国，“能源独立”之路梦寐以求，但不应局限在“自给自足”这一目标，应进一步完善开放条件下的能源供给体系，不让油气资源的高依存度成为社会发展和政治外交等领域的制约和筹码。
第二，未来亚太地区将逐步成为全球最大的能源消费市场，俄罗斯和中东地区从自身利益出发与美国的博弈必将加剧，世界能源格局正在重塑。稳步推进与中亚、南亚和东北亚等地区的能源基础设施互联互通是我国未来一段时期的战略重点，抓好中巴经济走廊和瓜达尔港的运营，打通连接中东地区的能源生命线，同步推进克拉地峡运河、中缅油气管道等的建设，对于我国战略性参与全球能源体系重塑意义重大。
第三，更加重视国际能源市场的培育和规则制定。将能源合作作为推动区域经济一体化的重要内容，利用上合组织、亚太经合组织、亚投行等平台，引领亚太能源一体化进程，增强对能源定价权的影响。可以说，在大国博弈中，石油一直是重要的砝码。我国原油期货已于3月在上海能源中心挂牌上市，对于降低美国WTI原油与英国布伦特原油对全球原油定价权的垄断影响，已经迈出重要一步。在天然气方面，2017年我国消费量居世界第三位，低油价和国际天然气贸易的活跃也为我国天然气进口从“溢价”到“议价”提供了良好机遇。未来，利用好国内国际两种资源和两个市场，获取与自身经济实力和能源需求相匹配的话语权和影响力，是中国对全球能源治理向着更加公平合理方向发展应有的贡献。
最后，中美作为全球前两大经济体，进入修昔底德陷阱是不明智的。能源基础设施建设、能源贸易将是中美合作最活跃的领域之一，完全可以扮演“压舱石”的重要角色，在某些情况下也可能成为掣肘，还需理性看待。
团队简介：国网能源研究院能源战略与规划研究所于2009年10月成立，前身为国家电力公司动力经济研究中心电源与环境经济研究所。部门紧扣国家能源发展形势与战略布局，立足能源电力前沿领域，经过多年的理论探索与实践积累，逐步形成了以能源电力规划为核心，以能源转型理论认知创新和实验室软硬件建设为重点，布局中国能源战略、能源电力规划、能源环境政策分析及区域综合能源系统四大研究业务方向的“一核、两翼、四支柱”发展思路和业务布局。研究领域包括全球能源格局及中国能源战略、能源电力规划、电力系统源网荷储协调发展、清洁能源并网与消纳分析、生态文明下电网绿色发展与政策评估研究以及区域综合能源系统等研究。负责《中国电源发展分析报告》的策划、研究、编制与发布等工作。牵头负责能源电力规划实验室开发、建设及运营管理。迄今开展研究项目530余项，其中政府委托项目55项、国家电网公司各类项目210余项。获得各类奖项117项，其中国家能源局软科学研究优秀成果奖10项、北京市科技进步奖2项、国网公司科技进步及软科学奖17项；发表内参专报80余篇，获得党中央国务院领导批示12篇；公开发表期刊论文180余篇，出版专著20部。
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编辑：杨彪
审核：蒋东方
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