【国际能源趋势观察】全球能源治理制度的变革
编者按：当前我国能源电力行业国际化步伐加快，通过广泛国际能源合作，影响力不断提升。未来需要继续深刻把握国际能源的变化趋势、合作模式、风险管控、市场机制等方面的规律和认识，进一步发挥在全球能源治理中的作用和价值。国网能源研究院能源互联网研究所聚焦国际能源政策、能源国际政治、全球能源治理、跨国电力联网及国际能源投资等方向开展系统研究，提出了跨国电力联网潜力、能源电力政策交互影响、能源电力海外项目风险防控等分析模型。本专栏围绕能源治理、地缘政治、气候变化、能源安全、一带一路等，结合相关成果和研究思考与读者进行交流分享。
文章导读：当前的全球能源治理制度体系存在诸多导致治理失灵的问题，许多国际能源组织已进行了适应性的变革，随着世界能源格局、国际权力格局的发展演变，全球能源治理制度的治理框架、对象以及权力结构等方面的变革仍将继续深入下去。
全球能源治理制度的变革
执笔人：毛吉康
（国网能源研究院 能源互联网研究所）
当前的全球能源治理制度体系存在诸多导致治理失灵的问题，主要表现在治理制度分散缺乏统一协调，以及发展中国家能源治理权力不足等。许多国际能源组织已进行了适应性的变革，随着世界能源格局、国际权力格局的发展演变，全球能源治理制度的治理框架、对象以及权力结构等方面的变革仍将继续深入下去。
一、变革模式
国际制度的安排很大程度上由国际格局，尤其是国际权力格局决定，随着国际体系中国家间力量对比及互动关系的变化，国际制度相应地进行变革。一般情况下，国际制度的变革是缓慢的、温和的，而非剧烈的、能在总体上推翻现存国际制度的变革，全球能源治理制度也是如此。其原因表现在：一方面，国际制度虽然主要反映了国际体系主导国或霸权国的利益，但主导国或霸权国也同时通过国际制度提供国际公共产品，为其它国家提供“搭便车”的机会，客观上具有一定的利他功能。制度变革诉求国彻底推翻现存制度，同时也有损其在其中的“制度红利”；另一方面，当国际制度从一个抽象的规则，变成一个具有实体的法人——国际组织，它就会反过来促进国际制度中法律、规则部分的发展。同时，成为国际制度中规则的执行者和新的规则的制定者。从而极大地深化了制度的“路径依赖”效应，即现存的制度会对后来的制度发展路线产生重大影响，同时也提高了替代现有制度的成本。中国的崛起不是挑战现存国际制度体系，而是寻求融入便是最好的例子。冷战结束之后，美国试图通过接触将中国束缚于美国主导的制度规则体系之中。中国从被动参与到主动融入，也成为现行国际体系的受益者。尤其是加入WTO后，中国充分利用世界贸易规则，成为世界首屈一指的贸易大国，而对外出口成为中国经济持续快速增长的重要支撑。
二、变革内容
（一）治理框架
国际组织作为全球治理中的一种制度安排，在国际公共产品提供、推动解决全球性问题方面发挥了重要作用，但其局限性也客观存在。国际组织的运作难以突破“集体行动逻辑”的障碍，许多国家倾向于享受利益，而不承担责任。全球治理制度在治理框架设计上应不断完善以破解“集体行动逻辑”难题，法律、规则总体上向更有约束力的方向变革。
加强不同议题领域制度的互动，增强制度契合度也是治理制度变革的重要方向。一项有效的制度不可能孤立发挥作用，它需要其他制度的协调。以气候变化为例，应对气候变化的《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》这样的全球性制度安排，如果离开其他领域的制度框架，比如世界贸易组织、国际投资和金融市场监管机制的支持，气候变化问题很难得到有效的解决。
对于全球能源治理制度来说，当前众多能够影响能源治理的机构与国际规则，仅仅在某一方面发挥着全球能源治理的功能。且全球能源治理各主要组织之间协调合作程度较低，难以适应当前全球能源格局日益复杂化的变化趋势，一定程度上限制了各组织在能源治理中的作用。全球能源治理制度框架变革最为重要的趋势，应是建立一个真正全球性的能源治理合作协调机构。首先，这样的机构应包括主要能源消费国与生产国。它将在能源市场的主要参与者之间建立信任和相互理解，促进国际能源贸易、投资、技术合作等的可预测的法律和监管框架。其次，将为许多现有国际能源组织机构提供协调机制，协调各主要国际能源组织的政策及主要能源生产国与消费国的能源战略。尤其是发挥在清洁能源技术合作、减排监督方面的协调作用；再次，这样的机构应使发展中大国与发达国家享有平等的决策权；最后，这样的机构一般不应为新建的机构，因为全球性的国际组织的建立可能消耗大量的政治能量。相反，应通过为现有的机构提供更明确和更强有力的政治方向而实现。
（二）治理对象
在全球化与区域一体化发展进程中，一些旧有的全球性或区域性问题或不断加剧，同时也衍生出一系列新的问题，全球治理议程与范围都在扩大。从全球能源治理对象的变革方向来说，一方面，能源市场作为重要治理对象的重要性逐步增强。能源安全曾长期成为能源治理的主要对象。IEA与OPEC的博弈集中在前者能源供应安全与后者能源输出安全的利益博弈。如今，能源安全在全球能源治理中的地位相对有所下降，而降低贸易壁垒，促进投资保护，构建更加公平开放的市场，将成为全球能源治理的重要治理对象。能源数据透明化在全球能源治理中的作用将愈加明显。通过促进各国政府和企业提供更加公开透明的能源供应需求数据，可以降低投资的不确定性，对引导有效的投资至关重要。打造公平开放的国际能源市场，其的重要支撑是各国的能源政策，协调规制各国能源政策也将是全球能源治理的重要对象。促使各国降低能源商品贸易壁垒以及减少化石能源补贴等，将有效促进国际能源市场的一体化进程及健康稳定运行。另一方面，能源种类中天然气及可再生能源在全球能源治理中的地位将不断提升。
（三）治理权力结构
全球能源治理的权力结构主要反映了国际体系中国家间实力对比情况。当前国际权力结构正处在深刻变化时期。首先，新兴经济体国家的群体性崛起，导致全球经济重心和能源消费重心向亚太地区转移，尤以“金砖国家”为代表的新兴大国成为世界经济的领头羊，它们在更加积极地参与全球能源治理的同时也要求话语权的提升。这一方面体现在，新兴经济体及发展中大国将在现有的全球能源治理制度中发挥更大作用。许多新兴经济体国家成为全球能源消费重心，也是全球能源投资、贸易的重要主体，其能源政策走向对国际能源市场的稳定将产生不可忽视的影响。现有国际能源组织认识到，缺少新兴经济体及发展中大国的参与，其能源治理功能难以取得成效。当前发达国家主导的国际能源组织均加强了与发展中大国的对话与合作。IEA建立联盟国制度，吸收中国等发展中大国成为其合作联盟国，给予发展中大国更多决策建议权。而新兴经济体及发展中大国也将全面深入参与全球能源制度并寻求与主导的发达国家平等的决策权，呼吁全球能源治理朝着更加公平、民主、平等的方向发展。
另一方面表现在新兴经济体及发展中大国在区域能源治理制度中的主导作用。全球层面的国际制度在日益多元的世界并不总是能有效解决全球或跨国问题，区域一体化及区域治理制度则成为全球治理及全球能源治理制度的有益补充。目前，几乎所有的国家都是一个或多个区域经济一体化组织的成员, 区域经济一体化成为20 世纪后半期世界经济最具活力的现象之一, 与全球化成为两股并行不悖的世界潮流。新兴经济体及发展中大国在现有的区域经济组织内加入能源治理功能或成立新的区域能源治理组织，将成为其提升全球能源治理权力的重要方向。
其次，国际权力正从国家向非国家行为体流散。美国学者约瑟夫·奈将今天世界权力的分布比喻为“一场复杂的三维国际象棋比赛”。认为，底层棋盘是政府控制范围之外的跨国关系领域，非国家行为体参与其中，权力广泛分散。全球能源治理制度将更具开放性，非政府组织、跨国公司等的作用将不断提升。除IEA、OPEC外，全球能源治理制度普遍执行力不足，所推动的能源治理议题往往仅停留在倡议、协定层面却难以落实。这主要是因为主权国家从自身利益出发对国际倡议或协定的执行不同程度地进行保留。这就为非国家行为体在全球能源治理中的影响力提升提供了空间。许多非政府国际组织等非国家行为体在信息沟通、舆论导向甚至影响决策方面发挥着独特的作用，这在环境保护与气候变化领域已体现得较为明显。
（四）国际能源法律、规则
现有国际能源法律、规则体系的完善至少需包含以下几方面内容：一是加快能源贸易争端解决的国际法律建设。受经济危机的深刻影响，国际能源市场出现了贸易保护主义抬头、能源贸易争端增多等现象。目前，具备法律约束力的全球治理机制主要是WTO的相关规定以及能源宪章条约。这些机制对于解决能源投资争端、保护能源投资发挥了重要作用，但在能源贸易争端解决方面仍有较大不足。
二是解决全球自由贸易规则与碳关税的冲突问题。许多发达国家希望采取单边主义贸易措施，对发展中国家的产品进口征收碳关税以实施限制，而这与全球自由贸易规则相冲突。WTO体制下的非歧视待遇原则对其成员方是否能根据能耗或碳排放的多少对相同产品的进口实施不同待遇还有相当的保留。这种环境与贸易体制之间的冲突，于发达国家和发展中国家之间在哥本哈根会议前夕达到剑拔弩张的地步。如何解决自由贸易规则与碳关税的冲突，寻求二者间的平衡，是国际能源法律、规则体系需解决的紧迫问题。
三是可持续发展以及与其密切相关的气候变化和环境问题成为了推动国际能源法律、规则发展的强大驱动力，几乎所有国际能源组织的法律文件及各国国家能源立法中都明确清洁能源发展及能源利用的低碳转型的重要性。全球能源治理协调机构应推动清洁能源开发与合作相关的国际准则、规则框架的建构，《国际能源宪章条约》则应加强相关的立法工作。
作者介绍
毛吉康，国网能源研究院能源互联网研究所研究员，法学博士，高级经济师。主要从事能源国际政治、全球能源治理、能源国际投资贸易等方向研究。
团队简介：国网能源研究院能源互联网研究所（简称互联网所）于2015年7月份成立，主要负责能源互联网市场分析及技术经济研究、能源互联网发展政策与战略规划研究、综合能源系统规划运行、城市智慧能源系统研究、综合能源服务业务发展及市场分析、国际能源政策及战略研究等。互联网所内设国际能源政策研究室、物联网经济研究室、综合能源研究室，共有19名员工，平均年龄34岁，其中博士12人，具有高级职称14人，专业覆盖电气工程及其自动化、经济学、环境科学与工程、法学、计算机科学等。曾多次获得“国家电网公司先进集体”、“国家电网公司先进班组”、“国网能源研究院先进集体”、“先进党支部”以及“课题攻关党员创新团队”等称号。
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编辑：杨彪
审核：蒋东方
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