【国际能源趋势观察】论美国对外资愈益严苛的国家安全审查（上）
编者按：当前我国能源电力行业国际化步伐加快，通过广泛国际能源合作，影响力不断提升。未来需要继续深刻把握国际能源的变化趋势、合作模式、风险管控、市场机制等方面的规律和认识，进一步发挥在全球能源治理中的作用和价值。国网能源研究院能源互联网研究所聚焦国际能源政策、能源国际政治、全球能源治理、跨国电力联网及国际能源投资等方向开展系统研究，提出了跨国电力联网潜力、能源电力政策交互影响、能源电力海外项目风险防控等分析模型。本专栏围绕能源治理、地缘政治、气候变化、能源安全、一带一路等，结合相关成果和研究思考与读者进行交流分享。
文章导读：美国对外资的国家安全审查制度作为高度政治化的机制设定，实际上折射着美国政府高层对外资乃至对外战略的底线态度。近年来美国对外资的国家安全审查愈益严苛，与特朗普政府推行的能源现实主义、科技保护主义、单边主义等内外政策交织在一起，彰显出美国显著保守、高度重视本国利益超过国际公益的外交战略底色，这指示了当前世界政治从“全球”、“国际”向“国家”复归的发展趋势。由此将大为考验正在走向复兴的当代中国的外交智慧。
论美国对外资愈益严苛的
国家安全审查（上）
执笔人：苗中泉
国网能源研究院
能源互联网研究所
对外资的国家安全审查（National Security Review）是指接受外来直接投资的国家组织有关机构就该投资行为对本国国家安全的潜在影响进行审查，并根据审查结果同意、延迟或否决该交易的行为。近年来，随着中国对外投资规模的不断扩大，国内涌现出大量关于其他国家对外资安全审查制度的研究论文，也出现了为数众多的关于中国如何借鉴其他国家建立对外资的国家安全审查制度的讨论成果，这些学术成就，既与中国资本走向世界、对外投资不断扩大的国际实践紧密相连，也与中国国内先后出台就外资的国家安全审查规定、外资准入负面清单等一系列扩大开放、深化改革的举措息息相关。实践与理论的相互融合，推动着学术界就外资国家安全审查制度研究的不断深入。
本文将主要分析美国对外资的国家安全审查制度之新变化，并与美国其他政治外交表现结合起来，分析其折射出来的世界政治经济意蕴。我们认为，这些论据综合起来有力地支持了如下一种论点：美国已经进入新一轮保守主义政治时期，并连带对世界政治经济局势产生至关重要的影响。
政治优先：美国对外资国家安全审查制度的源起
对外资进行国家安全审查，最早出自美国的政府实践，是美国政府“平衡市场开放与国家安全的产物”，尤其突出了经济开放条件下“国家安全”的重要性。然而，该机制从设立初衷、制度规定到具体实践，都充满了“政治考量”。
首先，设置对外资的国家安全审查制度，最初就是为了限制和排除妨害美国国内安全的外来投资。远在19世纪时，美国就曾在国家基础设施建设等方面限制过外来投资；二战初期，美国制定《战争权力法》，允许政府在战时对工业生产进行必要的规制；1950年通过的《国防发展法》正式授权美国总统可以规制工业生产以满足国防要求；这可视为后来美国在大力倡导自由贸易、坚持推行自由主义经济政策的同时授权总统对外来投资进行具有政治目的的安全审查的滥觞。1960年，中东主要产油国组建石油输出国组织，并在苏联支持下通过成立国有石油公司、收回油田开采权等方式，逐步争得国际石油市场的主动权，资本实力得到迅速扩张。这些国家的富余资本随即大量涌入美国，并有选择地进行了大量的政治性投资。1975年，美国总统福特签署命令，设立由美国财政部主导的联邦政府跨部门外资审查机构“美国外资投资委员会（CFIUS）”，对包括来自欧佩克组织在内的巨额外资进行监管和分析，尤其是审查那些在关键性基础设施和重要技术领域的投资对美国国家安全的潜在影响。这标志着美国对外资进行国家安全审查机制的初步设立，并决定了其根本目的是政治而非经济性的。1988年，美国国会通过《埃克森——佛罗里奥法案》，规定凡是有充分证据表明外国投资并购所获利益会危及美国国家安全，总统有权暂停或者中止收购，从而为审查外资、保障国家安全提供了基础性法律依据。此后，围绕着如何有效实施对外资的国家安全审查，美国对相关法案进行了多次修正，逐步形成了比较完善的、多层次的法律法规体系，确立了以CFIUS为实施主体、以一系列法案为执法依据的美国外资国家安全审查机制，并在立法基础、机构设置、审查程序、信息公开等方面发展为全球“标杆”。
其次，在审查机制中，美国始终不曾明确“国家安全”的具体所指。尽管目前美国针对外资的国家安全审查机制已经比较严密，有关法条、规制、机构等相对较为成熟，但所有的文件中都不曾对“国家安全”的准确意蕴、主要内涵与精确范畴进行明确的规定，亦即，美国目前并未就“国家安全”这一术语给出严密的定义。实际上，1991年美国国会通过的《埃克森——佛罗里奥法案实施条例》序言中提及，在草拟该法案条款过程中曾经收到过关于准确界定“国家安全”含义、并给出明确范畴指示的请求，例如，有学者提出，要在法案中正面列举出对国家安全有实质影响的产品和服务，或者采取排除法，列出不对国家安全产生实质影响的产品和服务；也有建议提出，法案应该根据外资交易规模确定一些明确的审查界限，以便将界限之外的排除在法案适用范围之内；但CFIUS均进行了拒绝。后者认为，这些建议会“不适当”地削弱总统保护国家安全的广泛权限，并且外资交易规模与美国国家安全之间并无确定的关系，限定交易规模会妨碍审查委员会的审查权限。因此，美国对外资的国家安全审查，除了那些“明显与国家安全无关”外资交易之外，其他的审查均由CFIUS根据个案情况进行审查。2007年美国通过的《外国投资与国家安全法案2007》对“国家安全”进行了规定，即“应被解释为与国土安全有关的问题，而且应当包括对关键基础设施的影响”，但这种规定依然极其宽泛，并且，尽管列出了11项审查时应该考虑的因素，但所有的标准均为描述性的表述，定义并不清晰。这种状况一直延续至今。“国家安全”定义及其界限的含糊性，使得美国对外资进行的国安安全审查很容易充满政治意味。
再次，参与对外资的国家安全审查的机构政治色彩浓厚，自由裁量权极大。根据美国法案，CFIUS是执行美国总统关于禁止或者解除外资对美国敏感领域投资行为的重要机构，其组成成员包括了美国财政部、商务部、国防部、外交部、能源部、国土安全部、劳工部、总检察长等。当一项外来投资被认为可能对美国国家安全产生影响时，CFIUS便会启动审查程序，并做出相应的裁定。与美国已有的对特殊行业的外资准入限制和特别区域外资限制法案相比，CFIUS的审查具有极大的自由裁量权，审查亦不限于外资交易的特定阶段。换言之，CFIUS对外资的国家安全审查可以在其所认定的任何时候启动，甚至包括外资交易已经完成的情形。1990年美国总统布什在中国航空技术进出口总公司对西雅图一家生产飞机金属部件的公司收购交易中行使的否决权，是到目前为止CFIUS唯一一起禁止交易的案例，其否决权的行使，就是在双方交易基本完成之际。
因此，美国通过CFIUS对外资的国家安全审查，名义上看起来像是就外资对国家安全的影响程度进行的客观研判，实际上则体现了美国总统和联邦政府机构对外资进入的底线态度，尤其是对外资进入其“敏感”领域的态度。由于美国对“国家安全”界定的含糊不清，加上参与审查之机构的高政治身份，对外资的国家安全审查实际上很容易成为美国政治高层实施贸易保守主义的一项政策工具。藉是之故，分析美国对外资的国家安全审查制度之变化情况，可以准确窥探出美国政府对外政治经济战略的基本态度。
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未完待续
专家介绍
苗中泉，法学博士，研究员，经济师，目前主要从事能源地缘政治经济、国际能源治理、能源电力改革、电量数据经济政策价值挖掘等领域研究。近年来负责和参与“十二五”国家重大专项《我国油气发展战略与政策研究》、国家社科基金青年项目《修昔底德陷阱研究》、国家能源局委托课题《重大突发地缘政治事件对我国能源安全影响研究》《东北亚能源合作》以及多项国家电网公司科技项目、战略课题。组织和参与撰写的研究专报多篇获得国家领导同志实质性批示。公开发表核心期刊学术论文多篇。
团队简介：国网能源研究院能源互联网研究所（简称互联网所）于2015年7月份成立，主要负责能源互联网市场分析及技术经济研究、能源互联网发展政策与战略规划研究、综合能源系统规划运行、城市智慧能源系统研究、综合能源服务业务发展及市场分析、国际能源政策及战略研究等。互联网所内设国际能源政策研究室、物联网经济研究室、综合能源研究室，共有19名员工，平均年龄34岁，其中博士12人，具有高级职称14人，专业覆盖电气工程及其自动化、经济学、环境科学与工程、法学、计算机科学等。曾多次获得“国家电网公司先进集体”、“国家电网公司先进班组”、“国网能源研究院先进集体”、“先进党支部”以及“课题攻关党员创新团队”等称号。
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编辑：杨彪
审核：蒋东方
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